社区社会组织培育亟待破解多重困境

陈光普

党的十九大报告指出，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。2017年12月，民政部印发的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》指出，要“发挥社区社会组织在提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐等方面的积极作用”。近年来，我国社区社会组织稳定发展，已成为服务社区居民、参与社区治理的重要力量和社区工作的重要载体。

鼓励、引导社区社会组织参与社区治理，发挥社区社会组织在社区治理中贴近居民需求、提供专业化多样化公共服务、表达社会利益诉求等优势和积极作用，既是推进社区减负增效、优化社区资源配置的必然趋势，也是弥补公共服务供给方面的“政府失灵”、提高社区治理效率和效果的重要途径。然而，社区社会组织的培育发展正面临多重困境，需要多措并举加以破解。

一是社区社会组织发展难以满足社区居民需求。一方面，当前社区社会组织的数量缺口仍较大。据统计，目前我国共有各类社会组织近80万个，但活跃在社区的社会组织比例较低。以上海市杨浦区为例，2017年有社区社会组织300多家，按照民政部《关于大力培育发展社区社会组织的意见》“到2020年城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织”的目标要求，杨浦区11个街道，1个镇，社区社会组织数量仍有一定缺口，相对于300多个居委会，则更显不足。

另一方面，社区社会组织的服务供给与社区居民需求不完全匹配。调研发现，当前社区居民对社区文体活动类、社区专业调处类的社区社会组织服务需求较大，但此类社区社会组织数量有限，且提供的服务内容、质量不能有效满足居民多样化、多层次的需求。

二是缺乏有效培育主体。社区社会组织具有层次性、多样性和成长性的特点，这决定了社区社会组织需要一个整合性、扶持性的培育主体。当前政府在培育社区社会组织的实践中易出现培育主体的官僚化和政府规模的扩张，社区居委会由于其自身结构和功能定位，无法成为社区社会组织培育的有效主体。

三是社区社会组织缺乏自主性。由于当前社区社会组织的培育主体仍以政府为主，社区社会组织的发展具有高度的外部依存性和资源依赖性，对政府和社区居委会的依赖度较高，自治功能不强，缺乏自主性。主要表现为：对自身属性和功能定位不明确、内部管理规范不够、社会公信力与影响力不足、专业化能力与竞争力不强。

四是缺乏对社区社会组织的分类治理。当前对社区社会组织的管理主要参照一般社会组织的管理办法和实施意见，没有专门针对社区社会组织的相关管理制度和文件。同时，对社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类等不同类型的社区社会组织缺乏有针对性、分类的管理措施和办法，不能有效提高各类社区社会组织参与社区治理的积极性和实效性。

为进一步加强社区社会组织培育发展，进一步调动社区社会组织参与社区治理的主动性，发挥社区社会组织在社区治理中的积极作用，需要从以下几方面对以上困境进行破解。

一是制定相关管理规范，明确目标任务。各省市政府可制定出台培育发展社区社会组织的指导性政策文件，各地市层面可结合地区特点和实际情况，制定出台具体实施办法和实施意见。将培育发展社区社会组织列为党委政府的重点推进工作。明确社区社会组织培育发展的目标、相关部门职责任务;在组织架构上，可以考虑成立（社区）社会组织综合党委，加强对培育发展社区社会组织的综合协调推进;进一步简化登记程序，明确培育发展重点，促进社区社会组织参与社区治理能力提升。建立政府、市场、社会等多元协同的培育机制，加强多方资源的互融互通、联动整合。探索建立社区社会组织从业人员薪酬体系。加强政府适度监管，进一步提高社区社会组织发展的自主性，增强自治功能。

