制度视角下区域协调发展体制机制研究

黄涛 古守卫

[摘要]区域协调发展是全面建成小康社会的重大战略任务，其关键在于破除制约科学发展的各种体制机制阻碍，提高我国经济治理的现代化水平。本文简要回顾了国内外相关研究文献，从制度视角分析了区域协调发展中体制机制创新的需求，相关主体的博弈行为及表现，指出构建我国区域协调发展体制机制的若干基本路径，包括完善区域分工与协作制度、建立跨区划协调机构和议事制度、改革官员绩效考核及选任制度、建立区域溢出效应下收益共享和成本共担制度、有效契合政府推动机制和市场决定机制等方面。

[关键词]协调 区域发展 制度变迁

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2018）01-0009-08

一、引言

区域协调发展是全面建成小康社会的重大战略任务，为此我国提出了“一带一路”倡议和京津冀协同发展、长江经济带发展战略。十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，强调形成区域协调发展新格局。区域协调发展比较集中地体现了五大发展理念的要求，也是贯彻五大发展理念的重要路径。从创新看，区域协调的体制机制本身就是重要的制度创新之一;从协调看，区域经济社会协调发展是全面建成小康社会的应有之义;从绿色看，生态环境治理必然是跨区域的，如空气、水、土壤、生态等都必须进行区域间的协作;从开放看，区域协调必然要求打破行政壁垒，推动不同区域间的开放合作;从共享看，区域协调发展体现了减少区域差距，促进均衡发展和共建共享的本质要求。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，实施区域协调发展战略不仅呈现出巨大的制度优势和生产力，也亟待从理论上进一步深入研究。

区域协调发展的关键，在于破除制约科学发展的各种体制机制阻碍。改革开放以来，我国经济高速增长的同时，区域经济的不平衡也日益凸显，资源配置效率不齐，收入分配差距拉大，区域间利益冲突复杂加剧、生态环境形势日趋严峻等问题日益凸显，成为新常态下制约经济稳健增长的瓶颈。实践中由于区域协调发展的体制机制不完善，也出现了区域间一系列“合作悖论”，即对外合作相对容易，对内合作相对较难;跨省合作相对容易达成，省内合作却相对较难;竞争较劲相对容易，实质性合作相对较难;共建比较容易，共享却比较难;破坏公共环境比较容易，共担环境成本、实施生态补偿比较难，导致区域间协调发展的实践推动效果大打折扣，还很难真正实现。区域协调发展不是“削峰填谷”式的区域优势互补的简单措施，根本还是形成有利于区域可持续发展的内生均衡增长机制。同时，体制机制创新也不是最终目的，最终是要通过体制机制创新实现生产要素的有效配置，才能释放出更大的生产力。因此，实施区域协调发展战略，通过体制机制创新破解区域合作悖论，是提高我国经济治理水平、推动经济社会协调发展的重大问题。

二、相关文献回顾

古典区位论从静态角度剖析了空间经济活动的内在规律。农业区位论和工业区位论以完全竞争市场结构为基础，研究单个企业成本最小化的区位决策中心地理论和市场区位论，以不完全竞争市场结构为前提研究城镇体系和市场组织结构。新古典区域增长理论强调市场机制在区域经济协调发展中的作用，区域间要素边际报酬的不同会引致要素流人边际报酬更高的区域，要素禀赋的配置趋向均衡，最终使各个区域间的人均收入收敛、趋同，促进区域经济平衡增长。西方学者把交易成本理论和网络理论作为研究合作的理论基础和研究视角。Eric.L.Krueger（2005）认为区域间合作是交易成本的函数，合作程度因不同的制度安排和区域间的竞争程度而不同;当某一特定区域面对较低的交易成本和更为平和、有序的区域间竞争时，政府参与区域间合作的可能性更大、合作程度更为深入。[1]奥斯特罗姆指出，政府不是避免公地悲剧的唯一力量，在一定条件下，面临困境的当事方（包括地方政府）能够基于成本收益比较，主动寻求解决途径，以达到双方甚至多方的帕累托改进，地方政府间通过沟通构建协商机制，以合作方式实现目标是可能的。[2]当地方政府间合作成本较低，或者政府间合作预期的收益大于合作成本的时候，彼此更倾向于主动性的合作以实现帕累托改进。

