乡村振兴战略的时代内涵与实现机制

郭晓鸣 高杰

[摘要]乡村振兴战略是工业化、城镇化进入新阶段的必然要求，也是推动农业农村现代化和城乡融合发展的现实需要。乡村振兴战略具有实施长期性和区域差异性的特征，既是国民经济不同领域内容的系统集成，也是多元利益关系的有机协调。乡村振兴战略的有效实施，需要顶层制度引导和配套政策保障，要通过城乡土地、金融、人才等领域改革的全面深化，构建起乡村振兴的要素保障、动力保障和配套保障机制。

[关键词]乡村振兴 战略内涵 战略特征 政策保障

[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2018）01-0026-09

一、乡村振兴战略的历史逻辑性与现实必然性

世界经济发展史证明，工业化、城镇化进程并不必然伴生乡村衰落过程，成功实现工业化、现代化的国家无一不在进入工业化中期后，主动调整国家发展战略，及时阻断乡村衰落趋势，实现乡村振兴与城乡发展的良性互动。

1.乡村振兴战略提出的历史背景

工业化、城镇化与乡村发展具有深刻的内在联系，在工业化、城镇化不同阶段，城乡关系呈现出不同特征。综观世界经济史，许多发达国家在实现工业化过程中都经历了“工业优先发展一工业反哺农业一工农融合发展”的三个历史阶段：

在工业化初期阶段，城市工业优先发展。传统农业社会要实现经济发展必须通过工业积累资本，乡村承担着以较低价格供给农产品和劳动力的职能，在价格剪刀差和城市极化效应下，乡村自身很难通过资本积累实现发展。随着工业集聚作用的增强，农村人口大幅度流出成为城市二三产业劳动力.城镇迅速扩张，对农村要素的吸附作用更加明显。在这一过程中，农村人地关系发生变化，农村劳动力“过密化”问题得到缓解，农业生产效率提高，同时传统农村社会逐渐瓦解。

在工业化中期阶段，城乡矛盾激化，城乡关系进入关键拐点。随着农村劳动力持续流出，到达“刘易斯拐点”后，农业农村发展将受到冲击。在这一过程中，如果不能在城乡之间建立有效的要素双向流动通道，为农业农村发展提供必备的资本、技术和专业人才，农业农村将进入整体衰退期。同时，这一阶段的国家发展道路开始出现分化：部分国家通过战略调整推进制度变迁，构建起适应并促进乡村功能转变的城乡关系;部分国家进入工业化中期阶段后，仍仅靠市场机制实现工农城乡关系的转变，但是这一转变受到制度路径依赖、发展惯性、利益集团或国际环境的影响，政府的缺位往往导致乡村持续凋敝的严重后果，农业竞争力弱、农村衰败、城市贫民增多，国家陷入“中等收入陷阱”。

在工业化后期阶段，城乡关系发生根本性变化，城乡进入融合发展阶段。随着农村要素禀赋变化及工业剩余的不断投入，农业农村实现产业升级、功能转变，与城市形成相互补充、相互促进的平等发展关系。三次产业融合、产品价值链拓展等生产力层面的进步持续改变着城市与农村的形态和职能，城乡分工和与此相适应的城乡关系均发生了根本性变化，农村不仅仅是农产品生产基地和劳动力“蓄水池”以及城市发展的“保险箱”，更承载着生产、生活、生态多元功能，[1]传统的城市发展非农产业、农村发展农业的简单分工以及在此基礎上形成的城乡功能差异正逐渐模糊，城乡工农关系进入良性互动的新阶段。

目前，我国正站在工业化、城镇化的关键节点，必须要遵循工业化、城镇化推进过程中工农城乡关系的演变规律，通过发展战略的转变对市场进行引导和调控，对城乡关系转变的内在要求做出积极回应。

2.实施乡村振兴战略的现实需求

为防止农村衰败问题的发生，我国持续增强支农惠农力度，在很长一段时期内支撑了农业农村的快速发展，现代农业整体水平持续提升、农民人均收入持续增加、新农村建设持续推进、扶贫攻坚工作持续取得成效。但是，仅依靠财政资金和国家政策性优惠很难实现农业农村的长期持续发展，近年来，要素非农化、农业劳动力老龄化、农村空心化、环境超载化等问题依然突出，大城市病和农村衰落在全国多地已经显现，“谁来种地”等一系列问题表明，农业农村持续发展的根基正遭到侵蚀，威胁着国民经济的持续健康发展。

