广元市易地扶贫搬迁实践经验、问题及对策研究

向喜宗　施长江　李佳伦

〔摘要〕 易地扶贫搬迁是党中央、国务院为打赢脱贫攻坚战采取的一项重要举措。广元市坚持因地制宜，探索形成了适应山区推进易地扶贫搬迁工作的系列经验做法，同时也显露出一些具体问题。为确保易地扶贫搬迁工作积极稳妥推进，需要在易地扶贫搬迁项目实施前做好搬迁贫困户的精准识别及搬迁政策的宣传与衔接工作，项目实施中要强化统筹规划、加强资金监管，在搬迁后要强化产业引领、培育文明新风，确保贫困人口搬迁一批脱贫一批。

〔关键词〕广元市 精准扶贫 易地搬迁 对策建议

〔中图分类号〕D632.4 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—0694（2018）05—0105—05

易地扶贫搬迁是通过国家政策扶持，分年度、有计划地把居住在“一方水土养不起一方人"地方的贫困群众搬迁到条件相对较好的地方，从而使贫困群众的交通、医疗、文化教育等生产生活条件短期内得到改善，也使迁出区生态环境有效恢复，有利于贫困群众创业、就业，逐步提高收入水平和生活质量。广元市作为四川省六个整体纳入扶贫开发范畴的市州之一，在易地扶贫搬迁方面逐步探索形成了以“突出差异化搬迁规划好、着力规范化建设住房好、推进多元化发展产业好、培树文明化新风生活好”为主要内容“四化四好”模式。在认真研究相关政策基础之上，本文深入广元市7个县（区）15个乡镇20个村，通过基层干部群众座谈、走访在建搬迁户、查看在建安置点等方式开展调查研究，全面总结新时期广元易地扶贫搬迁工作推进中取得的好的经验做法，剖析存在的问题及原因，并提出针对性的对策建议。

一、广元市易地扶贫搬迁的主要经验

1.探索形成“四化四好”易地扶贫搬迁模式

形成了以“差异化搬迁规划好、规范化建设住房好、多元产业发展好、幸福生活风气好”为核心的易地扶贫搬迁“四化四好”广元模式，较好地实现了易地扶贫搬迁“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标。

2.探索形成“四个四”易地扶贫搬迁经验

坚持“统筹科学规划、统筹项目资金、统筹同步搬迁、统筹政策支撑”四统筹，确保搬得出；坚持“对象认定标准、面积控制标准、资金补助标准、成本控制标准”四标准，确保建得好；坚持“公服设施配套、产业支撑配套、生态环境配套、基层治理配套”四配套，确保留得住；坚持“宣传发动到位、责任落实到位、激励约束到位、党建引导到位”四到位，确保推得快。

3.探索形成“五步”易地扶贫搬迁办法

精准识别，解决“究竟该搬谁”的问题；科学选址，解决“房子建哪里”的问题；控制面积，解决“房子建多大”的问题；政府支持，解决“群众不负债”的问题；培育产业，解决“群众能致富”的问题。

4.探索形成扭住“四个关键”严控易地扶贫住房面积和质量的做法

扭住“规划设计把关、过程监督到位、强力整改纠偏、强化管控责任”四个关键，严控易地扶贫搬迁住房面积和质量的做法。

5.探索形成“五个统筹结合”易地扶贫搬迁经验

坚持统筹基础设施与产业发展结合，做实基础设施规划“领子”；坚持统筹专项资金与多元化筹资结合，做大基础设施资金“笼子”；坚持统筹项目建设与精准实施结合，夯实基础设施项目“底子”；坚持统筹项目进度与项目质量安全结合，严把基础设施监管“尺子”；坚持统筹干部力量和群众主体结合，拉紧基础设施项目“链子”。