在国内，丁任重等（2015）指出，区域规划碎片化、区域政策趋同、各地区恶性竞争、行政壁垒的存在使得区域缺乏内部创新和发展的原动力。[3]邵晖（2011）认为，产权制度的缺失和不完善、行政区与经济区的矛盾、考核指标失衡与政府职能错位以及文化观念等非正式制度，影响了区域协调机制的构建。川周黎安（2004）指出，地方官员合作困难的根源并不主要在于财税激励及他们所处的经济竞争的性质，而是在于嵌人在经济竞争当中的政治晋升博弈的性质;参与人不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情（如阻碍外地的产品进入本地市场），对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的“双赢”合作则激励不足。[5]张紧跟（2006）认为，复杂社会问题的有效解决通常需要综合运用市场、科层制和组织间网络等多种协调机制，任何治理机制都不是万能的，应当根据不同条件选择不同的治理机制，如果不把其他治理机制考虑在内，而是只依靠其中一种都不能真正解决问题。[6]周绍杰（2010）提出要完善市场竞争体制、促进跨区域合作治理和优化中央协调机制。[7]基于整体性治理理论的视角，崔萍（2013）认为应构建政府激励与监督机制、沟通与协作机制、政府整合机制和政府信任机制。[8]彭劲松（2014）通过对长江经济带的研究，提出建立区域协调分工机制、完善产业发展的共建与补偿机制、建立重点区域、重点开发平台的共促发展机制，以及区域间利益分享机制和利益补偿机制等。[9]此外，不少学者还考察了珠三角、长三角和京津冀等具有代表性的国内区域经济合作案例，揭示了转型期地方政府主导与经济發展之间的密切联系，梳理了地方政府合作发展区域经济、治理跨行政区公共问题等模式。

三、制度、外部利润与区域合作博弈

诺思指出，制度提供了人类相互博弈的外在规则和约束，或确切地说一种关于合作与竞争的经济秩序。[10]青木昌彦认为，如果把经济过程比作一个博弈，制度可以理解为博弈局中的参与人、博弈规则、博弈结果（均衡）的三位一体的架构。[11]制度的本质特征是参与人行动选择的自我实施规则。在此过程中，利益主体的行为选择构建了特定情况下的制度环境，与此同时，制度环境的变化和发展反过来使得制度和制度环境产生不相容的外在矛盾，使得原有制度框架下的外部利润不断累积，但在原有制度框架下却又长期被留存在外，激励利益主体基于期望获得最大的“潜在利润”这一诱因，通过自身利益诉求和行动策略，改变原有不均衡的制度框架或者外部不经济的状况，能够使利益主体在此过程中实现某种再分配或获得现存的外部利润的机会，并实现经济可持续发展。也就是说，外部利润的存在为制度可能的创新提供了内生动力。正是从这个意义上来讲，培育区域协调发展的内生动力应当基于对于特定制度环境下利益主体的行为动机、利益诉求和行动策略与制度进行耦合，使利益主体自我实施的行为与制度及制度环境形成互动关系，创新和形成稳定的制度结构，从而实现具有内生动力的区域协调发展。

根据洪银兴、杨瑞龙等学者的研究成果，我国经济增长的主要原因是由地方政府间的“经济博弈”和“市场竞赛”而引发的地区间竞争。[12][13]在市场化改革过程中，地方政府扮演着经济活动“控制者”“倡导者”的角色，引导和推动各微观主体参与经济发展，并取得显著成效。随着经济发展、市场发育、财富水平达到一定程度，社会经济转型的主要目标不再是追求某个区域纯粹的经济增长，而是谋求相互联系、相互促进的不同区域的协调发展。这时，以地方政府间竞争为动力的“经济竞赛”型区域发展模式弊端日益凸显，旧有的体制机制对区域协调发展的预想目标往往形成掣肘，资源配置效率和增长绩效难以达到最优，生产力水平进一步提升困难。虽然这样的外部利润长期存在，且多元利益主体均有将其内在化的动因，但却无法在现行发展体制下内在化，而此时这就要求我们重新审视我们当前区域发展的体制机制，以期利用外部利润内在化的矛盾运动过程培育区域增长的新动力，进行可能的区域协调发展体制机制的创新探索。

