我国边疆民族地区普惠金融体系构建与机制创新

王曙光 王丹莉

[摘要]金融服务与金融支持对边疆民族地区的经济发展具有极其重要的意义。基于在内蒙、河北、宁夏等地田野调查得到的第一手资料，本文尝试分析和阐释边疆民族地区金融服务的特征与现状、面临的困难和挑战以及各类金融机构在边疆民族地区普惠金融建设过程中的作用与联系，并着重对边疆民族牧区金融的监管与风险防控以及金融服务机制创新进行深入探讨。

[关键词]边疆地区 民族地区 普惠金融 牧区金融

[中图分类号]F832.7 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2018）01-0090-OS

一、金融支持边疆民族地区发展的重要性

我国边疆地区一般是少数民族聚居的地区，那里民族分布比较复杂，民族文化呈现极大的丰富性、多样性、融合性，因此边疆地区的民族问题解决得好不好，对我国民族和谐和国家稳定至关重要。同时，由于地域、文化、自然条件、历史发展等方面原因，我国边疆地区的民族经济大多处于比较不发达的状态，贫困发生率一般比较高，脱贫攻坚任务比较繁重，老百姓生活水平亟待提高，因此边疆地区的反贫困对整个中国的反贫困意义重大。川很多边疆民族地区又同时是生态脆弱区，保护生态环境对边疆民族地区群众的生活和生产都至关重要。所以，边疆地区与民族地区、贫困地区、生态脆弱区很大程度上高度重合，边疆民族地区的经济社会发展具有特殊重大的战略性意义。

新中国成立以来，我国高度重视边疆民族地区的发展，东北、西北、西南边疆地区经济获得了空前发展，基础设施建设和民生改善突飞猛进，当时执行的区域均衡发展战略起到了重要作用，为边疆民族地区的经济社会发展奠定了坚实基础。改革开放以来，“富民兴边”行动效果明显，边疆民族地区经济社会得到进一步发展，扶贫攻坚计划更是着力解决边疆民族地区的贫困问题，使边疆民族地区的贫困人口大为减少。党的十八大以来，我国脱贫攻坚到了决胜时期，边疆民族地区的发展受到国家高度重视，在这个时期，边疆民族地区的基础设施建设取得很大成就，生态建设进步明显，少数民族人口的民生问题得到了重大改善。

我国金融服务的真空地带和短板地带大多在边疆民族贫困地区。近年来，边疆民族地区的金融服务覆盖面不断加大，金融机构空白乡镇数量大幅减少，老百姓获得的信贷支持和其他金融服务有效提升。在这一过程中，一些金融机构（如农信社和农行等）在极为艰苦的条件下，开展对边疆少数民族群众的金融服务。尽管金融机构维系成本很高、风险也很大，但这些金融机构的服务对促进边疆民族地区经济社会发展发挥了巨大作用。

近年银监会还鼓励各金融机构通过发起村镇银行的方式，到边疆民族地区进行金融服务，通过跨区域的资本整合和文化融合，促进边疆民族地区经济社会发展。[2]当然，从总体来说，边疆民族地区的金融服务距离当地群众及区域发展的需求仍有一定差距，有些边疆民族乡镇没有金融机构，很多农牧民还没有获得金融支持，同时金融机构运行质量差异很大，有些金融机构的不良贷款率已经严重超过警戒线，区域金融安全受到一定威胁。这些问题都要引起决策者的高度重视。

二、边疆民族地区普惠金融发展现状：基于内蒙古边疆牧区的实地考察

2017年暑期，笔者带领的考察组自呼伦贝尔鄂温克出发，贯穿内蒙古全境，到达阿拉善市，沿途并考察了河北康保县和宁夏回族自治区银川市掌政镇，前后17天，行程11000里。考察期间，与内蒙古自治区银行业协会、地方银监部P7、人民银行地方分支机构、地方扶贫办、金融办、农牧业局及农行、农信社（农商行）、村镇银行、邮储银行等各类金融机构进行了充分的沟通交流。基于实地考察的一手资料，本文对边疆民族地区普惠金融发展现状及存在的问题做一分析。

