我国开放大学发展的战略目标、基本保障及实现途径研究

刘志芳 丁唯佳

摘要：当前是我国从广播电视大学系统向开放大学体系转型的关键时期，我国开放教育办学体系较其他国家更为复杂，如何办好具有“中国模式”的开放大学是目前远程教育研究的重要课题。该文采用国际比较研究、案例研究、文本分析等研究方法，对世界主要开放大学发展战略的目标、实施背景、影响因素及主要措施进行了疏理，由此得出开放大学发展战略的普适性规律，在此基础上结合我国开放大学的实际情况及特殊性，提出我国开放大学发展的战略目标、实现这些目标的基本保障及有效途径。

关键词：开放大学；发展战略；保障；途径；启示

中图分类号：G434 文献标识码：A

作为远程教育的主要办学机构，开放大学的发展关系着整个国家远程开放教育的不断推进。我国当前的开放大学体系由1所国家开放大学和5所地方开放大学组成，该模式不是凭空新建的，而是依托原广播电视大学系统转型而来。开放大学的转型不只是名称的改变，更是从战略角度对办学宗旨、发展目标、具体措施等问题进行地重新诠释。“以现代信息技术为支撑，整合共享优质教育资源，创新教育教学模式，办好中国特色的开放大学，为社会成员提供更加灵活便捷公平开放的学习方式和多层次多样化的教育服务，为建设学习型社会和教育强国、人力资源强国做出积极贡献”是国家对开放大学提出的要求。如何办好开放大学？这个问题需要对整个国际开放大学的发展环境及发展状况进行研究，通过横向比较得出当前国际上开放大学发展的共通属性。在此基础上，结合我国开放大学目前存在的问题与面临的挑战，研究适合我国开放大学发展的战略目标。

一所大学的发展战略目标既关系到要建立一所怎样的大学又决定着如何去建设这所大学。因此，对于我国开放大学发展战略的研究应重点落脚在这样几个问题上，即我国开放大学体系当前的主要发展目标是什么？需要哪些条件来保障这些发展目标的实现？为实现目标应该采取哪些行之有效的方法和途径？

一、我国开放大学发展的战略目标

开放大学战略目标是学校根据开放大学的自身特点以及学校的性质制定的在未来较长时间内所要实现的奋斗目标。由于每个学校的战略目标表述有繁有简，且侧重点也有所不同，经过对多所开放大学发展战略目标的疏理，发现：对于一般开放大学而言，其办学宗旨、愿景、历史使命等总体目标侧重于长期发展，从建校开始就一直遵循，这也是众多开放大学的基本定位；随着后期的不断发展，开放大学会不断面临新的环境与挑战，根据这些情况开放大学会对发展目标做出适当的调整，同时制定阶段性的短期发展目标。本文在借鉴国际开放大学发展战略目标的基础上，基于我国的国情及国家对开放大学的定位与要求，提出我国开放大学发展战略目标应该制定的核心要素。

（一）提供公平、开放的高等教育学习机会

通过比对世界各国开放大学的战略目标，不难发现，开放大学都以向社会成员提供公平、开放的高等教育机会作为其必须遵循的目标之一。因此，任何一个开放大学在制定战略目标的时候，都应把这种开放、民主，体现高等教育的公平、公正的目标作为最根本的战略发展目标。

作为世界开放大学的一面旗帜，英国开放大学从建校开始始终坚持着“开放大学对一切人、地方、方法和思想开放（The Open University is open to people，places，methodsand ideas）”四个开放的历史使命。让更多的学生通过学习改变生活，让他们更好地满足自身的需求，并最终促进社会的发展。为实现这一目标，英国开放大学一直坚持包容、创新和响应性的价值观。

马里兰学院大学把“为马里兰州、全美乃至全世界的成人提供优质的教育机会”，以及“为成人教育建立卓越的国际标准”作为自己的历史使命。这一使命正是该校大局思维的体现，并自然而然地渗透到了其发展战略规划之中。

印度尼西亚开放大学是印尼唯一一所完全使用远程教育教学模式的大学。作为印尼政府推动高等教育普及化国家战略的重要组成部分，其办学宗旨是“向社会成员提供高等教育机会”，具体的办学目标体现在3个方面：（1）无论居住在何地，要更为广泛地为印尼公民以及外国民众提供接受高等教育的机会；（2）为那些由于工作或者其他原因等无法接受传统普通高等教育的印尼公民及外国国民提供高等教育服务；（3）开发并完成满足国家发展需要而其他高校无法开展的学术项目和专业教学规划。印度尼西亚开放大学在《2005-2020年战略规划》中也再次将“通过远程教育系统扩大（人们）接受优质高等教育的机会”作为其新时期学校的首要使命。