按照亚当·斯密的描述，分工专业化是提高经济效率的重要条件。但如果缺乏适当的区域合作机制，一味强调区域间的竞争，将导致区域间协作的成本日益变大，区域间竞争程度剧烈，区域间的分工专业化将逐渐背离区域自身比较优势。正是基于此，合理分工是实现地区之间利益协调的重要因素，而合作本身应当成为区域协调发展的关键机制。如前所述，地方政府之间的经济竞赛逐渐形成了区域分工体系，但由于地方政府之间的剧烈竞争使得地方政府往往倾向于产生竞争或不合作的动机和行为，客观上造成了市场分割、产业结构雷同、重复建设等现象，此种地方政府之间的非合作博弈往往伴随着诸多的经济低效率，使得经济效率难以持续提高。在区域经济发展程度较低且缺乏竞争意识的初始条件下，地方政府之间的非合作博弈是必要且行之有效的。但当区域发展达到一定水平时，经济体制改革的主要目标不再是追求区域间不平衡的经济增长，而是谋求区域间的整体协调发展，地方政府之间的合作博弈必然成为体制改革与社会转型的重要内容之一。

区域协调发展是利益主体从产生利益摩擦到化解利益冲突的动态过程。在市场经济条件下，伴随着利益意识的觉醒，经济主体由此逐渐演化为利益主体。对不同的区域利益主体而言，其所偏好的利益在形式和内容上是不同的，由于利益不兼容形成了不同区域在经济发展中的利益点的重叠和交叉，区域间争夺某些稀缺利益的摩擦引致了区域经济发展不协调的综合效应。虽然不同利益主体偏好不同的利益内容，使得区域发展不协调成为了一种常态，但是各类利益主体所偏好的内容，彼此间并不是完全隔离开来的，而是相互联系、彼此依存的。利益主体间的利益链条奠定了他们彼此摒弃部分冲突，谋求更大共同利益的基础。地方政府在推动本区域发展时，也受到区域间其他地方政府的影响，彼此之间呈现竞争、合作并重的关系，不同政府之间利益和目标不完全一致会导致合作和竞争的共生共存。虽然一个地方的最高利益并不必然是另一个地方的最高利益，但如果实现其中一方的最高利益的同时可以为其他方带来超过所付成本的收益，那么合作就能创造新的帕累托改进;如果博弈进程顺利，则地方政府会因路径深化而进一步走向合作。区域发展制度的创新，需要考虑利益主体的利益诉求、行为动机和行动策略是否与制度安排相耦合，能否实现利益相关者之间的基于共同目标框架的响应等关键影响因素。具体而言，我国目前的区域发展制度主要包括中央政府与地方政府、地方政府之间、地方政府与企业和社会公众之间这三种制度关系。

1.中央政府与地方政府

在区域发展过程中，地方政府与中央政府之间的关系是关键因素。在中央权威的条件下，形成了“条条管辖”与“条块管辖”相结合的组织形式。自分税制改革以来，地方政府被中央政府赋予了一定的管理分权（事权）、财政分权（财权）和市场分权（作为市场主体参与部分市场经济活动的权利），使地方政府具备相对的自主性，可以运用自身的信息优势和直接配置资源的优势，成为推动经济增长的主导性力量。在此制度安排下，中央政府作为社会整体福利的代表者，通过政治权力架构的设计，以对地方政府的行动策略和目标函数进行规范和引导。具体而言，中央政府通过宏观层面的区域战略决策、区域布局规划，以及区域利益共享、成本共担的相关政策，为地方政府提供相应的财政支持，引导地方政府参与到区域发展中来。不可忽视的是，中央政府对地方政府的绩效考核制度，直接激励和约束着地方政府部门和官员。在市场化改革中，地区经济增长水平成为彰显干部能力的重要指标和依据，中央政府通过相应的干部选拔擢升制度，促使官员为追求政治收益，保持与中央区域发展目标和要求相一致的行为。