在此背景下，实施乡村振兴战略，其目的不仅是实现我国农业农村现代化的加快发展和工农城乡关系的全面重构，更是对我国经济发展模式和发展道路的重大调整。具体而言，实施乡村振兴战略的现实背景包括：

（1）要素非农化趋势仍未改变。在城市优先发展时期，土地、劳动力、资金等基本生产要素持续由乡到城单向流动，由此引发了土地、劳动力和资本非农化问题：第一，优质土地非农化。在严格的耕地保护制度下，城市化对耕地的侵占由显性的数量减少转变为隐性的质量下降。在许多地区，快速城市化进程所占用的往往是区位条件好、土地肥沃的良田，严重损害了农业生产能力。第二，高素质劳动力非农化。农村素质较高的青壮年劳动力大规模离土进城，而返乡就业创业的劳动力较少，导致农村流入与流出劳动力严重失衡，传统农业“谁来种地”与现代农业“谁来经营”的问题亟待破解。第三，社会资本非农化。农村金融抑制问题依然存在，农业发展仍主要依靠财政资金投入，农民以及合作社等新型经营主体的融资能力有限，社会资本参与到农业农村现代化进程中很不足。

（2）农村劳动力老龄化日趋严峻。受人口非均衡流动的影响，我国农村人口老龄化的问题比城市更为突出，未富先老的矛盾更加尖锐。根据对全国人口普查资料分析，1990～2010年，农业劳动力人口中位年龄增加了11.6岁，2010年达到44.0岁。[2]劳动力老龄化矛盾加剧不仅直接带来因供给不足而不断推高的农业人工成本，而且促使老龄化的农村家庭由多种经营向单一经营转变，为自食而种地引致商品经济向自给经济倒退，农业兼业化和粗放化不断加剧，“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾。尤其值得关注的是，劳动力老龄化一方面限制了农业技能培训的效果，进一步拉低了农业劳动力的教育水平，另一方面，老龄劳动力往往具有“生存小农”特征，对采用新技术、新品种持保守态度，限制了农业经营方式的转变。

（3）农村“空心化”问题仍在继续。农村空心化是由农村人口过度外部流失引起的农村整体经济社会功能综合退化的过程，其典型表现形式是农村人口急剧减少、农村住房大量空置、农村公共服务有效需求显著降低、乡村社会治理水平同步下降、部分自然村落出现总体性衰败甚至消亡现象。从经济发展规律来看，因农村人口减少造成部分村庄衰落是现代化进程中的共同趋势，但如果不通过合理的制度安排和政策设计加以引导而任由“空心化”无限制地恶性扩展，将对农村和城市均产生不利影响。

（4）乡村生态环境压力不断增加。快速的经济增长已经使我国付出了巨大的生态代价，这一问题在农业农村领域尤为严重。长期粗放式生产带来的农业废弃物和投入污染以及基础设施供给不足导致的生活垃圾污染给农村生态环境造成了极大压力：第一，农业废弃物污染。我国农膜回收率和秸秆还田率很低，农膜弃置田间直接危害土壤肥力，秸秆焚烧则造成空气污染，同时，规模化养殖业发展加剧农村面源污染风险。第二，农业投入品污染。我国农业生产过程中化肥、农药的使用量仍未得到有效控制，这些投入品大量直接进入水体和土壤，造成农村水源污染、土壤板结等问题。第三，农村生活垃圾污染。随着农村生活方式改变，洗衣粉、消毒液等化工产品用量增多，在处理能力不足甚至缺失的条件下，生活污水直接排人沟渠、河道，固态垃圾堆放于田间地头，造成严重的水体和耕地污染。

