国内外政府绩效管理制度发展综述

武睿

摘 要：当前，绩效管理理念与制度在许多国家的部门管理中受到了很大的重视，得到了不同程度的运用，取得了良好的效果。对国内外绩效管理制度进行分析，有利于我们学习外国绩效管理制度的先进做法和经验，认识到我国绩效管理制度的成就和不足，为我国绩效管理制度的进一步发展奠定基础。本文对此进行了探讨。

关键词：绩效管理；制度；研究综述

在绩效管理理论的研究与实践中，形成了许多观点与理论。在19世纪初，罗伯特放肺乃菇ㄐЭ己艘胨崭窭嫉墓ひ盗煊颍孀啪煤凸芾硭降姆⒄梗ㄐЭ己说母髦直锥丝枷月叮？0世纪70年代后期，美国管理学家奥布里返つ岫岢觥凹ㄐЧ芾怼闭庖桓拍睿婧笕嗣墙辛讼低橙娴难芯浚侵钡浇裉欤杂诩ㄐЧ芾淼睦砟睢⒎椒ā⒅贫鹊确矫婊姑挥行纬赏耆墓彩丁？

目前，绩效管理在国外政府中的应用较为普遍，应用绩效管理制度在政府部门中比较成功的国家有美国、英国、澳大利亚等，在绩效管理实施的过程中能够提高政府的工作效率，以及民众对政府工作的满意度，在实施绩效管理制度的过程中也得到了很多经验和方法，促进了绩效管理理念的进一步发展。

一、国外绩效管理制度的发展现状

1.美国绩效管理制度的发展与特点

20世纪初，美国纽约市政府对绩效管理制度进行了探索和实践，在1993年，美国政府率先出台了《政府绩效与结果法案》（GPRA），规定联邦各机构绩效管理的内容分为绩效战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。之后，美国对公共财政计划项目进行绩效评价使用的评价方法是依据计划评价评级工具（PART），主要是从“计划的设计和目的，战略规划、计划管理、实施结果”四个方面依据不同的权重进行评价，注重结果、产出和效率，但容易产生政府过于重视绩效从而在一定程度上忽视社会责任等问题。2009年开始，美国政府认为“PART”偏离了绩效管理的框架，开始逐步用“优先绩效目标”替代“PART”，“优先绩效目标”的实施办法为先对所有项目进行公共价值排序，价值高的项目优先实行，将公共价值的创造和社会责任的履行纳入政府绩效管理的目标当中。2010年颁布《政府绩效与结果现代化法案》（GPRAMA），主要是在GPRA的基础上对一些具体细节进行了细化，对一些内容进行了调整，总的来说是对原先的绩效管理制度进行了整体优化。

2.英国绩效管理制度的发展与特点

英国的绩效管理制度主要是在政府部门实施的。英国政府的绩效管理发展有两个较为明显的阶段，第一个阶段是效率优先阶段，主要表现是注重经济效率；第二个阶段是质量优先阶段，主要表现在注重政府的质量和公众的满意度。

效率优先阶段是绩效管理制度最先发展的阶段。英国政府的绩效管理制度从1979年的“雷纳评审”开始，“雷纳评审”的主要负责机构是成立由雷纳领导的效率评审小组，对政府的各个部门进行评议和调查，发现并解决了一系列问题，比如物品浪费、工作效率低下等等，提高了英国政府的工作效率。

质量优先阶段的开始时间为20世纪80年代末期，市场和竞争机制被引入到政府部门的管理中，政府部门的标准、内容、责任等等信息都向社会公布，接受全社会的监督。1998年，英国政府的绩效管理推行“全面绩效考核框架”（CPA），在这个框架下，加强了社会公众对政府绩效管理的自发参与，同时很多第三方社会机构也参与到绩效评价的过程中，使得绩效评价结果更加客观。2007年以来，英国审计署等机构开始对CPA进行改革，提出了CAA系统，更加强调公民使用公共服务的感受。

孙国庆认为，英国绩效管理制度的优势在于绩效管理主体的独立性、多元性和绩效管理制度的开放性和全面性，但也存在一些问题，主要表现在绩效管理主体多元交叉、绩效指标繁多、信用度下降等方面。

3.澳大利亚绩效管理制度的发展与特点

澳大利亚政府在绩效管理方面没有制定专门的法律进行规范，但是有一系列的法律构成了澳大利亚绩效管理的基本体系，涉及这一基本体系的法律有《公共服务法案1999》（PSA）、《澳大利亚公共服务委员会指南》（APSCD）、《澳大利亚公共服务委员会绩效管理指南修正案2014》（APSCAD）、《公共治理、绩效和责任法案2013》（PGPA）。这些法律规范了澳大利亚政府绩效管理的方向和措施，绩效管理系统突出一致性、公信力和整合力。一致性主要表现在绩效管理的目标和政府组织的目标一致，公信力主要表现在政府绩效管理系统透明、公正，整合力表现在政府绩效管理的过程中将个人绩效和组织绩效整合起来，从而全面提升政府绩效管理水平。