1.内蒙古边疆牧区普惠金融服务的特殊性

边疆牧区人口相对稀少，地域广袤，有独特的生活习惯及生产方式，这些都对金融机构业务开展及经营成本产生较大影响。笔者通过对最初考察的巴尔虎旗、鄂温克旗、新巴尔虎左旗等一些嘎查特别是偏远嘎查的考察，发现牧区发展面临着一些普遍的共性问题。第一，连年干旱，草场沙化严重。如：辉道嘎查近三分之二的草场沙化，夏季牲畜饮水与吃草困难，秋季草场产量较往年大幅下滑。由于饲草不足，牧民需要购买饲草来解决，而饲草价格上涨较快。第二，牲畜价格低廉，牧民面临继续饲养与出售牲畜的两难选择。近两年，牛、羊、生鲜奶等畜产品价格大幅下滑，但牧民饲养牲畜的成本却不断增加。大量出售牲畜无法收回养殖成本且影响未来的生产经营，而继续饲养的成本过高也使得牧民无法承受，致使牧民面临着两难选择。第三，传统养殖利润低，规模化、集约化的现代化生产项目匮乏。综上，虽然传统养殖方式不能适应市场且利润低，甚至无利润、亏损，而牧区尚无能力也不愿推行现代化养殖基地、畜产品加工企业培育等规模化、集约化的现代化生产方式。尽管不同类型的金融机构都大力推进牧区的金融服务，因地制宜地开发出符合当地需求的业务品种，如：鄂温克包商村镇银行打造了“第一牧贷”“马背银行”“塔拉金融”等具有鲜明特色的服务品牌，针对牧区客户抵押难、担保难的实际，推出“塔拉四宝”系列牧贷产品，还突破传统农金机构“春贷秋还”模式瓶颈，创新性地提出“牛羊在、贷款安”牧区信贷理念，为牧民客户量身定做信贷产品，以解决客户还款期限问题。但涉及生产经营方式的问题，却需要多方面的努力。

解决牧区生产经营症结的出路在于集约化、组织化和规模化经营，降低牧民的生产经营风险，增加其牧业产业收益。第一，要发展集体经济或公司企业，通过直销方式解决牛羊价格问题。笔者走访的辉道嘎查、红花尔基嘎查就计划以嘎查名义，牵头牧民成立公司来发展集体经济，通过合作社收购当地牛羊并进行初步加工，进而销往外地，从而解决“老客”收购牛羊大幅压价问题。第二，要发展旅游产业，调整产业结构，从而增加收入来源渠道，解决产业结构單一的问题。

以往分散化的牧区经营模式，不仅破坏了生态，使草原严重退化，更使得牧民的收入长期处于低水平徘徊局面，降低了牧民市场谈判与应对风险的能力。运用各种形式重振集体经济，实现牧民的组织化和牧区经济的规模化是相当一部分牧民的诉求。这是改革开放四十年之后牧民对现有体制的一种反思和对未来变革的一种期待。

在这一进程中，足够的金融支持是不可缺少的重要条件。对于农业银行、农信社、村镇银行等各类金融机构而言，它们在很多方面都需要继续努力，不仅要改进自己的贷款产品和运行机制，降低银行贷款利率，增加授信额度，减轻牧区负担;要进一步在边疆民族牧区开展金融教育，广泛宣传金融知识，让牧民对金融有进一步的认识，防范受骗;要通过深入的宣传，提升客户的征信意识，使其更加注重维护自己的信用，保障还款率;还要进一步引导客户生产经营活动转型和升级（比如在该地更好地扶持旅游业、民族文化产业、畜牧产品加工业等产业），以降低气候等因素带来的经营风险。

