产业发展、资源输入与乡村治理

黄胜忠

〔摘要〕 本文从农民个体角度出发，以三峡库区的一个典型村落为案例，考察了乡村内部的产业发展与乡村外部的政府资源输入对乡村治理的影响。研究发现：农村产业发展、政府资源输入改变了乡村的经济基础，农民与村庄、市场、政府和社会的关系，农民的参与行为，进而对乡村治理产生影响。

〔关键词〕 产业发展 资源输入 乡村治理

〔中图分类号〕F306.4 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—0694（2018）05—0001—10

一、引言

近年来，随着农村产业的发展变化，各地新型农民合作经济组织的迅猛发展，政府各项惠农政策力度的逐步加大以及农村人口流动的不断加速，我国农户开始从传统小农迈向社会化小农，并且村庄的政治、经济、社会、文化基础也随之发生了深刻的变化。项继权认为，乡村治理的每次变化都与农村基本经济制度，特别是农村产权制度、农业经营方式紧密相关，产权制度与经营制度的变化必然会对村庄治理的功能、结构、过程、效率产生影响。那么，根植于农村的产业发展、来自政府的资源输入对乡村治理究竟有无实际影响？若有，具体是什么样的影响？其影响机制是什么？这些问题在乡村治理的研究中值得进行深入探讨。

关于中国乡村研究，邓大才（2012）认为国家与社会、政治经济学、制度主义是中国乡村治理的三大主要分析框架，这三大框架能够较好地解释中国乡村治理的许多现象和问题，但同時也存在着一定的局限性：从横向上看，三大框架缺少治理主体，未能从农民个体的角度进行深入研究乡村治理问题；从纵向上看，缺少时间变量，未能从动态的视角解释乡村治理的变迁问题。鉴于此，本文尝试以三峡库区的一个村庄的典型案例为研究对象，从农民个体的参与行为出发，来对上述问题进行深入研究，以期增进我们对乡村治理的认识。

二、文献回顾

自2002年我国在农村地区开始税费改革后，由于税费改革导致乡村财政情况恶化，基层组织由于无力提供农村公共产品导致政权悬浮。面对这一问题，国家通过各类惠农支农政策，通过“外引内生”的方式来强化农村公共品的提供。“外引”主要是中央采取各类政策措施，为乡村输入更多的资源；“内生”主要是乡村利用上级的政府的资源输入来发展乡村产业，增强乡村的财力。在政府资源输入的背景下，资源的流动与配置会对乡村治理结构产生重要影响，当前学者们则从两个不同的维度来认识这一问题。

第一个维度是代理人视角。学者们根据代理人理论，认为基层组织有其自身利益，与上级政府的政策导向并不一致，经常偏离其应承担的公共职责。在资源输入的过程，除了部分普惠性的支农政策之外，更多是依靠乡村组织的“争资跑项”和专项化的财政资金来实现。乡村干部是扮演着代理人与当家人的双重角色，其位于国家和乡村社会之间，对上是完成国家安排的治理任务，对下则有可能追逐个人私利。有的学者指出，新的地方势力随着政府资源输入而崛起，攫取的利益不断加大，影响了基层政权的合法性，产生了内卷化问题。但也有学者指出，近年来由于项目制的实行，基层的代理人已经成为具体项目的协调人而非执行者，消极主义和策略主义是普遍心态，乡村干部“不得罪”“不出事”“不作为”是主要的行为逻辑。项目制的实施虽然减少了监督代理人的成本，但也带来了很多意外的后果。基层组织代理人这种矛盾的行为方式给乡村治理带来了巨大的变数，使其呈现出多样化形式。

另一维度是国家视角。学者们认为国家自税费改革以来，虽然已经放弃了对农村资源的大规模汲取并主动向农村输入资源，但这种资源的输入并不是盲目随意的，国家的目标和体制、资源输入的方式、基层组织的能力都会对乡村治理产生影响。在资源输入方式上，有市场型、半市场型和非市场型三种形式，不同形式的资源输入方式对乡村治理结构将生产影响。在基层组织获取资源的态度和能力上，有学者认为其具有非常大的弹性，即使在同一个场域内，有的基层组织表现的非常的积极，有的基层组织却非常消极，甚至出现“很多项目送都不要”。对于基层组织的这种差异，多数专家学者将其解释为村干部个人能力差异，或者是当地乡风或者民风的差异，并将这一状况下的乡村治理称为“富、灰治村”

