上海居家养老问题及对策

刘社建

近年来上海市老龄化情况持续加剧，为深入掌握居家养老的现状与问题并提出改进措施，我们分别走访了市相关主管部门、部分区政府管理部门、部分街道，实地调研了部分长者照护之家、社区综合为老服务中心、老年人日间照护机构等，与有关专家、专业医护人员等进行了交流，并深入社区与部分老年人进行了深度访谈。

一、上海老龄化概况以及居家养老现状

近年来上海人口老龄化程度进一步加剧。截至2017年12月31日，60岁及以上老年人口483.6万人占总人口的33.2%，80岁及以上高龄老年人口80.6万人占总人口的5.5%。老年人口比较集中的虹口区目前老龄化程度为38.0%，所辖的四川北路街道老龄化程度已经达到39.5%。据预测，未来20年本市户籍老年人还将进一步增加，到2045年至2050年达到峰值，人口老龄化与高龄化现象将不断加剧。

市委、市政府高度重视上海养老服务体系建设，始终把养老工作作为构建老龄工作大格局的重中之重全力推进。本市养老事业在探索中起步，在起步中发展，在发展中完善，逐步建起由供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系和行业监管体系组成的“五位一体”的社会养老服务体系，初步构建了“9073”的养老服务格局。

在老年人居家养老方面，积极启动老年宜居社区建设，大部分区在街镇层面建设社区综合为老服务中心，与其他为老服务设施形成“一站多点”的网络。中心城区基本形成以“居家为基础，社区为依托、机构为补充”的分类分层提供社区养老服务、与居家养老的老年人生活需求相匹配的养老服务模式。截至2017年底，全市长者照护之家127家，床位数共计3430张;社区综合为老服务中心共计100个;老年人日间照护机构共计560家，月均服务人数2.30万人;社区养老服务组织共计334家，服务对象中获得政府养老服务补贴的人数12.0万人;社区老年人助餐服务点共计707个，月均服务人数8.1万人;社区示范睦邻点共计500个。

二、居家养老存在的主要问题

借鉴国际国内的经验与教训，本市老年人养老方式上长期将实行“以居家养老为主，结合机构养老”的模式。大力推进以家庭为核心、以社区为依托、以机构专业化服务为支撑，充分利用社区资源，为居住在家的老年人提供以解决包括生活照料、家政服务、助餐服务、康复服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、情感关怀等为主要内容的居家养老模式势在必行。在调研中发现居家养老中仍存在一些较为突出的问题。主要表现在以下几个方面：

1.区域间养老设施建设不平衡、服务配套供给不充分等问题比较突出

不同区域之间居家养老水平差异较大。大部分区积极探索、主动作为，千方百计挖掘资源建设养老设施，打造没有围墙的养老院、家门口的“托老所”等，居家养老服务水平相对较高。而有的区养老服务公共设施建设推进缓慢，硬件缺、服务弱、要求软等情况较为突出，居家养老服务水平还比较低，个别中心区养老服务设施尚未做到全覆盖。

政府提供的公共服务仍有较大优化空间。居家养老服务供给中，助餐、助洁、助医等方面需求越来越多，而目前老年日托所、老年照护中心、长者照护之家等提供的服务已经难以有效满足老年人需求。当前政府提供的部分养老服务与老年人的现实需求不相匹配，供给与需求的错位影响到养老政策效果。有的社区综合养老中心设施简陋，娱乐设施主要是麻将桌，老年人参与度低获得感差。

政策设计上有重失能、轻失智现象，对失智老人问题重视不够。随着老年人年龄的增长，失智老人不断增多。据统计，5%的65岁以上老人、20%～25%的80岁以上老人、50%的90岁以上老人存在不同程度的失智问题。由于医疗设施不足，目前市、区两级精神卫生中心满负荷运转，也只能接纳30%的需医学干预的病人入院治疗，70%的病人只能居家生活。近年来老年人走失事件频发，给家庭社会带来不可承受之重。

2.养老服务有效需求不足和供给侧政策乏力并存

居家养老服务企业发展还存在较多的障碍。虽然国家与市政府均出台了全面放开养老服务市场提升养老服务质量的政策文件，不断放开市场，降低准入门槛，积极引导社会资本进入养老服务业，但总体来看，当前本市养老市场发育较为缓慢，市場化养老供给不足的问题没有得到有效解决，企业发展仍存在一定的障碍。养老服务企业普遍反映，消防、卫生许可证、护士医疗证等证照办理标准高，场地租金、水电费较高，土地、财政等支持政策落地难等，企业赢利极其微薄，部分亏损严重，不得不以其他业务补贴。