牧区的金融服务，在一定程度上发挥着扶贫以及恢复当地生态的重要作用。在不少牧区，为了恢复生态，禁牧政策全面实施，因此牧区人口大量减少，牧民不再游牧，而是逐步实现集中居住，集中养畜。扶持农牧业产业化就显得非常重要。在培育和扶持新型农业经营主体的过程中，金融服务承担着支持与引导的双重作用。应当推动和探索金融机构、政府、企业和牧户多方合作平台的搭建，让集体经济、农牧民合作社、龙头企业获得更多的金融支持，这一方面可以带动更多牧户的收入增长，提高牧民的市场谈判和应对风险能力，提升农牧业的产业化水平，支持牧区的产业转型，另一方面也可以通过规模化降低金融机构的信贷与经营成本，这样的金融支持是目前牧区最需要的。在笔者调研走访的区域中，一些地方已经开始了类似的探索和尝试，如：河北康保县构建了“风险补偿金+商业银行+保险公司+担保公司+龙头企业+贫困户”六位一体的金融支持脱贫攻坚平台，打通了一条“银行一企业一贫困户”借贷放款的“绿色通道”。农户扶贫贷、政银企户保贷是当地农信社重要的扶贫金融产品，而当地的农行、村镇银行等金融机构亦有类似产品。

2.边疆民族地区普惠金融建设进程中的各类金融机构

近十余年来，我国农村金融的改革与发展取得了突出的成就，中国人民银行和银监会连续出台了一系列重要决策，一批新的农村金融机构（村镇银行、农村商业银行、农村合作银行等）如雨后春笋出现在我国农村金融市场，这也带动了边疆民族地区各类金融机构的成长和发展。从目前的情况来看，在边疆民族地区的金融信贷业务开展中，农信社、农行、村镇银行、邮储银行等各类金融机构各有特点和优势，各类金融机构如何扬长避短并加强相互之间必要的合作也是边疆民族地区普惠金融建设进程中应当给予关注的问题。

农信社在相当一部分旗县都发挥着比较重要的作用，是服务农牧民的主力军。在一些农牧区，农信社贷款的不良率低，资产质量相对较好，有良好的业务基础，但在完善管理体制和建立规范的公司治理结构方面，农信社仍需要持续努力。在与基层农信社的座谈中，大家讨论比较多的是省联社的定位、职能与合法性问题。对于省联社过度的行政干预，尤其是高管任职的干预，基层农信社普遍存在反感情绪，而行政化倾向突出也影响着农信社资产质量的整体提升和规范的法人治理结构的真正确立。农信社的治理问题较为突出，省联社定位应加以变革，尽量减少行政性的干预，保障县级法人真正的独立法人地位，改革管理体制仍是农信社提升资产质量、降低风险的关键一环。

农行在支持农牧区发展方面的力度不断加大，特别是配合乡村建设、金融扶贫等政策的实施，近年来在边疆民族地区投入了大量的资金。但基层网点的不足在一定程度上制约了农行金融业务的开展。为了弥补这一缺陷，农行在一些边疆民族地区大力推进农村网上银行、电话银行、手机银行、自助银行机具等“互联网+”的金融服务创新模式。总体来讲，农行有自己的资金规模、人才、技术等优势，但也有网点、客户等劣势，因而在支持农牧民方面必须更多依托科技创新，打通农牧民金融服务“最后一公里”，降低贷款成本。邮储银行同样面临着基层网点过少的困难，因而限制了其在农牧区金融业务的开展。它们在一些地区也开始了新的探索和尝试，如：巴彦淖尔市邮储银行积极搭建银政、银企、银担、银保等服务平台，与就业办、扶贫办合作，开展再就业小额担保贷款和贫困户贷款;与担保公司合作，支持具有一定规模的农牧企业及社会化服务组织，但总体上其支农支牧力度还有待加大。