从以上两个维度可以看出，代理人视角更多的是通过自下而上的方式来影响乡村治理结构，而国家视角更多的是通过自上而下的方式来影响乡村治理结构。可以说，这两个视角都有其合理性，对乡村治理问题具有很好的解释。但不足之处主要有两个方面：第一，当前的文献大多只从其中一个视角对乡村治理问题进行分析，造成分析过程中的偏失。比如：代理人视角看到了资源输送过程中代理人与委托人利益不一致、信息不对称的问题，但却忽视了国家目标、资源输送方式等内容对代理人的异化和影响。因此，本文试图将国家视角与代理人视角的结合起来对乡村治理问题进行深入分析和解释。第二，无论哪种视角，都是在“国家—基层组织”框架内来进行，而农民个体则是一直被忽视的因素，并且在乡村治理中也一直处于被动的角色，没有多少参与感。显然，这一忽视需要在进一步的研究中被弥补。基于以上两点，本文尝试着综合国家视角与代理人视角，从乡村外部的政府资源输入与乡村内部的产业发展两个方面，结合农民个体的行为方式，通过典型个案来说明当前乡村的治理情况。

三、案例村庄概况

重庆市涪陵区南沱镇睦和村位于长江南岸涪陵下游33公里处，幅员面积5.9平方公里，辖4个农业社，农户612户，村民2187人，属长江三峡库区工程重点移民村，是涪陵特产水果——优质龙眼的故乡。在全村人口中，60岁以上的人口为700人左右；18～60岁的人口为1000人左右，其中常年外出务工的有700人左右，在本地就进务工的有300人左右；18岁以下的人口500人左右，在上学的小孩基本上都是隔代抚养。2011年确权办证以后的实际耕地2820亩，户均耕地4.61亩，人均耕地1.29亩。经过近年来的农村产业结构调整，全村的耕地都种植了名、特、优果树，其中龙眼600亩、荔枝120亩、枇杷250亩、柚子150亩、柑橘1500亩，部分果林套种榨菜、蚕桑等。全村只有3户养殖户，存栏母猪54头，年出售仔猪200头、年出栏育肥猪550头，已基本形成无粮村种植模式。2003年9月组建了南沱镇睦和果品协会，2006年9月组建了睦和龙哥果品专业合作社（2007年10月正式在工商部门登记注册）两个合作经济组织，实行一套班子、两块牌子的运作模式，全村村民既是协会的会员，又是合作社的社员。依托自然资源、地理区域优势以及“四季观光果园”，该村的乡村旅游项目也有所发展，目前有10个“农家乐”，其中4家比较规范（三星级2家、二星级2家），其他6家以家庭餐馆方式经营。睦和村先后被评为重庆市新农村建设十佳示范村、还先后被评为重庆市新农村建设十佳示范村、重庆市涪陵区“最美乡村”和“全国生态文化示范村”。

四、产业发展与乡村治理

在1998年以前，睦和村是一个典型的传统村落，人多地少，村民主要种植水稻、榨菜、土豆、红薯、蚕桑等农作物，收入不高，全年人均收入不超过2000元。1998年，三峡工程开始蓄水后，沿江的土地被一片片的淹没，睦和村被迫后靠、移民搬迁。在怎样利用有限的土地，让移民搬得走、稳得住、逐步能致富的现实压力下，从1998年下半年开始，睦和村结合本村实际，通过农业产业结构调整发展以水果为主的特色效益农业和乡村旅游业。随着果园进入丰产期以及观光游客增多和农家乐生意兴旺，村庄的经济基础得到了极大的改观。目前，龙眼和荔枝每亩产值超过4000元，枇杷每亩产值超过5500元，柚子每亩产值超过3500元，柑橘每亩产值超过2000元。