二、乡村振兴战略的内涵与特征解析

乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代后的重大发展战略，是贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的重要内容。乡村振兴战略不仅是农业农村的发展战略，还包括城乡关系、产业结构、社会治理等领域的整体发展，对国民经济持续发展具有重要影响。因此，必须从理论上对乡村振兴战略的基本内涵做出阐释，为持续有效地推进乡村振兴战略奠定基础。

1.乡村振兴战略的内涵要义

乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央在准确判断我国社会发展历史阶段、深刻认识经济发展客观规律的基础上做出的重大战略布署。因此，乡村振兴战略不仅是实现农业农村现代化的战略途径，而且也是通过城乡、工农关系重构适应生产力发展的客观历史必然。具体而言，乡村振兴战略的内涵包括以下方面：

（1）乡村振兴战略不仅是农业农村发展战略，而且也是新时代我国经济发展总体战略的重要组成部分。乡村振兴战略以乡村为载体，以农业农村发展为重点，以农业农村全面现代化为目标，但并不仅仅是立足于农业农村发展的局部战略，而是通过乡村发展激发最广阔地区、最大规模群体的发展潜力，通过乡村的自我发展形成城市经济生活生态圈与乡村经济社会生态圈的共同演进，从而摆脱城乡二元经济结构束缚。[3]因此，必须从国民经济发展战略的角度认识乡村振兴战略，将乡村振兴战略作为探索中国特色社会主义经济发展独特模式的重大战略举措。

（2）乡村振兴战略不是对城市化工业化进程的阻碍，而是以农业农村优先发展补好国民经济短板。推动农业农村优先发展、实现乡村振兴，并不是以降低城市化进程为代价，而是城市化工业化与农业农村现代化互动融合的进一步深化，是以乡村振兴解决城市化过程中出现的各种问题和可能风险，从而实现城市化工业化与农业农村现代化的良性互动。因此，实施乡村振兴战略，就是把乡村放在与城市同等地位，更加注重发挥乡村自身的主动性和内在活力，实现与城市在发展上的互惠共生、空间上的共融、要素上的双向互动，从而更有效推进城乡均衡发展。[4]

（3）乡村振兴并不是让乡村具备城市功能，而是用城乡融合发展的理念改变以工业和城市发展方式改造农业农村的认知偏差。乡村振兴战略承认城乡在形态功能上的差异，尊重城乡分工规律和乡村自然历史文化演进规律，通过激发乡村内源发展动力、优化乡村发展环境以形成更加适应我国生产力发展新阶段的城乡关系。因此，乡村振兴战略实施过程中特别要避免出现脱离工业化城市化进程而大推土地整理、大搞集中居住、大兴工程项目等问题。

（4）乡村振兴战略不是以前“三农”工作的简单翻版和延续，而是中国特色社会主义进入新时代后，乡村发展思路和发展模式的整体转变。党中央提出乡村振兴战略不是解决当前“三农”问题的权宜之计，而是城市单向带动农村、工业简单反哺农业发展模式的根本变革。因此，乡村振兴战略内容是多层次、多角度、多领域的，不仅涉及乡村产业的振兴，而且涉及乡村政治、文化、社会、生态等建设的全方位、全领域、全系统振兴。

2.乡村振兴战略的主要特征

作为一项关乎中国农业农村发展道路和城乡关系发展方向的重大战略，乡村振兴战略具有长期性、区域差异性特征.是国民经济不同领域内容的系统集成，是多元利益关系的有机协调。

（1）乡村振兴战略是多层次目标、多领域内容的系统集成。乡村振兴战略是针对乡村全面发展和城乡关系重构提出的总体规划，是农业农村发展全领域的总体部署和中国特色社会主义现代化经济体系的重要战略，是多个战略目标、战略内容和战略实施主体的系统性集成：在战略目标上，乡村振兴战略提出了包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕在内的总体要求，这四方面要求是相互联系、有机统一的整体;在战略内容上，乡村振兴战略不仅仅是现代农业发展、新农村建設等内容，而是农村经济、社会、文化、生态等多个领域改革内容的系统集成。