村镇银行是边疆民族地区开展金融服务的新生力量。尽管大部分村镇银行成立时间并不长，但其发展的速度却非常快，相对于一些传统的金融机构，村镇银行有更强的服务与竞争意识。在笔者走访的旗县中，村镇银行在有些嘎查的贷款总量已经超过农信社和农行，但资产质量却偏低，逾期贷款总额明显高于农信社和农行。社会公众对村镇银行的认知度相对较低，村镇银行面临着组织存款艰难、业务品种单一、业务受限多、政策支持力度小、客户基础弱、贷款成本高等诸多问题。从村镇银行自身的角度来说，找准其战略定位、市场定位十分关键，同时还要创新经营营销方式，在定价机制、信用管理等方面加大创新，并要建立具有个性的企业文化，不断完善与规范公司治理，增强公司法人治理有效性。

各类金融机构的并存与发展促进了边疆民族地区金融竞争主体和服务手段的多元化，它们之间应当是既竞争又合作的关系。在金融服务的开展过程中，不同的金融机构存在着竞争关系，但在培育农牧民的信用意识、改善边疆民族地区的信用环境、维护健康稳定的金融生态、培育新型农牧业经营主体、促进边疆民族地区经济发展等方面，各类金融机构又存在着共同的利益和诉求。因此，各类金融机构之间既应该发挥自身优势充分竞争，又应该在金融创新、征信数据分享等方面进行必要的沟通和合作，从而整体降低边疆民族地区的金融服务成本，为自身发展创造更加有利的环境。

3.倡导差异化的牧区金融监管

边疆牧区金融服务的特殊性对金融监管也提出了特殊的要求，而不同的地区又往往具有不同的发展特点和需求。在笔者走访的地区中，以下四方面问题相对突出：

（1）金融服务区覆盖面仍显不足。牧区信贷不同于内地，由于农牧民居住相對分散，设物理网点并不合算。过大的管理半径以及交通不便、信息闭塞等都极大地影响着当地金融机构的经营成本，需要金融机构不断完善金融服务方式，以适应当地的实际状况。此外，牧业的生产周期一般较长，冬季要抗灾保畜，与农区的生产经营特征和周期都不同，因此需要金融机构在贷款条件、贷款期限、贷款价格以及数额方面都进行必要的调整。

（2）金融机构过度授信是一个必须给予关注的风险源。近年由于政府支农力度的加大、各类金融扶贫政策的出台，农牧民获得的金融支持相对于以往大幅度提高，中国农业银行、农信社、农村商业银行、村镇银行、邮储银行、小额贷款公司等各类金融机构在边疆民族地区开展了多种形式的金融服务。在政府金融扶贫政策和金融机构大力配合的推动下，一些乡镇苏木的贷款覆盖率已经达到90%以上，有的地区还采取了政府贴息、风险补偿金等形式加大支持力度。这在满足了农牧民资金需求的同时，也带来了新的问题。一个突出的问题是银行多头授信，农牧民多头贷款，以贷还贷，以贷养贷的情况比较普遍。银行多头授信助长了农牧民的盲目投资冲动，带来了较大的风险隐患。

（3）各类农村金融机构的风险、资产质量及结构问题值得关注。这一状况与多种因素有关，有的是因为银行垒大户现象严重，造成风险集中度高，调研中有的盟市截至2017年6月末千万元以上贷款占全部贷款的比重高达48.19%;有的是因为中小企业发展不乐观，2016年中小企业普遍亏损甚至倒闭，累积了风险;有的与政府信用有关，政府投资项目拖欠贷款也会影响银行资产质量;有的地方存在过度投资问题，部分企业投资无长期经营之初衷，故导致大量项目效率低下，投入产出低，资金链一旦断裂，就会殃及银行贷款。

（4）各类银行的投资渠道还有待进一步拓宽。这既需要银行自身的不断努力，在某些时候也需要政府给以适当的政策倾斜和支持。由于面临越来越严重的企业欠息欠贷问题，中小金融机构有相当一部分资金被存放同业。农牧业产业化程度低，导致银行找不到好企业可以贷款，而较小的农牧业企业又得不到资金支持。一些农牧民有贷款意愿，却不能提供有效抵押品，土地抵押在实践中可操作性差等问题都成为限制边疆民族地區各类银行拓宽投资渠道的因素。