荷兰开放大学以开发、提供、研究、促进高等教育的开放和创新作为其办学宗旨，将促进高等教育的发展和使学习者更加公平地接受高等教育的机会作为其办学目标。

定位于世界一流的开放远程学习大学——南非大学，在《南非大学2015年战略规划》和《2016-2030年战略规划》都将建设远程开放学习的综合型大学作为其发展目标之一。

韩国国立开放大学的建校宗旨就是通过扩大高等教育机会，构建一个终身学习的社会，即为高中毕业后不能进入一般大学的人员提供高等教育机会；通过提高国民教育水平，为个人才能的发挥奠定良好的知识基础，即为在职人员提供进修专门知识的机会；实现社会教育的普及与发展，培养国家和社会需要的人才。

成立于1970年的阿萨巴斯卡大学致力于为全球的学习者消除大学入学和学习的障碍，并促进教育机会的均等，其办学宗旨基于“优质、开放、灵活、革新”四个原则，其中的“开放”原则承诺向所有16岁以上有能力并渴望参加高等教育学习的人提供受教育的机会。

日本放送大学自创设以来，一直遵循“时时、处处、人人”能学的原则，满足社会成员的终身学习需求，面向社会通过广播电视等媒体形式提供高等教育服务，同时通过推进学分互认，促进教师间的交流、普及广播电视课程的應用，为大学教育的改善贡献力量。

作为私立性质开放大学的代表，美国凤凰城大学从1976年建校开始，也一直致力于为成人学习者提供方便、灵活的上课时间，即提供突破时空限制的高等教育服务。

我国开放大学在制定发展目标时也应把向社会提供公平、开放的高等教育作为长期办学宗旨。同时，结合我国目前推行的终身职业技能培训体系的搭建，将服务社会终身职业技能培训作为我国开放大学的办学目标之一。

（二）将远程教学作为学校主要或者唯一的教育方式

远程教育手段是开放大学区别于传统大学的重要特色，因此，开放大学主要通过远程教育手段实现其发展目标。在众多开放大学中，对于大多数开放大学来说，远程教学都作为其主要的教育形式，同时配有少量的面授辅导。值得一提的是，很多开放大学在面对技术创新的不同阶段也反映出远程教育方式的不断调整过程。以阿萨巴斯卡大学为例，2003年，阿萨巴斯卡大学认为在线学习是区别于其他大学的一个重要战略区别，但是随着在线学习的不断普及，以及面临着很多传统大学提供在线教育带来的挑战，萨巴斯卡大学又再次调整了教学手段，在2005年的战略规划中，该校提出自身的战略核心任务是通过线上线下学习的结合，为学习者提供个性化的学习，以保障其在线教育领域的竞争优势。与阿萨巴斯卡大学发展类似，很多开放大学都经历过从混合学习到主要依托于在线学习，到现今以满足个性化学习需求为主的线上线下相结合的教学模式。

而对于一些新成立的开放大学来说，则直接定位于纯在线的教育方式。例如，创建于1996年的西班牙加泰罗尼亚开放大学（以下简称UOC）就是一所纯在线大学，UOC成立的初衷就是以网络的模式为需要接受教育的群体提供教育，即完全基于网络形式的虚拟大学。为此，UOC积极开展研究，其教育模式以个性化学习为基础，利用电子学习手段伴随学习者的整个学习过程。该校的发展愿景是希望在高素质团队领导的教育和管理模型中，通过网络和信息通信技术的大量运用，为学习者提供个性化学习和持续的学习支持服务，使学习者能够克服时间和空间障碍，通过远程教育方式学习大学知识，促进个人发展与社会进步。

我国开放大学目前采用的教学手段是远程教学与面授辅导相结合的方式，不过相比广播电视大学时期，开放大学已经把远程教学进行了深化改革，从之前只是浏览远程教学资源（如文本或视频资源等）到“学、考、评、测”为一体的网络课程平台学习方式，这种教学手段已经发生了重大转变，今后随着信息技术的不断发展，我国开放大学在制定具体目标时还应继续探索以现代信息技术为支撑的创新教育教学模式。

（三）学习服务对象立足当地或是更广泛的地区

大部分开放大学以服务全国甚至全世界的学习者作为其发展目标。例如，英国开放大学的学生遍及全世界，印度尼西亚开放大学为印尼公民以及外国民众提供接受高等教育的机会。美国马里兰学院大学则立足“为马里兰州、全美乃至全世界的成人提供优质的教育机会”。南非大学在《南非大学2015年战略规划》将蓝图定位为面向非洲、服务人类的大学。

少数开放大学把服务对象定位在本地区。如加拿大的阿萨巴斯卡大学的发展定位就是为所在地的阿尔伯塔省的经济社会发展提供服务，因此，阿萨巴斯卡大学的学习服务对象也主要确定在本省范围。这样的定位不但为其赢得了大量的办学经费，促进了自身的发展，同时也达到了政府、大学、社会等多方共赢的良性互动。