（2）乡村振兴战略在施策理念和实施过程方面均表现出长期性特征。在战略理念上，乡村振兴战略包含了农业农村各个领域的发展内容，对新时代我国城乡关系乃至社会整体经济关系的变化具有深远影响。因此，实施乡村振兴战略要秉持长期发展理念，避免急功近利、拔苗助长的短期化行为;在实施过程上，我国农业农村基础薄弱、发展不平衡的基本现实仍未改变，通过乡村振兴战略实现农业农村现代化客观上要求有步骤、有次序地推进，要求政策制定和推进的连续性和稳定性，特别要避免以短期项目建设的思路实施乡村振兴战略。

（3）乡村振兴战略是多元利益关系的有机协调。建立健全城乡融合发展的体制机制是乡村振兴战略的重要内容，而实现城乡融合发展的重要路径是实现城乡要素和人口的双向自由流动。这就意味着，振兴后的乡村将呈现出更强的流动性和组织性。常住居民中，外来人口所占比重提高，社会结构更加多元、利益关系更加复杂，本地居民与外来居民之间、农民与农民之间、农民与集体经济组织之间、农民与各类新型经营主体之间将形成多种利益联结关系。与此相适应，乡村中将逐渐形成协调各种利益关系的新机制，从而实现各种利益关系的融合。

（4）乡村振兴战略在实施中具有显著的区域差异性。我国地区发展不均衡、农业农村发展基础差异较大的客观事实决定了乡村振兴战略没有统一模板，需要根据不同区域现实条件和农业农村基础探索多样化和特色化的振兴之路。在乡村振兴战略实施过程中，需要充分考虑不同地区发展阶段、区位条件、要素禀赋等，针对不同类型、不同区域、不同村庄的特点，科学部署符合区域实际的乡村振兴战略规划，让各地探索形成各具特色的乡村振兴道路。

三、乡村振兴战略的实现机制

有效实施乡村振兴战略，要全面把握各地农村发展实际情况和城乡关系变动趋势，做好顶层制度设计和多层次政策保障，主要形成以“人、地、钱”为核心的要素保障、[5]以土地产权制度改革为关键的动力保障、以乡村治理和公共服务为重点的配套保障、以有效约束和科学考核为内容的激励保障，为全面实现农业农村现代化提供合理引导和现实保障。

1.实行乡村投融资优先政策

通过投融资制度改革建立起财政资金、金融资本、产业资本与农民自有资金多渠道投入的乡村振兴投融资机制，提高财政资金使用效率，同时为社会资本的参与提供有效路径和合理回报，在解决乡村发展的资金瓶颈的同时，进一步完善乡村市场体系、激发乡村内生发展动能。

（1）探索灵活高效的财政资金投入机制。试点建立自下而上的资金需求表达机制，允许基层提出项目总体规划，并规划若干子项目，由各主管部门自行申报子项目并组织实施，根据建设环节的不同需求向上争取政策和资金，真正实现以项目整合带动资金整合。探索土地、存量资产、国有资产收益等注资方式，灵活运用土地抵押贷款、信托投资计划融资等方式，多渠道筹措资金。鼓励财政资金与社会资本共同建立产业发展基金、专项奖励基金、投资风险基金等，引入市场化运行机制，提高财政资金使用效率。

（2）激励工商资本合理参与乡村建设。增强社会资本投入的持续性和长效性，在具备条件的地区，探索社会资本与农村集体合股进行建设，构建社会资本支持社区建设的长效机制，对长期投人的企业和组织给予更多财政奖补、贴息政策和配套项目投入。完善农业项目PPP模式和政府购买服务制度，做好PPP项目库、指导手册的编制工作，建立政府采购负面清单工作制度。加快完善风险基金制度建设，帮助企业等做好项目的前期规划和评估，对社会资本做好风险提示，特别要控制无涉农经验的社会资本盲目进入农村。

（3）破解金融资本参与乡村建设的关键难题。拓展农村可抵押物范围，在总结试点地区经验和风险的基础上，完善并推广“两权”抵押贷款试点和土地流转收益保证贷款制度，探索以集体土地收益权、新居规划宅基地及房屋产权、预期土地结余指标收益权为抵押的融资方式。拓展农业保险范围、创新保险产品，扩大农产品目标价格指数保险、制种保险、特色农业保险覆盖范围，完善保险合同，做好合同条款的事前解释和确认工作。

