十八大以来中国共产党的乡村治理思想

王付敏

通过梳理十八大以来的中央“一号文件”，可以看出中国共产党近年来，高度重视乡村治理。全面建成小康社会的重点和难点在农村，中国共产党乡村治理思想的发展和变化体现了中国共产党对于乡村工作的高度重視。2018年中央一号文件提出要加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，从而有效地推动乡村振兴战略，体现了中国共产党乡村治理思想的又一次发展。

一、十八大以来的中国共产党乡村治理思想产生的背景

1.经济新常态下农业发展方式需要转变

习近平总书记在2014年5月考察河南的行程中第一次提出“新常态”，同年11月在举行的亚太经合工商领导人峰会开幕式上详细阐述了中国经济呈现出新常态，并集中体现在经济增长速度转变、经济结构不断优化升级以及要素驱动、投资驱动转向创新驱动等方面。随着我国经济新常态的发展，农业经济新常态下的农村发展也发生了重大变化，农业经济新常态下农村发展的主要特征表现在农村经济进入“减速换挡”期，增速下降但是体量仍然可观;农业产业结构逐渐得到优化升级，农业发展现代化趋势明显;农业经济方式由粗放式发展向集约型发展转变等。农业经济新常态下乡村治理显得尤为重要，目前乡村发展中农业技术和管理人才缺失、生产要素单一、产业链不完整、科技创新不足等因素严重制约了农业发展方式的转变。

2.新时代背景下农村基层党组织建设需要加强

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，中国共产党承担实现中华民族伟大复兴的历史使命。农村基层党组织是党在农村的基层堡垒，是新农村建设的领导核心，农村基层党组织在乡村治理的过程中发挥着不可替代的作用。但是，中国特色社会主义进入新时代背景下，我国基层党组织仍然存在很多问题。从农村党员干部的综合素质看，当前很多农村党员与干部队伍，与农村发展的要求不相适应，年龄、学历等都制约着农村党员和干部队伍作用的发挥，难以有效地参与到乡村治理的建设中，显然与党的十九大报告中“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部”不符。从农村基层党组织的数量看，自然村合并导致的数量减少致使农村基层党组织数量减少，而过于分散的村落使得合并的农村党组织影响力无法全面覆盖，制约着农村党组织整体作用的发挥。从农村党组织的实施效果看，由于农村基层党组织的实施方式与运行机制与农村的发展不适应，致使农村基层党组织在乡村治理的过程中作用弱化。更为重要的是，农村基层党组织的腐败，严重影响着党组织的公信力，截至2014年4月底，全国共排查出软弱涣散村党组织57688个，占村党组织总数的9.6%，而87.76%的党组织软弱涣散村是贫困村，乡村治理效果较差。

3.全面建成小康社会的任务艰巨

党的十九大报告指出，从现在到二0二0年，是全面建成小康社会决胜期。实现全面建成小康社会最艰巨也是极为关键的就是实现农村落后地区脱贫，目前我国扶贫进入了贫困人口程度深、减贫成本更高，实现农村贫困人口摆脱贫困既定目标时间紧、任务重的时期，我国扶贫任务艰巨，实现我国全面建成小康社会的任务也非常艰巨。确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫需要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，需要补齐农村这块短板，完成乡村振兴战略这个系统工程第一阶段的目标。

二、十八大以来的中国共产党乡村治理思想的内容

党的十八大以来，中共中央、国务院连续发布了6个中央“一号文件”，中国共产党的乡村治理思想得到了丰富和发展。

2013年中央“一号文件”提出要完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设，并分别从强化农村基层党组织建设、加强农村基层民主管理、维护农民群众合法权益、保障农村社会公共安全等方面提出了新要求。

2014年中央“一号文件”提出了关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见，并从加强农村基层党的建设、健全基层民主制度、创新基层管理服务等方面改善乡村治理机制。

2015年和2016年中央“一号文件”提出要激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。构建农村立体化社会治安防控体系以及加强乡镇服务型政府建设、发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用、开展农村不良风气等措施创新和完善乡村治理机制，并在此基础上提出要加强农村法治建设。

2017年中央“一号文件”指出我国农业农村进入新的历史阶段，完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，加强村务监督委员会建设，健全务实管用的村务监督机制，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作成为其指导乡村治理的亮点。

2018年中央“一号文件”首提加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序，并提出了深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平的要求。