我国开放大学是由国家开放大学和地方开放大学组成，因此，不同学校可以根据自身情况确定服务对象，例如，国家开放大学的服务对象可以面向全国以及全世界，地方开放大学可以立足为本地区的经济社会发展服务。

（三）建设世界一流的开放大学

大多数开放大学都以建立世界一流的开放大学作为其发展战略的目标之一。美国马里兰学院大学把“为成人教育建立卓越的国际标准”作为自己的历史使命，这一使命正是该校大局思维的体现，并自然而然地渗透到了其发展战略规划之中。印度尼西亚开放大学的发展愿景是希望成为世界一流的远程教育机构，能够提供高质量的远程高等教育，并且管理、开发、传播远程教育信息。南非大学在《2016—2020年战略规划》中确立了三大目标：第一个目标是南非大学要成为一所一流的、致力于远程开放学习的综合型大学，在教学、研究、社会服务方面具有一流水平；第二个目标是，南非大学要创设一个灵活的、创新的、可持续和高效的运作环境；第三，致力于搭建成为一流大学的创新型科技平台。可见，三大目标中有两个都强调了“一流大学”的概念。韩国国立开放大学将办学目标确定为“一所顶级教育水平的大学”“一所完全开放的大学”“一所国家级的大学”。

仔细研究“一流开放大学”的发展目标，可以发现，“一流”的定位分为两个层次，一个是面向世界的一流，一个是面向国家或者区域的一流。因此，我国开放大学在制定战略目标时，可以根据自身的发展情况制定这一目标，例如，国家开放大学可以定位为世界一流的开放大学，地方开放大学可以定位为国内一流、国际有影响的開放大学。

（四）学校定位可分为教学型、研究型和混合型

在对开放大学的疏理过程中发现：有的学校将自己定位成教学型大学，如美国马里兰大学学院，作为美国最大的一所公立大学，该校的立校目标即“建立覆盖全球的一流教学型大学网络”，这种定位决定了其战略目标是向未来的知识工作者传授知识，为他们提供学术资格证书以及参与竞争所必备的专业技能。而有的学校则将自己定位为研究型大学，如荷兰开放大学，旨在开发、提供、研究、促进高等教育的开放和创新。而更多的大学则将自己定位为一所综合性大学，即将技术、教学、研究都具有一流水平的大学，如当今世界开放大学中的杰出代表之一南非大学。对于综合性大学来说，一般同时兼有教学、研究与社会服务三大职能，而最突出的职能就是教学与研究，因此这类开放大学又可称为教学研究型大学，即在做强教学的同时推进研究的发展。

我国开放大学在制定战略目标时也应对这一问题进行明确定位，这样才能在具体的发展规划中进行统筹考虑。

（五）根据环境变化及时调整短期发展目标

面对同业竞争加剧、生源数量大幅度下降等国际环境的挑战，世界众多开放大学都将保持和扩大生源数量作为短期发展目标，并制定即时可行的发展战略。2016年5月，英国开放大学理事会颁布的最新发展战略，英国开放大学近期的战略目标是“以学生优先的增长战略”，并根据这一战略制定了具体的发展目标：（1）更多的学生资格：为更多的学生提供更广泛的学习选择，让更多的学生有资格能在英国甚至全球进行学习；（2）增强学生的就业能力和职业发展：增加取得积极的个人和职业发展成果的学生人数；（3）数字创新的领导：英国开放大学应当在教学、科研以及在实际工作中引领数字技术的发展和使用；（4）建立具有更加适合的组织和文化：为了给学生提供最好的学习服务，全体员工应该一起努力建立一种高性能的组织文化以向学生提供更加灵活、高效的服务；（5）收入多元化与降低成本：实现多种可持续的收入来源，关注学生的价值，以形成一种稳定的财务状况。

从目前国际整体形势来看，开放大学的学术水平与传统高校相比实力偏弱。为建设世界一流的开放大学，同时能与普通高校的教学质量相媲美，世界很多开放大学都将注重学术研究作为其短期发展目标。印度尼西亚开放大学在其《2005-2020年战略规划》中将培养具有国际水平的学者和专家，取得远程高等教育以及其他领域的学术成果作为其短期发展目标之一。《南非大学2015年战略规划》将发展任务定位在卓越的学术研究、高质量的教学上。阿萨巴斯卡大学一直注重学术研究，在同行中与英国开放大学一样也是佼佼者。