2.优化乡村人才培育引进政策

在城乡人才流动不均衡的背景下.乡村人才缺失是乡村振兴战略实施过程中的最大阻碍。因此，必须深度探索乡村人才培育和引进机制创新，构建起以本土人才培育和外部人才引入双轮驱动的乡村人力资本累积政策。

（1）挖掘和培养乡村本土人才。充分发掘本地传统物质和非物质文化传承者、能工巧匠等，通过设立奖励基金、创业基金、传统文化技能工作室等方式鼓励其做好传统文化的传承和发扬。通过职业认证、特聘专家、购买服务等形式激励本土技术攻关能人、农技推广能人、经营管理能人等人才积极参与本地乡村发展

（2）为农民工返乡创业就业提供多元支持。建立农民工返乡创业的多元激励机制，改善乡村创业环境，建立农民工创业政策落实责任制，并通过财政奖补方式激励各地加大对农民工返乡创业的融资、技术、税收等支持。解决好返乡创业农民社会保障和子女教育问题，为返乡农民工提供社保转移、就地购买服务，并帮助返乡农民工子女享受本地优质教育资源，以良好的人居环境和公共服务吸引农民工返乡创业。

（3）以引才引智等多种方式建设“三农”工作队伍。找准人才需求和乡村资源的契合点，在做好前期准人考核的基础上探索给予外来人才荣誉村民、特殊集体成员等权利。以政府购买服务形式邀请专家对各地乡村建设给予指导。实施农业专业技术人才、乡村管理人才的福利提升工程，加大在工资、职称、福利、社会地位等方面的政策倾斜，进一步增加对乡村发展稀缺人才和高技能人才在子女教育、家庭成员养老就医等方面的关爱和保障。

3.激活农村土地要素

通过全面深化农村产权制度改革，探索建立农村承包地“三权分置”的有效实现机制，加快城乡一体的土地要素市场建设，建立适应乡村产业发展的集体建设用地流转制度等，为乡村振兴奠定最基础、最长效的制度保障。

（1）完善農村承包地“三权分置”实现形式。巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定，落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，有序开展农户土地承包权延长登记和颁（换）证工作，建立常态化的土地承包权矛盾纠纷解决机制，维护农民土地承包权益。以落实所有权和稳定承包权为前提、以放活经营权为重点，积极探索形式更加多样、利益联结模式更加多元的农村土地“三权分置”实现形式。建立市场化的土地流转价格评估机制、土地流转行为担保机制、金融风险分摊机制、土地收储机制和信用登记制度，提升土地流转价值。继续探索土地承包经营权退出机制，支持有条件的地区建立农村耕地收储基金。

（2）探索农村集体建设用地价值实现多元形式。做好利用集体建设用地建设租赁性房屋试点工作，帮助试点地区集体经济组织和农民做好前期规划，引导金融机构开发相关金融产品，探索农民与社会资本以合作联建、人股开发等多种形式建立利益联结模式。试点大城市近郊农村与贫困乡村以“农对农”的方式实现集体建设用地指标漂移，共享土地增值收益。与乡村产业发展结合探索多元化的集体土地利用方式，鼓励集体预留建设用地指标，或以土地指标人股等方式参与产业发展。

（3）创新农村宅基地资产化利用方式。扩大农民宅基地及农房出租、转让的范围，为农村房屋交易搭建平台，在农村成立房屋租赁服务中心，在农民取得合法齐全手续的情况下，允许进入市场交易、租赁、抵押等。结合村庄整体发展探索宅基地有偿退出、人股、互换等方式，允许有条件的地区进入农村宅基地退出试点，鼓励符合条件的农民自愿有偿退出宅基地，继续完善宅基地退出风险预防和分散机制。