1.产业发展与乡村治理权力

取消农业税以后，乡镇的主要关注点已从农民和农业问题转移出来，由传统的主动介入变成消极应对。在多元化的治理主体通过博弈、协商、参与村庄公共事务，改善村庄原有政治生态尚未形成的格局下，由于制度性的赋权，以村两委为主的政治组织一强独大的形势并没有发生根本性的变化。然而，随着产业的发展，特别是农民合作经济组织的发展，乡村治理的权利格局出现了新的现象。

无论从合法性、影响力，还是从资源动员能力而言，村两委作为正式组织始终是睦和村内最高权威的掌控者、最广泛利益的代言人。在产业发展的过程，由两委牵头创办果品协会和合作社自然顺利成章，也最具有可行性。既有正式权威的尊重、信任，又能作为合作经济组织的管理者带领农民发展生产致富，提高了村两委驾驭全局的能力与服务村民的能力，增强了其不断维持或扩大乡村治理的主动权。在产业发展过程中，由村两委干部领办农民合作经济组织，既不会威胁更不会替代当前正式的乡村治理权威问题，而且可以满足农民的某些经济或社会需要，从而提升原有鄉村治理的权威空间，同时还降低了运行成本。

目前，村两委成员的报酬都是由财政和村社解决，例如：刘家奇、冉堰龙的报酬1100元/月，蒋春梅、陈秋洪的报酬880元/月，黄明的报酬450元/月，熊金龙、刘春林、樊加伦、潘克林的报酬240元/月，都没有从农民合作经济组织领取。村两委、农民合作经济组织三方通过党、政、经组织“三合一”构成的统一、协商、合作机制，确保了乡村治理的权威性。在睦和村，村党委书记兼合作社/协会理事长刘家奇是最有权威的人。2001年开始担任村支书，之前曾担任村委会文书12年。曾经当选“重庆市党代表”“涪陵区区委委员”，获得“重庆市第五届十大杰出青年农民”“重庆市移民先进个人”称号。刘家奇得到乡镇乃至区里的鼎力支持和村民的拥护，主要是以下两种原因：首先，他能够完成上级交付的各项工作和棘手任务，在涉及基层稳定问题上不给上级添麻烦；其次，通过发展产业，带领村民逐步走上了致富的道路。

在睦和村的产业发展进程中，经济纽带跟村庄的关系紧密联系在一起。在产业发展中，村两委干部牵头组建的农民合作经济组织（果品协会和合作社）按照“统一物资供应、统一技术指导、统一商标品牌、统一包装、统一市场、分户管理”的“五统一分”经营管理模式，为村民提供果树管理技术培训和指导、供应必要的生产资料及物资、宣传发布市场信息、销售产品等服务，帮助农户增收致富。尽管村民对合作经济组织功能需要存在的多样化与差异化：有些社员可能仅希望合作经济组织定期给他提供一些优良品种、优质农资等信息即可；有些社员则不但希望合作经济组织能经常派技术员到其田间指导生产，同时也希望合作经济组织能帮助销售其产品。

无论如何，由于产业发展的需要，农民现在对村庄（主要是合作经济组织）存在依存关系。由于转产的可能性、外部选择的大小、恶劣生产环境下村庄提供帮助的程度、村民对技术的依赖程度等方面的限制，村民对村庄的依赖性比较高。由于果品合作社/协会是由村两委干部牵头领办的村域范围内的合作经济组织，村民都是合作经济组织的成员，村民某种程度上被锁定在与合作经济组织的交易关系中，具有较高的转换成本，合作经济组织对村民存在权威关系。村民的生产活动、销售活动受合作经济组织影响较大，相对谈判力量较小。

2.产业发展与村民的参与行为

在睦和村的产业发展过程中，村两委及合作经济组织采取了多种措施，让村民广泛参与。一是利用村高音广播进行广泛的宣传，教育和正面引导，并摘录一些结构调整的先进典范示例进行讲解，使广大村民深受启发，做到家喻户晓，人人皆知。二是利用村两委会、村社干部会、村民代表会、党员及村民大会进行宣传引导，对发展经果等项目采取算帐的方式来开导村民，说服村民，使之转变创新的观念。三是实行“走出去，请进来，学回来”的创新经验，曾先后组织了相关村社干部、村民代表及党员代表前往浙江省诸暨市，江苏省华西村，四川省成都市、泸州市、合江县，重庆江津、忠县等地实地考察学习，并组织到涪陵大木、武陵山、江东、荔枝、李渡等乡镇学习土地流转及乡村旅游业打造的创新经验，购买或拍摄了有关先进资料、光盘及图片在村内进行宣传和展示。四是定期或不定期组织村民参加种养业技能培训，并邀请区果品办的果树专家讲解果树管理技能，深入果园内进行实地操作示范，让大家掌握果品技术知识。五是组织村民参加烹调、驾驶、焊工等二、三产业技能培训，扩大村民的就业门路。