国内政策与社会发展的变化也是导致开放大学调整短期目标的重要原因。在日本，经过2004年的特殊法人制度改革以及在2010年迎来的第三方大学认证与评估，日本放送大学积极应对来自管理和社会发展的新需求，先后发布了行为计划和改革计划《行动计划2012》《改革计划2015》，为学校发展拟定目标、指明方向，并通过监督落实，推进日本放送大学有序发展。在《行动计划2012》中制定了两大主要目标和10个具体行动计划，作为要实现任务的指导方向。两大主要目标：一是致力于打造教育领域卓越的大学；二是满足不同背景学生的多样化需求。10个具体行动计划：（1）提升课程，（2）改进辅导教材，（3）通过数字媒体提升学习支持服务，（4）新教育方法的探索与使用，（5）质量保证和研究生院的发展，（6）提供灵活的学习机会，（7）学习中心功能的拓展和提升，（8）学习中心的当地领导力拓展支持和对当地社区的贡献，（9）提升图书馆及信息服务，（10）促进国际化。为回应国民多样化的学习需求，提升学习的便利性，日本放送大学制定了《改革计划2015》。日本放送大学面临的外部环境的变化迫切要求学校进行新的改革，这些外部环境包括（1）网络及信息通信技术的急速发展；（2）“全员参与的终身现役社会”的发展目标对日本放送大学提出了新的要求；（3）地区产业发展的人才需求对日本放送大学提出了新的要求。日本放送大学面临的问题：（1）需要完善学生支持服务，加强对残障学等特殊群体的学生支持服务；（2）课程制作需要及时适应社会需求；（3）需要确保资金来源；（4）充分利用学生和一般观众对广播电视课程的评价反馈。改革的3个方向：（1）建设满足终身学习需求的开放大学，提供新型教养教育。在课程设置上明确本、硕、博各个层次的教育目标。增强灵活的课程体系。根据时代的发展，构建能够随机应变的课程体系；重组课程模块，让不断变化的“流行”专业需求课程与“不变”的知识素养课程相对接，构建更贴近社会用人需求的课程模块。（2）有效利用ICT推进放送大学远程教育的创新。（3）缩小社会差距，促进教育机会均等。

综上分析，国家政策和社会需求的变化一直对开放大学的发展起导向作用，很多发展契机正是因为迅速响应了某些政策的出台，满足了社会发展的需要。例如，我国开放大学的前身广播电视大学就是在改革开放之后为我国急需大规模高等教育人才的背景下成立的，1999年广播电视大学又在教育部开放教育试点政策背景下完成了人才培养模式的转型。当前，我国人才培养的导向是培养高素质的技能型人才，因此，我国开放大学也应该从培养职业技能的角度调整发展目标。

二、发展战略目标的基本保障与实现途径

（一）基本保障

在国家推动终身学习型社会和大力发展职业技能培训的大背景下，我国整体的教育体系和功能都需要有所调整。开放大学作为终身教育、继续教育的主要办学机构，理应承担起更为重要的职能，即为建设学习型社会和教育强国、人力资源强国做出积极贡献。但是，开放大学在我国作为一所新型大学，目前还存在着很多与职能发展不相匹配的地方，例如，远程教育领域缺乏国家层面的统筹指导、开放大学的办学质量受到社会质疑、教学内容和专业特色不够明显、经费管理体制不够灵活等。因此，开放大学的顺利发展需要有一些区别于其他办学主体的保障措施，而这些保障不仅来自于开放大学本身的建设更重要的是需要整个国家对高等教育的统筹规划。

对我国开放大学而言，首先就是要有法律保障。我国一直缺少关于远程教育方面的法律法规，最初的广播电视大学体系的维持也仅仅是依赖于1988年教育部頒布的《广播电视大学暂行规定》等行政命令。而依法建校是世界绝大多数开放大学建设和发展的根本。

其次，我国高等教育的质量评估体系并不健全，缺少有效的外部评估系统。目前，除了教育部对高等教育学位进行评估之外，鲜有对高等教育教学质量的有效追踪和评价体系，此外，我国也没有建立起权威的非官方评估机构。远程教育作为高等教育的重要组成部分，其教学质量一直饱受质疑，因此急需通过外部质量保障系统的评估赢得社会的认可。

第三，创新保障。我国开放大学要想不断创新教育教学模式。最重要的就是要摆脱传统的体制内思想束缚，激励和鼓励各种教育教学模式的改革创新。

第四，财政保障。办学经费的充足与有效利用是开放大学转型的重要保障，当前，开放大学的主要任务既要保证原有学历教育的稳步发展，同时要积极探索非学历教育模式，并不断创新开放大学办学机制，这些都需要有充足的资金作为保障。而开放大学目前的财政收入来源单一，主要依赖财政拨款和学费收入，这在很大程度上限制了改革创新的发展。