4.均衡城乡公共服务配置

进一步缩小城乡公共服务差距，建立起与城镇化进程和乡村发展需求相适应的现代公共服务配置体系，为乡村产业转型升级、人居环境改善提升、人口城镇化提供配套保障。

（1）构建与乡村发展方式转变相适应的公共服务供给机制。根據乡村人口结构、发展需求和城乡关系变化的总体趋势改革农村公共品供给制度，建立与乡村空间分布、需求主体、需求内容相适应的现代公共品供给体系。合理区分生活性与生产性公共品供给在需求主体、需求内容、投入方式等方面的差异。对生活性公共品，建立“中心村（镇）一农村社区一农业居住点”配套的多层次供给结构，科学规划公共品供给内容，既要满足乡村发展实际需要，又要避免出现过度供给、无效供给问题。对生产性公共品，建立以产业整体发展为目标和导向的供给体系，减少对单个主体经营行为的投入，增加对地区产业发展过程中具有公共需求性质的公共服务的投入力度。

（2）提高乡村公共服务的投入水平与管理效率。充分利用“大数据”手段，根据乡村人口变化和乡村发展实际需求，更加有效地供给公共品，为形成“财随人转”的公共品供给制度提供精准靶向。应用现代信息技术建立“互联网+乡村公共服务”模式，并集成社区信息发布、数据采集、利益表达等多种功能。探索建立农业转移人口市民化的住房、养老、医疗、教育财政专项补助资金，为农业转移人口享有与城镇居民同等待遇的基本公共服务创造条件。

（3）建立机制灵活、运行高效的乡村公共服务管理制度。探索公共服务管理制度改革路径，建立与现代乡村发展要求相适应的高效管理制度。根据各地农村发展实践建立多种投入形式、多元管理主体、多样运行方式的公共服务管理制度。明确公共服务产品的产权归属、合理评估公共服务产品的价值，将财政补助、农民投工投劳所形成的公共服务界定给集体经济组织，将财政全额投资但由农民管护的资产折股计人集体经济组织。

5.完善相关激励约束政策

全面改革现行考核评估机制，建立科学全面的动态监测指标体系与方法，以容错和留白机制激励基层创新并避免短期化行为，为乡村振兴战略的顺利实施提供有效激励和行为约束。

（1）加强对乡村建设项目推进的动态监测。建立规划实施检查和第三方评价机制，加强对规划实施情况的跟踪分析，加强乡村振兴战略实施绩效监测，强化规划中期和末期评估，客观反映乡村振兴战略推进进程。对各地乡村振兴战略推进中出现的问题和矛盾及时加以解决，对乡村振兴战略推进中涌现出的有效做法和成功经验进行总结推广，尽量少走弯路、降低政策实施和创新成本。

（2）构建基层改革探索的有效激励机制。建立基层改革探索的容错纠错机制，以明确的正式制度认可在农业农村领域值得肯定的改革创新，保护基层领导干部的工作积极性。对经过相关部门认可的改革做法、既有结果给予政策和法规性保护，明确试错条件、免责措施。对根据上级有关精神进行先行先试改革，因无先例遵循、政策界限不明、不可预知因素、缺乏经验等而出现探索性失误或未达到预期效果的地方和基层干部免除相关责任。

（3）强化乡村建设实施的资源约束。严格保护耕地，严格控制农村土地用途，严防以乡村振兴、产业融合等口号为掩饰调整土地用途、占用乡村资源等的行为，特别要加强对乡村旅游发展过程中各类变相圈占农村土地和资源行为的管理。强化基层国土资源管理部门执法权力与能力，加强对乡村土地使用的管理和查处，严格惩处圈而不用、变相转变用途等行为。建立乡村振兴生态约束机制，科学测算各地乡村生态承载力，划定乡村生态红线，建立产业发展的生态效益评价体系。严防城市污染产业向农村地区转移，建立常态化的乡村生态环境督查制度。

参考文献：

[1]党国英.乡村振兴长策思考[J].农村工作通讯，2017，（21）.

[2]刘邦妮，孙佩琪.我国农业劳动力老龄化现状、原因及地区差异研究CJ].老龄科学研究，2015，（10）.

[3]张红宇.实施乡村振兴战略需进一步深化农村改革[J].农业经济管理，2017，（11）.

[4]陈文胜.怎样理解乡村振兴[J].农村工作通讯，2017，（21）.

[5]李伟.乡村振兴计划关键要抓住人、地、钱[J].农村工作通讯，2017， （21）.