所有这些现实问题和困难都有待解决。因此，对服务于边疆民族地区特别是贫困地区的金融机构的监管应避免一刀切，政府应实行差异化的监管政策，在金融创新、技术手段、服务方式、产品定价等方面赋予中小金融机构适当的权利，制定出符合当地实际情况的政策，才能在确保金融稳定的同时带动边疆民族地区经济发展。

三、挑战与应对：突破边疆民族地区金融服务的困境

应当看到，在边疆民族地区开展金融服务面临着很大的困难，总结起来，这些困难和挑战包括：

第一，边疆民族地区地域广大，人口稀少，每家每户居住分散且相距遥远（在内蒙古阿拉善和呼伦贝尔等草原牧区，各个苏木的距离有时达上百公里，这两个地区的地域面积都是近30万平方公里，西藏那曲的地域面积达43万平方公里），客观上造成客户到金融机构的距离远，成本高，金融机构服务客户的成本也高，贷前和贷中审查耗费的人力物力大。

第二，正是由于边疆民族地区特有的地域地貌特征（比如草原、沙漠、山地），造成金融机构所搜集到的客户的信息往往不完备，信息扭曲和失真的概率更高，甄别信息和更新信息的成本更高。

第三，边疆民族地区的文化多样性比较明显，各地民俗、文化、生活形态、生产方式差别很大，导致金融服务的需求多样性也非常明显，与内地有很大区别。这就给金融机构的产品设计提出了更高的要求。

第四，边疆民族地区由于经济社会发展相对滞后，老百一姓对现代金融机构了解较少，这客观上加大了金融服务的困难，需要金融机构花较大的力气进行金融教育与宣传，以使当地群众更好地理解和接受金融服务。

第五，边疆民族地区虽然民风淳朴，但信用体系建设往往较为滞后，没有完备的征信体系，加上少数民族群众对金融信用的理解往往不深，客观上加大了金融机构信用管理的成本，对资产质量的提升一构成了一定的挑战。

第六，边疆民族地区由于发展一般而言比较滞后，导致金融入才奇缺，极大地影响了金融机构管理、运行质量和金融创新与风险处置能力，同时，一些现代金融技术的运用也受到很大限制。现实表明，这些问题都影响了金融机构在边疆民族地区的生存质量，从而影响了金融机构对边疆民族地区的金融服务水平。

对所有在边疆民族地区开展业务的金融机构来说，必须以创新和务实的精神面对这些挑战和困难，在金融产品及服务流程设计等方面要更多地考虑边疆民族地区的文化、生产生活等特点等，有针对性地进行产品开发和流程设计，确保产品和流程设计能够适应当地的文化形态，做到支持边疆民族地区产业发展和保障金融机构可持续运转两者的统一。应通过技术创新，通过设置电子机具和开展基于互联网的金融服务，尽力减少设置物理网点的成本，降低金融机构的运行成本。应通过更为人性化的方式，通过少数民族群众喜闻乐见的方式开展金融教育、金融业务营销，使少数民族群众能够亲近金融机构，而不是对金融机构敬而远之，往往一杯喷香的奶茶，一句民族问候语，营业网点富于民族特色的装饰，都有可能拉近少数民族群众与金融机构的距离。要大力培养当地少数民族金融入才，在金融机构内部进行有针对性的培训，尤其要培养具有当地民族语言能力的少数民族金融入才，使其发挥更好的作用。

对于农行这样的全国性商业银行而言，由于其纵向一体化的决策方式，在解决边疆民族地区金融服务方面，要特别注意给予边疆民族地区分支机构更多的自主权，而不要在产品、服务、流程等方面搞一刀切，搞大一统。要注意各个边疆民族地区的地方特色和特殊点，给地方分行更多的因地制宜进行创新的权利和空间，注重差异化和多元化，激发边疆民族地区分支机构的积极性和主动性，这一点对于农行这样的大型银行尤为重要，很多地方分行对总行的最大诉求就是希望总行能够给它们更多的自主空间，不要用全国统一的、尤其是适用于内地的政策来对待边疆民族地区。