综上分析，谋求和建设这些基本保障是推进我国开放大学战略转型的重要法宝，在这一点上可以借鉴世界其他开放大学的办学经验，为我国开拓一些思路。

1.法律保障

“教育改革、法律先行”是世界众多开放大学的建校之本。英国开放大学的成立就是以获得皇家特许令以及以此为基础建立的《英国开放大学章程》作为法律保障的。《英迪拉·甘地国立开放大学法案》从法律上规定了英迪拉·甘地国立开放大学的办学目标，各学科学院也根据这一总体目标制定了相应的学院办学目标。印尼政府在教育资源极其匮乏，教育需求旺盛的背景下，通过立法成立了印尼唯一的一所国立远程高等教育院校——印度尼西亚开放大学，确保院校在组织结构、财政拨款、师资等方面得以顺利运行。巴基斯坦阿拉玛·伊克巴尔开放大学（AIOU）坚持立法办学，依法治校，享有高度自治权。其通过1974年制定的《巴基斯坦阿拉玛·伊克巴尔开放大学法案》，该法案明确了学校机构设置、学校权能界限、权力与职责划分、教学学术等方面的建章立制，对学校的长远发展具有重要意义。南非大学根据《南非共和国宪法》和《南非共和国高等教育法》建立了《南非大学条例》和南非大学章程等法律和条款。西班牙加泰罗尼亚自治区政府于1996年通过立法批准建设了加泰罗尼亚开放大学，其管理方式采用是的公立私营的独特管理体制，这种管理体制让加泰罗尼亚开放大学在短短20年发展中迅速成为开放大学的后起之秀。而这一特殊的管理体制正是得益于法律的保障。在1983年之前，西班牙政府一直沿袭着中央集权式高等教育管理方式，直到1983年之后，西班牙颁布了《大学改革法》，从根本上改变了国家过分集中的管理方式，由此才确保了加泰罗尼亚开放大学基金会的董事会的私营管理方式的建立与顺利执行。

2.质量保障

质量保障是世界各国远程教育机构一直坚守的阵地。纵观世界各國开放大学的质量保证体系，不难发现大部分学校的质量保证都是由外部和内部相结合的评估系统构成。

荷兰开放大学自成立以来一直致力于教育质量的保证和创新研究，并不断对教育质量进行持续性改进。荷兰开放大学的质量保证模式在欧洲具有较高的认可度，其教育质量评估分为内部质量评估和外部质量评估。外部质量保证是荷兰开放大学严格按照第三方机构，如“荷兰一弗兰德认证机构（NVAO）”和“荷兰大学质量保证局（QANU）”的要求来监控；内部质量评估主要通过学校自己建立的循环式质量评估体系——“规划一执行一查核一行动”的完整内部质量保证体系来监控。

印度尼西亚开放大学的质量保证工作是在质量保证委员会的指导下，由学校自己成立的质量保证中心具体开展相关工作。

印度开放大学在接受国家评估与认证委员会的外部评价之外，其自身也建立了独特的质量保证和认证机构，即英迪拉·甘地国立开放大学内部远程教育委员会，两者共同承担对印度开放大学远程教育的评估和认证工作。

美国凤凰城大学也建立了内外结合的质量评估体系，其外部质量评估体系主要来自于联邦政府、州政府以及民间认证机构的监管；而内部质量评估体系一方面重视学校教学质量及运营管理水平的评估，同时在测量指标上也关注与外部评估体系的有效衔接。

日本放送大学作为一所公立大学和日本其他高等教育学院遵循着同样的教育质量标准，该校既接受内部的教育质量评价体系，又接受来自外部的独立评估。外部的独立评估由日本独立行政法人大学评价与学位授予机构实施，是日本政府认可的高等教育第三方评估机构。日本放送大学在参照第三方评估机构的指标体系上开展校内自我评估。

加拿大的阿萨巴斯卡大学定位于服务阿尔伯塔省，该省设有“阿尔伯塔高校质量监督局”保证全省高等教育的质量，阿萨巴斯卡大学接受这一质量监督局的外部监督。此外，作为加拿大第一所由美国的高等教育认证机构——美国中部各州高教委员会认证的大学，高校还需要接受这一机构的定期检查和评估。

南非大学除了完善的内部质量保证外，其外部质量的监控与评估是南非大学可持续发展的重要保障，南非大学要接受来自南非资格局的学术质量审核、南非高等教育质量委员会的教育质量评估、来自国内外行业组织的质量认证等。

遵循统一的质量标准也是美国远程高等教育的重要保障。美国普通高校的远程教育项目和专门的远程教育机构都需要经过美国有关协会的认证，包括机构认证和专业（项目）认证。远程教育的研究生层次与在校生的质量标准基本一致。

英国开放大学的质量保证经验值得世界各国借鉴，英国开放大学的外部质量评审主要接受来自英国高等教育质量保证署（QAA）的监督，英国开放大学依据QAA的质量标准制定了既符合英国高等教育质量统一规范，又彰显开放大学特色的质量标准框架，形成了内外结合的质量保证体系，这也让曾经受到过争议的英国开放大学在英国高等教育体系内赢得了社会的认可。