2.地方政府之间“非正式”的竞争制度

虽然地区间经济竞赛背后的“赛场选马”制度，在很大程度上推进了区域经济增长或者部分地区先行增长，但这种暗中较劲式的竞争还只能说是一种“非正式”的制度，并意外地强化了地方政府的本位主义和机会主义动机，由此引致了其行为偏差。在机会主义动机下，官员不仅有强烈的动机促进辖区经济发展，也有利己的机会主义动机危害其竞争对手，从而为区域协调发展制造人为障碍。由于地方官员拔擢偏重于经济绩效指标的考核，尤其是偏重地方经济总量增长指标的考核，地方政府官员的目标函数也更偏向于这些可测度的指标，以求在绩效考核中占据优势地位，实现其政治收益最大化的目的。由于任期与考核周期的关联性，如何在任期约束下实现利益最大化，也是地方政府官员的重要目标，更加剧了机会主义的动机。区域协调发展不仅要求空间r=的协调发展，也要求在时间跨度上具有协调性，但当期官员的目标函数与区域长期发展并不耦合，并表现出明显的短期化趋势。地方政府缺乏花费较长周期去培育新兴产业和升级传统支柱产业的有效激励，往往短视地对见效快的热门行业进行简单复制，忽视产品的未来市场需求以及经济效益，将企业、个人等市场微观主体的多元利益需求放在靠后位置，忽視社会事业发展、生态保护等长期目标。在地方政府换届和市场环境变化的影响下，个别地方政府未能很好坚持既定区域发展思路，致使区域发展呈现时问跨度上的短期化和碎片化。

在经济较快增长的阶段中，由于针对特定区域发展的相关战略、规划和政策总是渐进出台的，有时很难顾及与相关区域之间的分工及其统一性，地方政府往往仅根据自身可能的比较优势或者区位优势制定发展措施，而较少考虑邻接地区和其他经济区的需要，这可能导致区域间资源出现错配，使市场共享存在巨大的难度。出于对本地区利益的注重，地方政府缺乏对溢出效应和规模经济等外部利润内在化的动机，与其他区域共建共享相关公共物品的激励不足，更无法转化为现实行动。具有较大溢出效应和外部性的人力资本也被各区域过度竞争，技术进步也无法更为合理、有效向外辐射。在生态环境破坏等外部不经济情况下，区域间往往缺乏“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的利益共享和成本分担措施，这些都导致制度创新带来的外部利润无法内在化，对区域经济的整体协调发展十分不利。为使外部利润内在化，则必须要求制度安排从激励地方政府竞争转向激励地方政府合作，减轻地方政府之间的过度和不合理的竞争倾向。

3.地方政府、企业和社会公众

地方政府、企业、社会公众也是区域发展的重要利益主体和制度环境的建构者。地方政府通过本地财政支出，制定相关政策，提供良好环境和公共服务，促进本地经济发展。企业的激励是实现利润最大化，而社会公众的激励是通过纳税等获得良好的公共服务。地方政府之间的非合作博弈不仅滋生了地方保护主义和区域间恶性竞争的囚徒困境，而且也有意无意地造成对区域内企业、社会公众服务的缺位或越位。在趋同化的产品生产阶段，生产要素和产品要素可能成为区域间政绩竞争的第二战场：地方政府为使本区域更具有竞争力，通过行政指令，对本区域生产要素的流动进行控制，对本区域产品要素进行不合理补贴，而对外来的产品要素通过不合理税收等进行打压，扭曲微观主体市场行为。企业基于区域优惠政策扩大再生产以实现利润最大化的动机，使市场配置资源效率更为低下，造成大量重复建设、资源耗费和结构性产能过剩，加剧地方间竞争和产业同质化的恶性循环，并千方百计推脱生态环境治理成本的共担，造成巨大的外部不经济和产品结构性过剩风险。在这个层面上，区域发展不协调主要是因为地方政府的利益与企业、社会公众的需要不完全耦合。

四、區域合作中的制度调整与外部利润内在化

在市场化改革中，政府出于对政治利益和经济利益的追逐，在其公共属性之中兼具了一种本位主义的经济人属性，这种属性在“中间扩散主义”发展方式中发挥了重要作用。经济人假定虽然从个人理性和利益最大化出发，却不是完全以个人利益为最终归宿。无论是斯密还是马克思，在人的经济行为的动机上总是设想为竞争和合作两者兼而有之，且在合作比竞争的收益更大的前提下，合作是可能而且必要的。建立在获取共同利益基础上的合作会产生一种合力，即协作创造了一种“生产力”，这种生产力本身必然是“集体力”。在未来推动区域协调发展过程中，应当注重公共属性和经济人属性的平衡，发展一种基于统一制度环境的“合作人”属性。合作人意味着利己与利他并存，应当将地方政府与中央政府、其他经济社会主体的目标协调统一起来。在现代市场经济分工日益专业化的条件下，合作相比于竞争往往可以更好地实现不同主体的利益，甚至很多时候，合作是实现个体利益和社会利益的必由之路，合作成为不同利益主体从事经济活动的重要动机，这需要通过一系列的制度安排，推进市场主体、生产要素以及各种经济成分、各个经济区之间的有效合作。