对于农信社这样历史悠久的支农金融机构而言，应进一步加大金融创新力度，改革管理体制，提升人力资本水平，改善管理质量。对于村镇银行而言，要加大品牌建设力度，提高社会认知度，并加大金融服务覆盖面，加强网点建设和金融创新，努力提高对农牧区的金融服务水平。

四、新技术和新思维在边疆民族地区金融服务中的重要意义

新技术和新思维在边疆民族地区金融服务方面的作用极其突出。在地域广阔的边疆民族牧区开展金融服务，如果没有技术创新的支持，其成本将会极高，因此在这些地方，基于互联网技术和移动通信技术的金融科技创新的重要性，其实反而比内地更高。笔者考察的农行阿拉善分行，阿拉善总面积近30万平方公里，农行共有11个网点，其中巴彦浩特鎮（阿左旗首府所在地）7个，吉兰太1个，额济纳旗、阿右旗、乌斯太各1个。农行阿拉善分行借助现代金融技术，大力布设电子机具和非物理金融服务点，极大地降低了运行成本，提高了经营效率，方便了群众。该行每年的电子交易量达到十几亿元，非常可观。笔者考察过的农行巴彦淖尔乌拉特后旗支行也是更多通过科技创新开展业务，以弥补物理网点的不足，大力推进网上银行、电话银行、手机银行、自助银行机具等模式，依托科技创新降低贷款和金融服务成本，而且获得了大量的客户。村镇银行、农信社和邮储银行也在不断加大互联网金融创新的力度。

从这些例子可以看出，互联网技术和移动通信技术可以在一定程度上弥补物理网点的不足，突破自然条件限制和地域限制，为边疆民族牧区的金融发展提供了一条可能的捷径。边疆民族地区的金融一定要插上互联网和大数据的翅膀，利用技术创新开展更有效的产品设计和金融服务，才能适应边疆民族地区的特殊金融环境。[3]在这方面，政府应给以一定的财政支持，帮助边疆民族地区金融机构更新技术设备、布设电子机具、开展技术培训，降低运行成本，提升科技水平。

五、结束语

边疆民族地区金融体系的建设与金融服务能力的提升是一个系统工程，需要从中央、地方政府、银行、监管、产业发展等共同努力。从中央角度，应加大对边疆地区、贫困地区、民族地区、生态脆弱地区的财政倾斜与转移支付力度。从地方政府角度，边疆民族地区地方政府应通过财政、税收、政策扶持等方式，加大机制创新力度，与银行、担保、保险、龙头企业以及其他主体共同打造激励机制，促进金融扶贫，化解金融风险。从各类银行角度，边疆民族地区的银行类金融机构应通过金融创新，力推电子化、普惠化，立足小微，严控风险，避免垒大户与重复授信，提高资产质量。从监管机构角度，要帮助边疆民族牧区金融机构化解风险，实行监管差异化，更多考虑牧区整体情况，允许村镇银行等跨县开设分支机构，鼓励跨区发展。高度关注高风险机构，加大破产兼并收购等政策实施力度，促进资本整合。从产业角度，要支持农牧业特色产业发展，帮助其实现产业化，加大生态恢复力度，使牧区产业可持续发展。[4]从乡村治理角度，要加强乡村文化建设，倡导诚信，同时发展集体经济，鼓励农牧民互助合作，为金融生态建设与农村经营机制创新奠定基础。只有如此，才能不断提升边疆民族地区金融服务水平，进而推动边疆民族地区经济社会更好发展。

参考文献：

[1]王曙光.中国的贫困与反贫困[J].农村经济，2011，（03）.

[2]王曙光.民族金融与反贫困[J].中国社会科学（内部文稿），2010， （11）.

[3]王曙光，杨北京.农村金融与互联网金融的联姻：影响、创新、挑战和趋势[J].农村金融研究，2017，（08）.

[4]王曙光，王丹莉.减贫与生态保护：双重目标兼容及其长效机制[J].农村经济，2015，（05）.

（责任编辑 傅文）