3.思想保障

开放和创新的思想从开放大学诞生之日起就一直贯穿在战略发展目标的各个层面，不论是通过新技术革新传统的教育教学方式，还是通过开放的原则为更广泛的人群提供学习服务，这一思想始终引领着开放大学不断向前发展。英国开放大学是世界开放教育资源的倡导者之一，它是英国第一所参与开放式课程联盟的大学，英国开放大学创建的OpenLearn项目，向全世界免费开放大量优质教育资源。阿萨巴斯卡大学也将引领全球开放的思潮作为发展战略的主要目标。为实现这一目标，阿萨巴斯卡大学做了很多有益的尝试：（1）阿萨巴斯卡大学是开放教育资源大学的主要发起者之一；（2）每一个教职员工都身体力行开放的理念，有近54%的全职教师都是在家里工作；（3）开慕课之先河。世界上第一门慕课诞生于加拿大，是阿萨巴斯卡大学远程教育中心的一名普通教师乔治·西蒙斯和斯蒂芬·唐斯开设的；（4）实施课程挑战项目。为了实现最大程度地“开放”，课程挑战测试就是学习者在课程学习前可以申请进行挑战性考试，如果通过则不需要修读该课程而直接获得学分。

4.财政保障

这里所说的财政是一个广义的资金概念，既包括国家和地方政府的财政拨款，也包括来自学费、基金会、捐赠以及通过商业运作取得的收入。开放大学要能够完成创新并保障长期可持续的发展，就必须有充足的财政保障作为支持。从世界开放大学的财政资金组成来看，除了少数私立性质的学校之外，大部分学校的经费来源都比较多元，如下页表所示。

充足的經费来源对于每所开放大学来说都是重要保障，近些年，由于远程教育市场竞争压力较大，生源出现萎缩，所以很多大学都把拓展资金渠道作为发展战略的目标之一。此外，灵活的财权管理方式也是财政资金得以充分使用的必要条件，例如，加泰罗尼亚开放大学公立私营的管理方式就非常值得我们思考和借鉴，该校以董事会作为学校最高权力机构全权负责学校的学术和财务管理工作，虽然该校是一所地区公立性大学，但是在实际运营中却采用私立大学的运营办法。

（二）实现途径

开放大学发展战略目标的实现不仅需要有一定的条件加以保障，还需要设计出一些合理可行的实现途径帮助目标的疏理完成。

1.学历与非学历教育并行发展

通过学历与非学历教育共同发展可以为学习者提供更广泛的学习路径选择，同时也是使开放大学能够从众多高校中脱颖而出的一大办学特色。我国开放大学是由广播电视大学转型而来，而学历教育一直是广播电视大学的主体。虽然，在开放大学转型时期也积极探索开展一些非学历教育，但始终没有形成规模并建立有效的学习模式。从国际开放大学案例研究中探索我国学历教育与非学历教育的并行发展是实现开放大学转型的重要途径。

荷兰开放大学虽然将自己定位成研究型大学，但其学位课程也不是纯学术性质，而是在培养学术的同时，关注与职业相关的技能训练，另外，还组织一些非学历培训，例如为那些未能直接升入硕士研究生的学习者组织预科培训等。

英迪拉·甘地国立开放大学坚持学术课程与职业课程并重，通过与机构合作的方式提供职业课程，这种合作模式是：由开放大学负责设计和开发培训课程，并对学生的学习成效进行评估，最后发放相关证书；合作方负责为课程的开发提供必要的技术和职业内容支持，并提供必要的现场教学方式。

巴基斯坦阿拉玛·伊克巴尔开放大学也是一所职业技能和学术研究并重的大学，其学历教育采用的是英国式高等教育的学历教育体系，而在非学历培训中，则包含了专业资格证书培训和各种职业技能型开放课程，如各类证书培训班、非学分制课程培训班、技能课程班、初高中基础教育培训班以及为女性提供的扫盲班等。

2.以多层次的学历教育满足多样的学习需求

当前，世界开放大学学历教育层次的现状是：（1）世界上绝大部分开放大学都具有从学士到研究生（硕士、博士）的教育层次（如英国开放大学、韩国国立开放大学、南非大学、巴基斯坦阿拉玛·伊克巴尔开放大学、美国马里兰大学学院、美国凤凰城大学、荷兰开放大学、加拿大阿萨巴斯卡大学、香港公开大学、日本放送大学、西班牙加泰罗尼亚开放大学、德国哈根远程教育大学、印度英迪拉·甘地国立开放大学等）。（2）较少数量的开放大学（如美国马里兰大学学院、美国凤凰城大学、香港公开大学等）在拥有研究生教育层次的同时还拥有副学士层次。（3）只有个别开放大学教育没有硕士或者博士等研究生层次，如印度尼西亚开放大学目前只有学士和硕士两个教育层次，而台湾空中大学和我国的开放大学目前只具有学士等级的教育层次。