同时，把弥补数量缺口作为短期内主要任务，并进一步提升社区社会组织服务能力和竞争力，有效满足社区居民需求。

二是推动社区社会组织服务与社区居民需求精准对接。各省市层面可做好顶层设计，引导社区社会组织服务项目向“专业化、精细化、差异化”转型升级，实现服务项目由“政府配餐”向“居民点菜”转变，因地因时制宜，动态调整，解决社区社会组织参与社区治理中的结构性失衡问题，提供更加人性化、专业化、多样化的治理服务。具体来说，要做到“四个精准”，即服务对象精准、项目安排精准、资金使用精准、政策措施精准。坚持因人因地施策、因服务项目施策、因社区类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准施策，不搞大水漫灌、走马观花式的服务。只有这样，才能根据每个社区的实际现状合理调配社区社会组织进行对接服务，才能提升服务成效。

做到“四个精准”，核心就是做到“精准对接”。要实现精准对接，就需要搭建一个帮扶对接平台，“互联网+”思维和理念或许是一个很好的思路。在新常态、新业态背景下，运用互联网技术可以充分发挥互联网在社区治理资源配置中的优化和集成作用，实现“精准对接”。这就需要各省市级层面建立一个互联网帮扶对接平台，这个平台由“主机系统+终端”构成，主机系统负责信息的汇总、发布，终端是各个社区。各个社区在社区治理方面有什么需求、希望得到社区社会组织什么样的具体服务，都可以在终端平台上提出来，通过互联网找到服务承接方。可以考虑由民政部门牵头，社会工作部门、财政部门、信息化部门、宣传部门等部门协同配合，借鉴“互联网+”思维，建立“社区社会组织服务对接信息平台（数据库）”，由各社区（居民區）提供各自的个性化“社区治理需求菜单”。社区居民的治理需求可以通过信息平台实现与社区社会组织服务供给的自由对接联系，从而实现社区治理服务供求对接的精准化和信息化。

三是明确导向政策，健全考核评估机制。各地方政府在分配财政补贴资金时，进一步采取鲜明的导向政策，重点向引入社区社会组织工作成效明显的社区、农村社区社会组织和服务项目倾斜，加大支持力度。要进一步加强对社区社会组织服务项目的宣传，引导社区社会组织加强品牌建设，提高品牌的社会知晓度。同时，要进一步健全考核评估机制。各省市层面可制定出台社区社会组织考核评估办法，各地市可根据本地实际情况细化考核评估办法，区县层面可以针对各个社区社会组织建立管理档案，通过引入第三方评估机构，定期组织开展社区社会组织培育发展工作评估和效果考核，把评估、考核结果及时反馈到区级层面，评估结果将与今后政府购买服务、准入社区治理领域并继续享受财政资金支持相挂钩，及时清理不合格、不符合相关政策规定的社区社会组织退出社区治理。

四是进一步完善政策，加强社区社会组织能力建设。政府部门要将社区社会组织纳入社区治理体系建设，充分发挥社区社会组织的专业性、灵活性、贴近居民需求等优势。同时，要把购买社区社会组织服务纳入政府购买第三方服务的总体规划，合理配置、培育引导社区社会组织专业化服务。此外，要通过出台相关政策文件，指引社区社会组织不断完善内部治理结构，加强自身的财务管理、信息共享、整合资源等能力建设，提高社区社会组织的社会公信力、服务质量和核心竞争力。

五是建立社区社会组织分类目录管理制度。结合社区治理需求和社区社会组织发展实际情况，对社区社会组织培育发展制定分类目录管理制度。一方面，对公益慈善类、生活服务类、专业调处类、文体活动类、居民互助类、行业协会类、自我管理类（如业委会、计划生育协会等）等不同类型的社区社会组织制定相应的管理章程，健全组织机构，完善运行机制，加强组织人员、重大活动、收费标准、考核等信息公开，自觉接受社区居民监督。另一方面，通过在街镇层面成立社区社会组织联合会、社区社会组织发展促进会、社区社会组织服务中心等枢纽型社会组织，发挥其对社区社会组织的管理服务和协调作用，进一步规范社区社会组织行为，并提供资源支持、承接项目、代管资金、人员培训等服务，从而实现对不同类型社区社会组织的分类管理和分类指导。

（责任编辑 方卿）