二、国内绩效管理发展现状

近年来，我国政府也在积极探索使用绩效管理体系来优化政府的工作流程和提高政府的工作效率，2011年開始在两个层面进行绩效管理的试点工作，一是地方政府层面，国务院批准8个地方政府开展政府绩效管理试点工作，二是国务院部门层面，在发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局等部门开展政府绩效管理试点工作。

2012年进一步加大政府绩效管理试点工作力度，有24个省和20多个国务院部门不同程度地探索了政府绩效管理工作，财政部出台了《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预﹝2011﹞416号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预﹝2011﹞285号）和《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》等文件，取得了良好的效果。当前我国政府绩效管理的实践主要集中在转移支付、专项资金等领域，初步建立了预算绩效管理体系基本框架，在中央层面形成了以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，绩效目标执行监控范围不断扩大，

2018年覆盖至中央所有部门，绩效自评范围也进一步扩大，建立起了重点绩效评价常态机制，采取重点抽评与第三方评估相结合的方式，提升财政支出绩效；在地方政府层面，很多省份结合自身实际，探索预算绩效管理新模式，在政策或项目事前评估、第三方绩效评价、绩效评价结果应用方面积累了一些成功经验，各省级财政部门均出台了预算绩效管理办法，个别地区出台了相关的地方性法规。2018年3月16日，财政部长肖捷表示要全面实施预算绩效管理，提高财政资源配置效率，要求做到绩效管理全覆盖、贯穿预算全过程、绩效方法全系列、评价对象全方位。

2003年开始，政府绩效管理在我国学术界开始成为研究热点，在对我国政府绩效管理的研究中，罗红霞、崔运武认为我国政府的绩效管理过程不仅要注重绩效指标设计的严谨科学，也要不断地提升公众服务的意识，不能偏离绩效管理的根本方向，同时建议部门绩效可以考虑标杆管理而不是采用跨部门的比较。陈天祥认为，当前我国政府的绩效管理研究过于重视技术手段和绩效指标的设计，对政治理性的关注度还远远不够，建议我国政府的绩效管理应当从技术和政治两个角度入手进行分析研究，才能使绩效管理制度从根本上发挥效益。包国宪对关于中国政府绩效管理的文献进行了统计与分析，并依据德尔菲法、质性研究等方法，在平衡积分卡的基础上建立了政府绩效管理价值平衡分析体系。孙玉科认为，PDCA循环对政府预算绩效管理有着很强的指导意义，并对PDCA在政府预算绩效管理中的应用进行了探讨，发现PDCA循环确实可以提高政府的管理质量。龚洁认为，事业单位的预算绩效指标体系应当从多个维度进行设计，并根据当前事业单位预算管理中存在的问题，设计了一套多维度的绩效管理评价体系，主要从四个层次进行展开：财务绩效类指标、主体业务类指标、资产管理类指标和社会绩效类指标。

臧志鹏认为，政府绩效管理从本质上可以看作是建立在绩效指标基础上的P（绩效计划）、D（过程管理）、C（考核评价）、A（结果应用）不断进行优化的循环上升机制。盛明科運用CiteSpace IV可视化分析软件对关于绩效管理内容的论文进行了统计分析，发现当前关于政府绩效管理的研究重心在政府绩效管理制度要件研究方面，政府预算绩效管理正在成为研究热点。蔡立辉认为，当前试行的政府绩效管理制度存在绩效管理环节不完整、指标体系构建不科学等问题，主要表现在两个方面，一是缺乏有效的绩效沟通等环节，使得绩效管理在一定程度上只发挥了绩效考核的作用；二是指标体系侧重于内部效率的监督，关于公众感受的指标较少，主观性较强，指标构建缺乏总体纲领和制度化依据。

三、结语

当前各国政府都将绩效管理制度的实施作为政府改革的一项重要内容，虽然在实施过程中会出现各种问题，但会依据实际情况对绩效管理制度进行相应的调整。美国、英国等西方国家在实施绩效管理的过程中采用的方法也存在差异，所以绩效管理制度的设计与实施还是应当立足于本国国情。我国政府绩效管理制度的研究起步较晚，财政部等各部门当前正在按照先试点后推广的原则，逐步全面推进预算绩效制度的改革，并且对绩效管理理念与实际状况不符等问题进行了细致的分析，为绩效管理制度的进一步落实打下了坚实的基础。

参考文献

1.晁毓欣.美国联邦政府绩效改革三部曲.山东财政学院学报，2011（02）

2.周志忍，许志晴.政府绩效管理的推进机制：中美比较的启示.中国行政管理，2016（04）.

3.胡业飞.优先绩效目标：美国联邦政府绩效管理的新工具.山东社会科学，2013（10）.

4.蔡立辉.政府绩效管理理论及其研究实践.学术研究，2013（05）.

5.盛明科.中国政府绩效管理的研究热点与前沿解析.行政论坛，2017（02）.

6.罗红霞，崔运武.政府绩效管理实践中的理性融合.学术探索，2014（10）.

7.包国宪.政府绩效管理价值的平衡研究.兰州大学学报，2012（09）.

8.藏志鹏.政府绩效管理的基本流程与方法.中国人力资源开发，2013（05）.

（责任编辑：王文龙）