人大视野下如何发挥好监察机关的反腐作用

夏思扬

2018年全国两会，宪法修正案和监察法的通过，正式确立了监察体制，标志着由人民检察院负责的查办和预防职务犯罪职能正式移转给监察委员会。这也标志着人大产生的“一府一委两院”新权力格局正式形成。监察委员会在监察法的规定下，已经开始全面履行职责。

监察委员会与人民检察院之间产生了新的关系，两者之间如何分工合作，加强反腐工作，人大及其常委会在当前和今后一段时期都需要认真研究。

监察委员会吸收检察院部分职权成为新的国家机关

监察法规定，全国和地方各级监察委员会由同级人民代表大会产生，并对其负责。明确了各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。

可见，监察委员会是党委统一领导下的国家反腐败工作机构，是人大产生的作为行使国家监督职能的专职国家机关，是“一府两院”之外的第四機关。

监察委员会的主要职责有三项，即监督、调查、处置。监察法规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。

监察委员会行使三大职权的主要措施有十二种。根据监察法规定，监察委员会可以采取谈话、询问、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二种措施。可见，监察委员会可依法独立行使国家监察权，负有惩治和预防腐败的职能，对国家公职人员的职务违法与职务犯罪有监督、调查和处置的权力。

监察委员会与检察院在反腐工作中的作用更加突出

监察委员会吸收了人民检察院原有的职务犯罪侦查和预防职能，注定两个机关存在着相互的联系，但二者之间又不是简单的职能“进出”关系，而是在人大体制中一种新型的国家机关与国家机关之间的关系，可以说是一种国家权力与另一种国家权力之间的关系。

产生机关的相同性决定二者地位的平等性。根据监察法和宪法修正案的规定来看，二者均由人大产生并向其负责、受其监督。其目的都是共同促进国家宪法、法律的正确统一实施。这是法治建设在进入中国特色社会主义新时代后的一大特色。

检察机关侦查职能的转隶决定了二者在“管事”与“管人”方面存在内在联系。在反腐败工作大格局中，原来由人民检察院负责的职务犯罪查办职能转隶到监察委员会，使两机关人员和职能重组，决定了二者之间关系紧密。更为重要的是，在今后的工作中，联系、协作是常态化的。对同样的监督对象，监察委员会管“人”，人民检察院管“事”，即对行政机关履职违法或不作为由人民检察院管，履职中违法的公职人员由监察委员会管。也有学者认为，应将监察委员会的职能由“管人”变为“管人”与“管事”相结合。

监察委员会与检察机关在反腐败中存在互相配合的关系。监察法第四条规定，监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合。体现在监察委员会调查的职务违法或职务犯罪案件，需要人民检察院起诉和补充侦查，两机关要互相配合开展。两者之间不能互相拖延、推诿。对于人民检察院向监察委员会提出的补充调查事项，监察委员会需要及时补充调查和反馈等。

监察委员会与检察机关在办理职务犯罪案件上存在互相监督的关系。人民检察院对监察委员会查办的职务犯罪案件，可以作出起诉与不起诉的决定，可以决定自行补充侦查和退回监察委员会补充调查。这是检察机关对监察委员会履职活动实施的监督。而检察机关的公职人员履职情况，也在监察委员会的监督范围之内。可以说，二者存在着交叉监督与互相监督制约的关系。

从执法目的上讲二者有趋同性。二者共同努力的结果是通过反腐败斗争的开展，共同实现国家宪法、法律的正确统一实施，都是维护国家利益、人民利益，推进依法治国的进程，为构建廉洁高效的政府服务。

加强对监察委员会的监督需要完善制度

监察法是我国反腐败的法律重器。从我国国情来看，为了强化对其履职的监督，更有利于监察委员会发挥反腐败职能，建议人大及其常委会加强调研，进一步完善监察制度。主要建议有以下六个方面：

第一，明确反腐败的法律概念。监察法是我国一部专门为反腐败而立的法律，也是反腐败机关的行为法。反腐败一词，并非法律概念，需要立法进行明确，使其成为法律概念，以增强公民对反腐败的认识，有利于反腐败工作。

第二，明确监察官的产生与条件。建议明确监察官的任职，需要首先通过国家统一法律职业资格考试并合格。因为，监察官必须拥有深厚的法律知识素养。其次，规定由本级人民代表大会常务委员会任免监察官。

第三，建议增设调查阶段的律师辩护制度。虽然监察对象是特殊的，但他们与普通公民一样应受到同等保护。任何人在法律和纪律面前一律平等，建议立法规定，被监察机关调查留置的人员，监察机关应告知其可以委托律师提供法律帮助或进行辩护。我国的普通刑事犯罪已确立了从侦查到审判的全阶段律师帮助与辩护制度，对于特殊主体的公职人员，从保护人权与维护公平正义的角度考虑，没有理由不贯彻这一法治精神。

第四，建议将监察强制措施纳入检察机关行政检察监督。监察委员会在履行职责中，对被监督对象采取的行政监察强制措施，将会对被查人的人身、财产和生产生活产生重大影响，容易导致国家侵权。因而，对监察机关采取的行政强制措施的实施情况进行监督很有必要。监督的重点包括，强制措施是否经合法程序审批、是否超出必要的强制限度、有没有应当采取而未采取、错误采取或选择性采取强制措施的情况等。虽然监察法没有规定检察机关可以监督行政监察强制措施，但按照行政公益诉讼的规定和精神来看，行政监察强制措施应当成为行政检察的对象。

第五，建议将监察调查纳入人民监督员的监督之中。监察机关权力比较集中，如果缺乏有效的监督，存在权力被滥用的风险。为此，建议修改现行的人民监督员制度，从立法的角度，将监察调查纳入人民监督员的监督之中。对于在本辖区有重大影响的职务违法或职务犯罪案件，监察机关调查行为有违法或不当的，人民监督员可以对监察调查活动实施法律监督。

第六，强化人大及其常委会对监察委员的监督。现行监察法规定了监察委员会向人大及其常委会报告专项工作的义务，人大有开展执法检查和就监察工作中的有关问题提出询问或者质询的权力。但笔者认为，监督力度还不够，建议规定监察委员会向人民代表大会报告年度综合工作的制度；建立监察委员会主任副主任定期述职评议制度，规定在届中至少应接受人大常委会的评议一次；监察委员会主任、副主任和委员，每年的述职述廉情况报告应送本级人大常委会备案。

（作者单位：重庆市大渡口区人民检察院）