在产业发展过程中，作为果品合作社/协会的社员，村民通过产品和服务参加合作社的组织运行活动。在产品参与方面，村民由于种植规模较小，卖难问题较为突出，他们加入合作社后首先看重的是所生产产品的市场进入与销售价格问题。目前，合作社采取的主要销售模式是：

一是通过对外宣传、推广，吸引市民前来观光、采摘、购买（合作社确定统一的指导价，顾客直接向社员购买）。为此，合作社/协会积极开展各类宣传活动，提高产品的知名度，例如：2007年9月，合作社协助南沱镇政府和有关部门成功地举办了“三峡库区首届龙眼文化节”，联系各大新闻媒体跟踪报道、宣传睦和果林的秀丽风光、宣传移民建设成果，许多游客纷至沓来品果赏景、洽谈合作事宜。由合作社制作的“涪陵龙眼精装礼品盒备受青睐，共计销售龙眼200余吨。2008年，合作社举办了“三峡库区第二届龙眼文化节”。

二是合作社承接公司、顾客团体的订单，在社员中择优收购产品，统一包装后销售，产生的收益实行二次返利。例如：2008年1月10日，合作社举行了首次“二次返利”兑现大会，按照《合作社章程》拿出5000元经营利润，向种植优质新品种龙眼、并向合作社提供统一销售的87户会员兑现“二次返利”，每斤龙眼返利0.2元。在服务参与方面，果品合作社/协会为社员提供技术培训，促成信息与经验共享等是其不可或缺的组织功能，发挥着重要作用，这其中尤以社员能够参与享受技术培训与指导最为普遍。此外，合作社/协会还基于成本价甚至是无偿地提供各种内部专业化服务，这些专业化服务虽然不能为社员带来直接的经济收益，但同样能帮助社员提高生产水平，改善经营能力。村民在进行水果生产时，基本上都在享受合作社/协会提供的专业化服务，进行服务参与。

除了业务参与外，村民还通过正式与非正式的方式参与合作社/协会的重大事项决策管理。其中，正式管理参与是指社员通过合作社的权力机构——社员大会，以发表意见以及投票等方式参与。非正式管理参与是指社员通过非正式渠道向合作社理监事会以及合作社所设专门部门机构提出个人意见与建议等方式影响合作社日常经营管理活动，这是对正式管理参与的有益补充。在管理参与方面，由于合作社/协会发展规模不大，社员都来自于同一村，社员距离合作社办公室所在地不远，社员间并不陌生，就这一层面而言，社员参与合作社管理事务扮演合作社管理者的难度并不大。但由于合作社的理事会、监事会成员主要是村两委干部，其在合作社中拥有绝对话语权，一些社员的管理参与程度较为有限。即使他们参加社员大会，其在大会上更多时候只是听合作社领导人在主席台讲话；他们顶多就是围绕着自己的个人生产经营事务进行提问、交流，实际上并不太关心合作社层面的发展、选举等重大事项管理事务。

3.产业发展与乡村治理的民主性

虽然自《村民委员会组织法》颁布实施至今，村级选举和村民自治取得了很大的进展，村级民主选举也开展得有声有色，但是不可否认，在有的农村地区，村级选举和村民自治的进展始终比较缓慢。主要表现为村民参选意愿低，村民投票率低及相關的制度建设滞后等。导致这种情况的根本原因在于村级选举过程中缺乏利益刺激，难以调动村民的民主热情和参选积极性。很多村民认为，参与村级选举没有利益可图，自然也对村级选举和村级民主发展持不闻不问的态度。