二、广元市易地扶贫搬迁存在的主要问题及其原因

1.易地扶贫搬迁对象识别仍然存在个别不精准情形

广元市易地扶贫搬迁农户的识别工作是由市扶贫移民局在2015年12月至2016年2月牽头组织开展的，是在新时期易地搬迁补助标准尚未出台的情况下录入的易地扶贫搬迁户，存在一定的不精准的情况。一是录入的个别搬迁户并不是真正意义上的贫困户，主要是由于个别县（区）按县域贫困发生率来框算乡镇建卡贫困户数量的做法，这就造成建卡贫困户同实际贫困户数不一致，进而导致易地扶贫搬迁户数量、对象识别不精准。二是个别乡镇和村社干部没有真正走村入户，缺乏与群众深入交流，注重按程序完成工作任务，而忽视了个别群众与邻里关系问题，致使符合条件的应纳入易地扶贫搬迁工程的贫困户在群众推荐阶段未纳入，出现识别不精准的情况。三是部分县（区）为解决农村土坯房存量过大、解除群众住房安全隐患、改善人居环境，而扩大了易地扶贫搬迁户纳入范围，如原址重建户中，就存在一定的不符合国家易地扶贫搬迁政策情形，主要是由于当地村社为改善其居住环境，将个别不符合易地扶贫搬迁政策的群众纳入了易地扶贫搬迁范畴。四是真正符合标准的搬迁贫困户希望易地搬迁修房但并未纳入，主要因为是村组干部在征求群众是否建房意见上不够充分，有些贫困户当时想修房但缺乏自有资金就没有申报，后来申报易地搬迁修房时搬迁对象已经锁定不能变动。

2.易地扶贫搬迁户补助标准差异大的问题

易地扶贫搬迁补助是解决贫困群众能够“搬得出”的重要举措。现实中，由于各地经济社会发展差异较大，各地对易地扶贫搬迁补助力度差异也非常明显。一是同一县（区）内的易地扶贫搬迁户因搬迁安置区域不同而造成补助标准差异大。例如；个别县（区）基于解决县城商品房去库存、实现搬迁户一步到位等“长远考虑”，对易地扶贫搬迁户实行四类搬迁安置方式，并按照“进县城人均补助5万元，进5个重点场镇人均补助4万元，进其他安置点人均补助3万元，分散安置人均补助2万元的标准进行补助。针对不同的安置区域分别实行差异化补助政策的做法值得肯定，但补助标准差异过大也容易激发搬迁户之间的矛盾。二是非贫困户与贫困户因补助标准差异大容易激化矛盾的风险。人均2—5万元的补助标准，对贫困地区非贫困家庭来讲，也是一个相对“可观”的数字。而同在一个村落，部分贫困户与非贫困户之间的收入差距、相对贫困程度本身差别可能不大，但在建房补助上，非贫困户和贫困户则有明显差距，容易导致群众之间产生矛盾，也会质疑当下的扶贫政策的科学性，引发不稳定因素，在一定程度上制约易地扶贫搬迁工作的推进。

3.贫困户易地扶贫搬迁后持续发展问题堪忧

从调研来看，各地仍然存在对搬迁群众的后续生活和发展致富路径考虑不足的情形。一是一些地方产业扶贫项目资金效益不佳，选择的产业发展项目无法实现预期目标，特别是个别地方扶贫产业项目建设进展缓慢，扶贫资金不能及时使用发挥效益。同时，还存在一些项目建设后因无人进行管护，而存在荒废的可能，尤其是一些周期较长的种植业项目，有的甚至长达几年难以短期见到效益，市场风险加大，持续发展潜在问题多。二是一些易地搬迁安置房屋建设标准与群众实际生活需求结合不紧密。三是一些搬迁群众尽管搬迁到新居，但是良好的生活习惯和风气仍然还没有形成。