市场化养老供给不足的问题较为突出。养老市场发育较为缓慢，区域内可供选择的养老服务十分有限，尚未形成多层次的可供选择的优质养老服务。老年人收入较低以及消费观念等局限，一定程度上也阻碍了养老市场的发展。企业普遍反映，老年人热衷免费项目，对可以有效改善生活质量的收费项目，价格即使控制在成本以内，绝大部分老年人也选择放弃。

3.长期护理保险试点等涉及养老服务的公共政策有待进一步完善

长期护理保险试点工作有待进一步完善。2018年初长期护理保险试点工作在全市推行，这是惠及养老的一项有效措施，但在调研中发现存在较多的问题。大部分区政府部门和老年人反映：申请该项目评估时间较长，评估程序较为复杂，评审手续费虽然可部分报销但手续较为复杂，提供的42项服务中有些与老年人的需求不匹配等。此项工作由人社（医保）部门负责，而养老工作职责主要在民政部门，政策评估职责在卫生部门，在一定程度上影响到该项工作的实际效果。

养老服务设施建设有待进一步加快，有些问题如小区轮椅坡道改造，以及老公房加装电梯等老大难问题解决不力，影响老年人出行，不利于老年人居家养老。

4.专业性养老服务队伍供给严重不足

居家养老服务需要社区拥有系列养老配套设施和系列专业性的服务队伍提供养老服务，而当前无论是专业性的管理人才还是医疗、护理、家政等人才，各种层次的人才均较为缺乏。家政服务则以外来人员为主，多数未经专业训练，存在待遇低、缺口大、流动性快，执业能力较低、职业归属感和职业稳定性较弱，队伍不稳定等问题。无论是提供上门服务的养老服务人员，还是长护险提供服务的人员以及社区养老机构的服务人员，服务的专业性都存在差距。

5.现代科技在居家养老中的应用有限

利用高科技解决老龄社会医疗、护理、安全等问题是全球大势所趋。目前市场上相关智慧养老产品供给不足，普遍存在由于对老年人照护需求把握不够准确导致产品针对性不强接受度不高等问题。相关产品存在的突出问题包括：智能养老设备操作复杂，自助性差，老人无法自行使用;集成程度低，使用不方便;信息可读性差，过于专业化，不易理解;有关供给服务价格也较高等。无论是从政府还是企业而言，在养老科技中的投入尚显不足，难以有效促进养老科技的发展并发挥科技在养老中的应有作用。

6.尊老爱老敬老孝老的社会氛围有待进一步营造

居家养老的主体是家庭，但相当一部分老年人过度依赖社区提供的服务、过度依靠居委会和社区志愿者。部分街道工作人员和养护机构工作人员反映，有的老年人过分溺爱子女，遇到生活琐事或病痛时，即使子女住在同一小区或小区附近，为了不影响子女的工作生活，老年人第一时间找居委会工作人员或找养老志愿者而不是找子女。也有部分子女在赡养扶助中不尽义务，家庭在居家养老中没有发挥核心作用。有某居委会工作人员反应，小区某居民经常给居委会来电，表示自己要去上班，其母亲病了要求居委会负责带其母亲看病。由于过度依赖政府，导致社区提供的服务供不应求，不但老人满意度下降，也使得真正需要服务的老年人难以得到有效的服务。

三、健全完善居家养老的对策与措施

1.有效发挥政府作用，持续加强居家养老供给

充分发挥各级政府作用，根据不断严重的老龄化程度以及持续增长的养老需求，制定中长期居家养老专项规划，设定阶段性目标。市政府相关部门主要主导有效加强居家养老顶层设计以及相关支持政策，区政府主要做好规划落地，确保社区养老设施的全覆盖。在保障特殊困难老年人养老服务需求的基础上，确保让每个老年人享有基本养老服务，引导老年人参加健康保险、意外伤害保险等人身保险产品，推进养老服务与医疗卫生发展相结合，不断提升政府提供的居家养老供给水平。居家养老发展相对较为落后的区域要通过整合闲置设施和场所，尽陕改造和完善区域养老配套设施，利用有限资源，发展嵌入式养老设施;进一步加强人才建设，加大资金投入，通过“公建民营”、引进信誉度高的养老服务企业等方式，不断健全养老服务体系，努力发展居家养老服务供给提升服务水平。进一步做好“放管服”，完善和落实水、电、气等公用事业收费减免政策，研究提高床位补贴、运营补贴等标准，降低运营成本，激发社会活力，加强养老市场监管，确保养老市场有序发展，为民资与外资进入养老服务业提供良好的外部环境。