因此，开放教育本身有能力实施研究生层次的教育，而且能够被政府、社会和其他国家认可，多种办学层次本身没有问题，关键在于是否有质量保证。这一战略发展可以借鉴英迪拉·甘地国立开放大学的经验。英迪拉-甘地国立开放大学同我国开放大学的学生数量接近，也是世界上规模最大的大学之一，学历层次涵盖从专科到博士研究生各个阶段。而早在20世纪90年代，英迪拉·甘地国立开放大学也曾出现过开放大学的学位不被普通高校和政府机构认可的情况，鉴于此，英迪拉·甘地国立开放大学积极推出了“融入高等教育体系战略”，把开放大学的学历教育与各种非学历教育之间形成转换关系；同时探索开放大学与传统高校的教学质量对比，由此证明了开放大学有能力提供高质量的高等教育，这一点在英国开放大学等世界其他开放大学身上也可以得到同样的证实。

3.增强国内外的合作关系

由于目前传统高校和远程国际教育机构纷纷涉足远程高等教育市场，因此很多开放大学面临着巨大的竞争压力，注重国际合作、拓展国际市场，并加强与国内市场的紧密合作是实现开放大学华丽转型，拓展生源的有效途径之一。以加拿大阿萨巴斯卡开放大学为例，2006年该校主动出击国际市场，通过美国方面的认证，正式进入美国市场。此外，它还注重省内高等教育机构的合作，将合作课程精确定位在那些需要有先修基础的学科上，让其他大学的学生来阿萨巴斯卡大学选课。该校还扩大了硕士和博士的招生规模，并为他们提供各方面的研究机构。在这种合作过程，学分互认是一个关键问题，只有完善的学分互认体系才能实现更多的合作。同样，印度尼西亚开放大学在其《2005-2020年战略规划》中也将通过地方、国家和世界范围内的合作，增进跨文化理解和沟通作为其新时期发展的使命。

三、启示

如何办好我国的开放大学是国家对于开放教育提出的新要求。这一要求变为更为具体的内容则包括：如何重新定位开放大学，使之区别于广播电视大学？如何协调开放大学“5+1”模式之间的关系以及国家开放大学总部和各分部之间的关系？如何办出我国开放大学的特色？如何在保证教学质量的同时拓展市场争取到更多的生源？在推进广播电视大学系统向开放大学战略转型的关键时期，一方面要研究上述实际问题，另一方面需要借鉴国外开放大学的优秀办学经验。

（一）我国开放大学战略规划的核心要素

以世界开放大学发展战略的普适性特点作为制定我国发展战略的重要参考，以下几个核心要素是我国开放大学在制定发展战略时必须考虑的问题。

1.办学宗旨

办学宗旨是开放大学的总体目标也是长期发展目标，“向社会提供公平、开放的高等教育学习机会”几乎是每所开放大学的共同目标，任何一所开放大学都应遵循这一办学宗旨，我国也不应例外。

2.教学手段

开放大学将始终以远程教学作为最主要的教学手段，虽然很多学校同时兼有一些面授课程，但面授方式只能作为远程教学的辅助手段。基于网络的远程教学手段也是开放大学区别于普通大学的重要特征。我国开放大学正在积极探索全网教学过程以及基于纯在线的教学团队运行机制。

3.确立服务对象

在我国开放大学的转型过程中，服务对象的重新定义是一个重要问题，也是开放大学与广播电视大学的区别所在。广播电视大学从创办之初一直是以学历补偿教育为主，服务对象也是针对那些有学历需求的人群。因此，对于那个时期的专业培养目标和培养方案，基本上都是依托普通高校的做法。但是，未来社会学习需求将会是非常多樣化的，除了学历教育更应该注重非学历教育的发展，以搭建继续教育、终身学习的立交桥。因此，我国开放大学在战略目标上应该重新定义服务对象。

4.开放大学的定位

目前，我国的开放大学基本上都是以建设“一流的开放大学”作为自己的发展方向，而创建“一流”的开放大学首先需要定位准确，如教学定位要确定学校的类型是属于教学型、研究型还是综合型？服务定位要确定是基于本地的经济和社会的服务？还是面向全国和全世界？是否“一流”的标准可以从办学质量、社会效益、科研等多个角度来衡量，而对于有些要素，比如学校规模的大小、服务空间的界限等则不是决定是否一流的主要因素。从世界开放大学的办学经验看，无论是基于区域的开放大学，还是国家层次的开放大学，都有可能成为“一流的开放大学”。