三、更好推进广元市易地扶贫搬迁的对策建议

1.精准识别，动态管理

一是坚持人户结合，以户籍为依据，由县（区）统筹，保证整户纳入搬迁，同时处理好一户中部分成员不是搬迁对象的问题。二是严格程序，灵活采取户申请、村组评、乡镇审、县公告程序，逐步锁定搬迁对象并及时对外公告。三是动态更新，建立进出机制，坚持實事求是的原则，尽量使建档立卡贫困户自愿申请且符合易地扶贫搬迁政策的就应全部纳入，不符合易地扶贫搬迁政策的应坚决剔除。同时，对搬迁对象的核定原则上每半年修订一次，自愿放弃搬迁的严格履行相关手续，力争做到对易地扶贫搬迁户的精准识别和动态管理。

2.把握政策内涵，加强政策宣传

一是准确把握易地扶贫搬迁政策内涵。易地扶贫搬迁政策性非常强，需要准确把握其内涵，避免政策执行走样；也要及时出台适合地方实际的相关具体政策，便于基层工作有理、有据、有效开展，避免走弯路、出差错、生矛盾。二是加强政策指导。广元市根据中央和省委相关意见要求，结合本市实际，及时制定出台了《广元市易地搬迁指导实施意见》，各县（区）依据实施意见结合本县（区）具体实际实行易地扶贫搬迁“一县（区）一策”，对易地扶贫搬迁工作涉及的搬迁对象、补助标准、建设要求等各个方面有具体贯彻落实意见，使乡镇、村社干部具体实施易地搬迁工作有基本的遵循，但仍然存在一定问题，需要及时优化调整，进一步细化，让易地扶贫搬迁更具操作性。三是做好政策宣讲。易地扶贫搬迁政策性强，群众关注度高，各县（区）应及时成立专门机构统一协调，各乡镇组织政策宣讲组，主动采取进村开会集中讲，入户拉家常一对一地讲，用群众易接受能明白的语言讲，将扶贫搬迁的政策目标、搬迁对象、建设标准、补助标准、资金的性质及来源等问题，进行全面的讲解，通过政策宣讲，让每一位干部群众准确把握政策内涵，理解易地扶贫搬迁政策意图，平衡补贴标准有差异的心理。

3.依托产业增收行动，实现搬迁群众稳定脱贫

一是可以探索在清产核资、“七权”同确的基础上，实行股权量化改革，将财政投入资金、集体资产、社会资产及贫困群众自身资产股权量化，构建资产收益扶贫长效机制，由新型经营主体按现代企业制度进行市场化运作，确保资产增值有收益，确保特困群体有股份、有分红、有稳定的长期收入来源。二是持续加大金融支持力度，积极引导金融机构针对安置户量身定制金融产品，加大对贫困户的信贷支持力度，鼓励安置群众就业创业。三是加大对贫困群众的职业指导和就业培训力度，对搬迁群众免费就业介绍、技能培训、提供政策咨询、职业指导，切实帮助其实现就地就近就业和异地外出务工就业，提升贫困群众获得稳定收入来源的能力。

四、小结

早在1983年，国家就探索实施“三西吊庄移民”扶贫，帮助当地群众摆脱贫困，开启了搬迁扶贫的先河。2001年后，易地扶贫搬迁实践逐步扩大到全国17个省（自治区、直辖市）。2001年至2015年，全国累计支持地方搬迁贫困群众680多万人，取得了重要的社会经济效益，为广大贫困群众带来切实益处。2016年，国家发展改革委还专门编制《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，全面推动易地扶贫搬迁实践。可以讲，易地扶贫搬迁是众多扶贫措施中最为行之有效的扶贫措施之一，各地也因地制宜，探索出了诸多宝贵经验路径，但也逐步显露出一些具体现实问题、经验路径和现实问题，均能够为正在深入推进的易地扶贫搬迁实践提供有益参考。未来，地方深入推进易地扶贫搬迁，需要紧密结合中央相关政策意见，努力探索既适合地方情况，又具有一定普适性的措施方法，为全国全面深入推进易地扶贫搬迁贡献智慧，为到2020年贫困人口全部脱贫贡献积极力量。