2.充分发挥市场力量，提供多层次的优质养老服务

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善市场机制，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造公开、平等、规范的养老服务业准入制度，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次与优质的养老需求。支持鼓励社会力量举办养老机构，在资金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。积极引导支持有经验、有实力的企业投资建设养老设施，大力发展连锁经营，满足老年人多层次、多选择的养老服务需求。进一步放宽民资与外资准入条件，鼓励境外投资者举办营利性养老机构，积极吸纳外资在养老服务方面的先进经验与优势，充分发挥境外资金提供差异化与优质养老服务中的作用，鼓励商业保险公司开展养老业务，有效减少境外资金在提供养老服务方面的障碍。

3.健全体系，精准定位，构建全覆盖的居家养老体系

各级政府要加强规划引导，以系统化思维增强政策设计的体系性，健全完善全覆盖多层次的养老服务体系。政府要精准定位，不宜“一刀切”，在“为谁服务”和“服务什么”上精准定位，提供市民急需、市场供给不足或市场失灵的服务项目。需及时总结长护险试点经验，不断健全完善长护险制度设计，更有效地满足居家养老需求;健全完善长护险领导体制，及时调整提供服务的项目，完善评估政策，缩小评估周期，放宽评估准入，积极发挥民营与外资在提供长护险评估与服务中的作用，持续提高服务效果。根据无障碍设施工程建设相关标准和规范，通过“几个一点”等方式，加快推进老旧居住小区和老年人家庭的无障碍改造，打造老年人宜居社区，重点做好轮椅坡道、电梯候梯厅与轿厢等设施与部位的无障碍改造，尤其是要加大多层老旧住宅电梯加装工程力度。

4.加快建设专业化养老人才队伍

坚持市场配置与政府引导相结合，积极发挥政府引导作用，制定医养结合养老人才队伍建設的中长期发展规划，扶持发展养老护理职业教育，完善政策配套，搭建吸引专业化养老人才的用人机制和职业发展平台，加大吸引外地养老护理人员进沪力度，持续增加专业化养老人力资源供给。坚持推进职业化和规范化建设，探索完善老年护理职业发展体系，明确养老护理人员的职业发展路径，推进规范化养老护理服务。健全老年护理服务人员的合理薪酬和评价激励机制，进一步完善各类技术等级认证，不断提升养老护理队伍职业道德素养，持续提高老年护理行业的整体待遇。坚持职业培训与学历教育并重，推动普通高校和职业院校开发养老服务和老年教育课程，在中高等职业教育中加强养老护理相关专业建设，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，加强养老护理人员职业技能培训。

5.以“智慧养老”提升养老服务能级

以“政府引导、市场主体、应用为本”为原则发展智慧养老产业，政府在科技和产业布局中要发挥积极的引导作用，精准把握养老服务需求，聚焦养老服务的有效供给，注重养老服务资源的整合和共享，将物联网、云计算、大数据、移动互联网等信息技术深度嵌入城市养老服务中，构建全人群覆盖、全方位服务、全过程管理、全天候响应的智慧养老服务体系。在政策扶持方面，充分激发市场活力，鼓励企业运用新技术支撑养老产业，形成各具特色的多元化、多模式的发展格局。进一步鼓励研发智能辅助产品，鼓励研发长者智能家居系统等产品，开发电子宠物智能玩具等。

6.多管齐下构建养老友好型社会

通过多种途径和方式加强宣传，引导全社会增强接纳、尊重老年人的关爱意识，积极构建利于养老、孝老、敬老的社会环境。加强政策宣传力度，发掘有效的宣传方式和传播途径，进一步增加政策知晓度。把《中华人民共和国老年人权益保障法》和传统孝道的宣传教育作为培育和践行社会主义核心价值观的重要内容，有效发挥老人及其子女在居家养家中的主体作用。避免凡事依靠政府，切实发挥子女在推进居家养老服务中的作用，提升子女赡养父母的积极能动性。通过老人自身、老人家庭、政府、企业与社会的共同努力，有效推进老有所养、老有所乐、老有所学、老有所成，切实构建养老友好型社会。

（责任编辑 矫海霞）