（二）办好我国开放大学的基本保障及实现途径

1.基本保障

根据世界开放大学的发展经验，要想保障我国开放大学战略目标的顺利实现就必须做到以下几点。

第一，立法保障是前提。通过国家层面的立法，保障开放大学能够顺利地进行财力、物力、人力等资源方面的统筹，这对于我国当前开放大学的转型及发展至关重要。

第二，质量保证是根本。我国开放大学必须建立起内外结合的质量保证体系，在目前我国高等教育整体评价系统不完善的情况下，积极寻求第三方权威机构（可以是国际机构）的检验和评估，这对于开放大学的外部质量保障建设极其重要，没有外部质量保障，开放大学的教育教学质量就得不到社会的认可，也不能消除社会对远程教育的偏见。

第三，开放、创新是源泉。我国开放大学的发展要始终贯彻开放、创新的办学思想，不断挖掘远程教育的潜在学习需求，这是开放大学可持续发展的重要保障。

第四，财政保障是必要条件。我国开放大学，以国家开放大学为例，经费来源近50%来自于政府拨款，其余基本上依靠学费收入。依据世界开放大学的经验，这种较为简单的经费构成不利于开放大学长期的发展，也难以应对市场的竞争压力。因此，寻求更加多元化的资金渠道，并从体制和机制上进行创新，探索一些更加灵活的财权管理方式，以实现开放大学的可持续发展。

2.现实途径

为满足我国开放大学战略目标的顺利实施，除了上述外部和内部的基本保障之外，还需要探索一些现实可行的途径来确保目标的落地与实施。

第一，实现学历与非学历的并行发展。在具体实施过程中，开放大学不能把学历教育与非学历教育割裂开来，各自单独发展，而是应该在拓展非学历教育合作项目的同时充分挖掘非学历教育中的潜在学历需求，使非学历教育转换为学历教育。比如，有些企业集团内部对员工的职务提升有统一的学历要求，企业员工晋升的需求就会形成学历的需求，开放大学可以为这些职工提供“非学历和学历一体化设计”的教育服务。此外，我国开放大学还应积极探索单科课程注册的学习模式，通过学分银行记录学生的单科课程成绩，这样既可以满足学生多样化的学习需求，同时可以通过学分银行帮助其积累学分，最终达到与学历教育的转换。

第二，探索开放大学研究生办学模式，满足多层次的学历教育需求。目前我国开放大学学历教育层次的缺口就是研究生教育，从国际发展经验看，开放大学的研究生教育办学标准基本上与普通高校保持一致，这样操作既可以保障全国研究生教育教学内容的统一，同时也有助于把控远程教育研究生层次的教学质量。但是，介于远程教学的自身特色，我国开放大学可以利用远程教学的优势探索研究生层次远程教学的组织和实施，并通过搭建“双导师制”完成对研究生的培养（即为研究生配备一名开放大学导师和一名普通高校的学科专家导师，开放大学导师重点负责日常教学和考试，高校兼职导师负责学科指导和论文写作与答辩）。

第三，建设“有中国特色的开放大学”，实现开放大学在高等教育体系中的错位发展，就需要从专业选择、课程资源建设以及教学手段等方面进行清晰定位。开放大学与普通高校的错位表现在，开放大学以技能型、应用性作为人才培养目标，在课程体系上应减少纯理论性课程，在具体课程内容上应减少理论推导，重在对结论的分析和应用。开放大学与高职院校定位也有所不同，高职院校属于职前教育，而开放大学属于职后教育，因此，课程体系及内容安排也不一样。例如，金融管理专业在高职类课程中会安排点钞等课程，但是对于已经有职业背景的开放大学学生来说，他们更希望获得纯技能之外的理论提升和知识拓展。此外，开放大学的错位发展还应体现在“快”的节奏上，即开放大学应该根据社会环境的变化，在最短时间内及时调整或者增设一些适应社会发展的专业课程，从原来只专注学历教育转向以项目为核心的短期非学历项目培训。这种高效率需要开放大学创新资源建设机制，例如，效仿国外开放大学的“项目负责制”组织资源建设团队，由项目经理统一安排人员的分工和经费的使用，项目最后接受学校的统一验收。

第四，关注国内市场，加强与国内企业的合作关系。例如，在国内积极探索基于行业企业的办学模式。虽然我国开放大学与某些行业之间建立了战略联盟，但是这一举措还仅仅停留在战略协议的拟定。而对于今后如何进行合作却没有过多后续进展。究其原因，战略联盟的签订一般只与国家的行业协会签订，而行业协会没有真正的人力、物力和财力来实际参与开放大学的合作，所以这种合作关系最终只能依托于某一具体的企业来执行，这就要求对企业的办学资质进行评估和限定，这种合作模式是未来开放大学发展的重要模式，开放大学应尽快建设合作企业的办学资质评估体系，并将其嵌入到开放大学整体质量评价系统。