从上述中央“一号文件”可以看出，十八大以来，党中央、国务院对于农村基层党组织的建设、基层服务型政府建设、村民自治机制等方面不断提出了新的要求。

从对农村基层党组织的建设要求看：一是逐渐关注农村党员和领导干部的素质问题。从2013年“一号文件”提出的加强基层党组织带头人队伍建设到2018年“一号文件”提出的实施农村带头人队伍整体优化提升行动，注重吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职，选优配强村党组织书记，体现了党中央对于基层党组织党员素质的关注。二是对腐败和不正之风的惩罚范围进行更加精准的打击。2018年“一号文件”提出要加大基层小微权力腐败惩处力度，严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题，惩罚范围较之前规定的涉农惠农领域更加具体，更易操作与执行。三则是对于农村基层党组织的作用更加明确。2018年的“一号文件”提出要把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒，与发挥基层党组织战斗堡垒作用的要求不同的是，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒体现了中国共产党对目前基层党组织问题的重视，有助于农村基层党组织的建设和乡村治理机制的发展。

从对基层服务型政府建设的要求看，2017年发布的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》提出进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化，加强乡镇服务能力的建设。乡铡报务型政府更加注重基层、增强乡镇政府服务能力的建设;更加把握原则，形成产业集聚、职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的乡镇政府服务管理体制机制;更加深化改革，创新乡镇政府公共服务供给方式。乡镇人民政府正在向以公共服务为核心、致力于社会公正和社会发展的责任政府和法治政府的现代基层服务型政府转变。

从村民自治机制的发展看，村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。“一号文件”体现出了乡村治理中更加注重依托村民会议、村民代表会议等的作用，注重村民会议、村民代表大会既要符合法律的标准，又要民心所向，符合道德的底线;注重推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作;坚持村民自治为基础，促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的发挥。

三、十八大以来中国共产党乡村治理思想的特点

从1982年开始，中共中央、国务院共出台了20个“一号文件”，中国共产党乡村治理思想也得到了不断地发展，与之前“一号文件”中所体现的乡村治理思想相比，呈现出以下特点：

1.乡村治理内容不断丰富

在我国改革开放初期，颁布了5个中央“一号文件”，该时段我国工作重心刚刚由阶级斗争为纲转移到经济建设上来，国家主要发展经济，因此较少考虑农村经济发展之外其他方面的发展，“一号文件”中很少涉及乡村治理的内容。21世纪以来，中央“一号文件”频频出现乡村治理，2004-2012年的连续9个“一号文件”中的治理领域逐渐从农村经济发展向农村文化医疗、社会保障等方向扩展，十八大以来的“中央一号”文件更是将其内容不断丰富，在发展农村经济、社会的同时向农村文化（民风民俗）、生态等领域扩展，同时注重法治乡村建设，提升乡村德治水平。

2.乡村治理模式发生变化

我国乡村治理模式经历了从“人民公社”模式向“乡政村治”的转变，近年来又逐渐向乡贤理事会、“第一书记”负责制等多元主体协商共治的模式转变。新中国成立初期，乡村治理由“议政合一”向“政社合一”模式转变，其在当时的社会经济环境下起到推动农村的发展的积极作用，但是农业效率低、农民流动困难的弊端制约了乡村的发展。改革开放初期，“乡政村治”是在改革开放初期“政社合一”人民公社体制的解体以及相关法律实施的背景下确立，强调乡镇政府管理政治、行政和经济等方面的事务，“村治”则指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。“乡政村治”的治理模式在保障国家任务实现、村民得以自治中发挥了很大的作用。随着农村参政议政意识的增强、农村“去精英化”现象突出、“妇女化”特征明显，以及各种新型的社会组织的出现，中国共产党的乡村治理模式逐渐向多元主体协商共治的模式转变。2018年中央“一号文件”指出要加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系，并提出了健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合。如今乡村治理体系已经形成了逐步建构起涵盖基层党组织、村民自治、群众性组织、新型社会组织“四位一体”的新时期乡村治理结构。

3.逐渐重视乡村安全

“乡村安全”对于乡村治理的实施效果尤为重要，“平安乡村”建设是作为新形势下加强农村社会治安综合治理工作的新舉措，是一项民心工程。2006年中央“一号文件”第一次出现“平安乡村”，十八大以来多个中央“一号文件”提出保障农村社会公共安全、推进平安乡镇、平安村庄建设。对于平安乡村的建设，由开始的严厉打击“黄赌毒”等社会丑恶现象，到十八大以来的打击农村黑恶势力、宗族恶势力，非法宗教活动和境外渗透活动，由原先注重的社会安全向农村社会、农村经济安全全方位转变，建立健全农村公共安全体系，开展农村各种形式的安全隐患治理。

（责任编辑 周巍）