在睦和村，由于产业发展跟村民的利益息息相关，加上村两委和果品合作社/协会三套班子的管理人员高度重合的“三合一”运行模式，村民（部分党员）、合作社/协会社员的身份重合，村民对村庄事务的参与积极性和参与程度普遍比较高。在实际工作中，村党员大会、村民大会和合作社/协会的技术培训会经常是合开或者套开，平均每年要召开6次村民大会，多的时候甚至有8～10次。每年要召开村民大会，参加的人数一般在150人左右，在家的村民没有特殊情况一般都前来参会，多的时候超过300人。每次会议都会围绕果树技术培训、果树管理、村社重大事项开展。同时，村里还通过高音广播将一些日常事务通知给村民。在产业发展过程中，村民的利益诉求比较明确，他们对村级选举的参与也比较积极。在最近的两次村两委换届选择中，村民参与度非常高，大家都希望选拔有能力的、愿意为村民服务的人担任领导，很重视自己的那一票，这在客观上极大地推进村级民主的发展进程。

随着产业的发展，睦和村建立了一些新的决策及执行机制。村庄的重大公共事务必须经过村民代表讨论通过方可实行；村主任的选举罢免都由村民大会决定，任何外力无权干涉；村庄公共基础设施兴建等事务必须公开招标等等。与此同时，在村服务中心设有专门的党务、政务、财务、服务“四务公开栏”，定期对“四务”进行公开，接受村民的监督。村民积极参与村庄治理，参与村民选举，村民政治参与热情比较高，村级民主呈现积极向上的态势。

五、资源输入与乡村治理

1.资源输入与乡村治理的经济基础条件

取消农业税以后，村一级的各种行政资源均来自国家，比如村干部的工资、村级公共行政经费以及村一级各项建设资金等；村一级也几乎不再有从村庄内获取资源的可能，因为国家政策规定取消一切面向农民的税费负担，包括村集体可以借土地集体所有而向农民收租的权利；村一级可能从农民那里收取的费用是用于村庄公共事业建设的“一事一议”，但在缺乏强制力的情况下，“一事一议”在绝大多数农村都无法开展。村一级仍然承担着各种自上而下的行政任务，包括计划生育、社会治安等，而主要的任务之一是落实各项惠农政策，比如低保户的确定、新农合资金的收缴、通村公路建设、安全饮水工程等。惠农政策的落实是一把双刃剑，一方面，惠农政策可以惠农，因此可以成为村干部的治理资源，另一方面，村干部不得力的情况下，惠农政策落实起来困难重重，错漏百出，村干部为此颇伤脑筋。

作为三峡库区移民新村，睦和村不仅获得了移民示范村建设项目，2006年3月还被评选为重庆市“千百工程”新农村示范村之一，同时，又被涪陵区评选为全区三个新农村示范村之一。政府通过移民新村和新农村这两个大的项目建设，向睦和村输入了很多财政资源，例如：村里的移民街建设、院坝建设、乡村便道、沼气池、厕所改进、厨房改进、房屋外装等的资金来源都来源于政府输入。政府输入的这些财政资源，极大地改变了乡村治理的经济资源。

2.资源输入与乡村治理的有效性

有了政府输入的各种资源，村庄动员村民投资投劳，参与乡村建设的能力得到了极大的提高。在政府项目的支持下，村里将原来的睦和村校改建为“睦和村社会公共服务中心”，建筑面积约700平方米，完善了村级办公场所，改善了公共服务基础设施。村里动员村民集资投劳，对村社道路进行全面的新修，整治和实施硬化，并紧紧抓住了三峡移民后期扶持的历史契机，把村民集资投劳与后扶项目有机结合起来。从2002年至2013年，共计新修果园道路10余条，约20公里；整治村社道路6段，约8公里；硬化村主道公路3条，约7公里，实现了社社通路，解决了村民的生产生活资料的运输。借助“长江库周绿化带工程"和“创建新农村示范村建设"，组织和号召村民积极投工投劳集资，用混凝浇筑人行人户便道。组织村民投工投劳，将全村范围内的山坪塘、龙王沟堰渠、果园蓄水池、果园排水沟进行了全碉的整治和新修，共计维修整治水塘10余口，蓄水池20余口，果园排水沟约8000米，龙王沟堰渠2000余米，使全村果树、庄稼、人畜生产生活用水得到了有力的保障，增强了抵御自然灾害的风险能力。借助“坡改梯”工程，至今共计修建改造“坡改梯”工程500余亩，使坡土耕地得以有效保护。借助三峡库区“移土培肥”工程，实施了长江三峡库区139～156米水位的“移土培肥”工程200余亩，使山坡贫脊地变为了肥沃的良田良土。按照新农村创建有关要求，新修建沼气池共计285口，康居工程改造30户，改厕改灶工作得以全面落实，使全村的环保卫生及村容村貌得到极大改善。由于这些建设项目都是着力帮助村民改善生存与发展条件，村干部的动员能力比较强，村民参与村庄事务的积极性普遍较高。