1.完善区域分工与协作制度

马克思的劳动地域分工理论指出，社会内部分工以及产业内部分工促进了劳动的地域分工的形成。一方面，协作可以扩大劳动的空间范围，即由于劳动对象空间上的联系，使得区域间协作显得不可或缺;另一方面，协作可以在空间上缩小生产领域，从而节约非生产性费用。[14]构建合理的区域分工与协作制度，不仅可以如马克思所说那样产生降低生产费用的效应，还可以加强区域的联系和整体性，避免基于地方利益束缚而将区域割裂开来。更为可观的是，合理的区域分工与协作将有效抑制产业雷同和重复建设，降低结构性产能过剩风险，实现规模经济。具体而言，积极鼓励各区域发挥比较优势，打破行政壁垒，开展层次丰富、模式多样、领域广泛的合作，从彼此之间的片面竞争转变到成为联盟合作伙伴后的良性互动，促进区域资源的有机整合，加快区域产业的转型升级。

2.建立跨区划协调与议事制度

地方政府事权、财权制度失配是当前区域发展中比较突出的问题。如果要地方政府的行为与区域协调发展相耦合，必须建立更为权威和有效的区划协调机构和议事制度。建立较高规格的跨区域协调机构和议事制度，不仅能避免地方政府机会主义行为，也能较大限度地满足地方政府自身和其所代表的辖区利益主体的利益，更能通过制度化的方式使地方政府根据区域协调发展目标而不断调整自身行为。此外，地方政府之间也可以通过高端政策论坛、联合政策制定、联合服务协定等提升跨区域合作的效果。

3.改革地方官员政绩考核制度

地方政府在一定程度上是区域经济增长的主导性力量。过去以“经济竞赛”为特征的地方政府官员考核制度，在经济新常态的发展阶段已难以为继，地方政府的目标不能再是单纯聚焦于经济增长，而应贯彻落实五大发展理念，提升经济发展质量和水平。近些年来，地方政府官员的政绩考核制度已经出现新的变化和调整，并不单单停留在经济增长指标层面，地方政府官员选拔任用也更看重综合条件，但政绩考核与选拔任用分属不同部门较难协同，所以传统机制仍存在一定惯性。应当建立适应新发展理念的政绩考核与官员选任机制，设置科学的评价指标体系，使各级地方官员更加注重诸如人才、科技与创新，民生与公共服务、环境保护和社会治理等考核指标，从制度上规范地方政府官员行为，减少缺位、越位、错位等选择性偏差。

4.建立区域收益共享和成本共担制度

在市场经济条件下，要实现收益共享和成本共担，必须要相关主体找到利益的契合点。而如前所述，在官员理性决策的前提下这样的利益契合点是存在的，随着国家治理体系现代化进程推进，五大发展理念在全社会进一步确立，再加上地方政府官员政绩考核和选任制度的改革推进，地方政府即使从白身利益诉求出发，也会做出合作协同、共建共享的理性选择。面对区域环境污染治理问题，各地方政府因为能够区分出自身的责任，就有可能制定相应的协调与合作机制，厘清各自的收益、利益和义务等并做出安排，从而减少地方政府的机会主义行为，将本区域利益最大化和区域间利益最大化尽可能协调起来。就正的溢出效应而言，构建基于区域协调发展整体利益的联合行动制度，获得正向收益的区域和地方，需要向产生此溢出效应的地方给予一定的补贴，激发其再生产的积极性。

5.推动政府和市场双方作用的有效契合

在区域协调中政府推动仍是主导性的力量，但仅靠政府机制的作用，不仅有其缺陷也是不足的，应当更多发挥市场机制的决定性作用。现代社会化大生产条件下的区域协调，需要把政府机制和市场机制的作用结合起来，促进政府智慧与市场智慧的良性互动，实现基于社会利益的联合行动。为使这两种机制和作用更好结合，还应当构建一系列基础性的组织机制和社会机制来支撑。社会转型发展过程中存在着多元利益主体，政府、企业、社会公众都是重要的博弈参与者，这使建立一个整体性的社会合作机制变得十分必要。

参考文献：

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[5]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004，（06）.

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