3.资源输入与乡村治理的合理性

在产业发展的过程中，果品合作社/协会也利用农业发展的有关项目积极争取财政资金支持。例如：2007年合作社被评为重庆市市级示范社，获得资金2万元；2008年合作社被评为涪陵区级示范社，获得资金2万元；2009年合作社获得中央财政支持农民合作经济组织专项资金项目资金15万元；2010年协会被评为全国科普惠农新村先进集体，获得资金15万元；2011年合作社获得重庆市供销合作社股份合作社试点项目，获得资金3万元；2012年合作社获得涪陵区商业委员会品牌建设项目资金10万元。政府输入的这些资源有效地提高了村社提供技术信息、销售等公共服务的能力，帮助村民较好地解决了市场进入和免费获得服务的问题，增强了乡村治理的合理性。

在政府输入各种财政资源条件下，村社也有了开展各种社会文化活动的经费支持。例如：按照新农村建设的有关要求切实解决孤寡老人的居住场所，睦和村將原“胡家村校”改建为“五保家园”，建筑面积为600平方米，有10套五保老人居住房，水电安装齐全，现已有5个五保老人入住，解决了他们老有所居的后顾之忧。在区体育局的项目支持下，在村公共服务中心办公楼前新修建村“篮球场”一个，并在篮球场旁边安装了价值10余万元的健身器材，方便村民参与健身活动。村两委通过利用村高音广播和开村民大会等形式，大力宣传乡风文明创建知识，并在节假日组织村民举办一些腰鼓队、玩龙、乒乓球、篮球等文娱活动，组织看电影、学习华西精神、学习种养技能，不仅丰富了村民的娱乐文化生活，达到了凝聚人心、活跃乡村文化的目的，还拉近了干群关系。对一些曾经有过封建迷信活动、参加邪教活动的人员，村社及时进行了批评教育，给予正面引导，使全村的新农村、新风尚、新农民的气息随处可见，村民处于在团结友爱、平安和谐的生活状态。

1998～2006年，村里组织大家调整产业结构，发展水果产业。由于三峡库区移民搬迁，每个村社都获得了一些政府的移民安置和土地淹没补偿款，多的社高达200多万元，全村共计700多万元。有了政府输入的这些财政资金，村两委动员大家进行投入就有了较为有利经济基础，同时，村里组织大家集资、投工投劳开展了道路、水利等基础设施。“当时村民参与的积极性非常高，可以说一呼百应。”

2007～2009年，由于睦和村的产业发展、基础设施建设取得了成效，有关政府部门开始关注村庄的发展，纷纷这里作为农业、农村发展的典型，农业局、水利局、移民局、建委、电力局、科协等部门纷纷把自己领域的项目安排到村里，作为自己的“示范点"建设。利用这些项目，睦和村组织农民投工投劳进行建设，并获得了“生态家园移民示范村”建设工程立项和“社会主义新农村建设示范村”建设项目，政府有关部门前后投入了2000多万元资金，实施了一系列建设工程。这些工程都是委托给有关企业（业主）进行建设，资金没有划拨到村里，村里的主要工作是负责协调建设工程的落实，当然，这些建成工程需要的工人和劳动力主要从村里招聘，很多村民就在本村就业。2010年后，果园建成投产，“移民示范村”和“新农村示范村”工程完工后，睦和村进入稳定时期，村民在本村范围内的劳动日益减少，纷纷外出务工，进程居住。