PPP模式实践探讨

李灯强　陈莉莉　管志鹏

摘要：PPP模式的规范实施有助于平滑地方当期财政支出压力，提升公共服务的质量和效率。省社科院承担了2017年度湖北省重大调研课题“社会民生领域财政投入的市场化机制研究”，近期赴荆门市就此问题进行专题调研，本文对此进行了详细介绍，以供相关人士参考借鉴。

关键词：PPP；实践；探讨

一、荆门市推广运用PPP模式的做法與成效

1.荆门市推广运用PPP模式主要工作做法

（1）领导重视部门合力推进。一是成立由市主要领导挂帅的PPPI作领导小组，形成了“全市一盘棋、上下共联动”的工作格局。2015年6月，荆门市率先成立了全省第一个市州级PPP专职机构——PPP中心。二是建立“双向联动”的协调机制。由市政府牵头，建立财政、发改部门“双向联动”的协调机制，既注重协商沟通、又兼顾部门职责，做到信息共享、统筹推进、凝聚合力。

（2）狠抓规范管理严控风险。出台《荆门市人民政府关于推广政府和社会资本合作模式试点工作的意见》，制定了PPP项目统一操作规程、项目库管理、社会资本选择、咨询机构考核等12项配套管理制度，建立了一套完善的制度体系，5大步19小步每一步相应工作内容都有制度明确，5个层面的专家评审都有相应的规范指引。严格规范项目可行性、支出责任以及履约风险的步骤和流程，提出“三个一律”原则，即：项目实施方案凡是没有开展并通过物有所值评价的，一律不能按PPP模式建设；凡是不进行财政承受能力论证的，一律不安排财政预算；凡未经本级政府审批的，一律不进入政府采购程序。截至2017年12月底，纳入荆门市市级项目库的339个项目，总投资2970亿元，都规范开展了“两个论证”（物有所值和财政可承受能力论证）。

（3）勇于探索创新提质增效。一是坚持量体裁衣。尝试“六种非常用”的运作方式。根据项目实际和投资方意愿，充分考虑项目领域、收益方式、特许经营期和物有所值等因素，大胆尝试EPC+PPP（工程总承包+PPP）、BLOT（建设一租赁——运营—移交）、BLMT（建设——租赁——维护——移交）、OM（运营——维护）、MC（管理合同）、LOT（租赁——运营——移交）等6种非常用PPP运作方式。如，在竹皮河水环境综合治理项目中，对中心城区地下排水管网采用OM（运营——维护）模式，有效提升项目的运营效率。二是完善“32个同步”的推进机制。即：项目识别与项目准备两阶段工作同步推进；物有所值评价、财政承受能力论证与实施方案编制同步推进；财政投资评审与项目预算编制同步推进；采购需求磋商与响应文件评审同步推进；项目谈判和合同编制同步推进，既加快了项目落地和建设进程，又提高了建设效益。

（4）狠抓责任落实工作督办。一是目标考核机制。荆门市在全省范围内第一个将PPP项目建设任务纳入政府工作目标责任考核和党政领导班子年度政绩目标考核。《关于各县（市、区）2016年党政领导班子政绩考核目标的通知》明确将PPPI作纳入县（市、区）和市直部门领导班子年度政绩目标考核，层层落实主体责任。二是全程督办通报机制。对所有纳入实施计划的PPP项目，编制项目推进“路线图”，明确项目内容、操作步骤、时间节点，实行“挂图作战、跑表计时、到点督办”。推行重点项目领导包联制，精准对接每一个项目，实行“一个重点项目、一个领导包联、一个秘书驻点”的“三个一”工作机制，定期编印督办通报，一月一督办、一月一通报。

（5）积极搭建平台推介项目。围绕产业转型、城市转型、生态环境治理、全域旅游、大健康养老、园区建设等领域，策划一批投资规模大、示范带动力强的项目。通过中央、省级信息发布平台，及时发布项目信息；通过召开项目推介会、银政企联席会、新闻媒体宣传等多种方式，搭建双多边项目对接平台。截至2017年9月底，荆门市累计推介PPP项目133个。2017年11月全国PPP第三届（上海）融资论坛会上荆门市筛选了28个PPP项目，总投资150亿元进行专场推介。

2.荆门市PPP工作主要成效

继2016年荆门市PPP工作实现全省“刘个第一”后，2017年继续大力推进，PPP工作取得显著成效。

一是入选省部级示范项目数量全省第一。截至2017年12月底，荆门市累计有20个PPP项目入选财政部和省级PPP示范项目，其中，入选财政部示范项目4个，入选省财政厅示范项目7个，入选省发改委示范项目9个。

二是落地PPP项目数量全省第一。截至2017年12月底，荆门市累计落地PPP项目56个，总投资276亿元，吸引民间资本120亿元。

三是获财政部普惠金融专项奖补资金项目数量全省第一。2017年8月荆门市竹皮河流域水环境综合治理、荆门剧院和沙洋县乡镇污水处理厂等3个新建PPP项目共获财政部普惠金融专项奖补资金1400万元，项目数量居全省第一。

二、荆门市PPP实践的启示

（1）做明白的PPP。一些地方之所以PPP项目推进缓慢，重要的一个原因就是对PPP重视不够，对PPP所知甚少因而对PPP存在畏难情绪，即使抓也落实不到关键环节。也有一些地方的实施机构当“甩手掌柜”将PPP托付给PPP咨询机构，进展不顺就归咎于咨询机构不得力。荆门市将PPP推广工作提升到加快政府职能转变、提升政府治理水平的高度，广泛凝聚共识，形成从市主要领导到相关职能部门及PPP中心学懂弄通PPP、齐心协力抓落实的良好氛围。市政府将PPP项目建设情况纳入市政府常务会议议事内容，每月研究调度一次。

（2）做规范的PPP。唯有规范，方可行稳致远。从财政部的政策表态来看，抓规范、严监管、控风险成为近期PPP行业发展的主基调。从其他省份的实践来看，一些PPP项目因为推进中的不规范行为而举步维艰甚至不少案例到了打官司的地步。荆门市从政府行为、项目决策、融资方案、招标投标、合同签订等各个环节进行规范，不合格的项目即使已经走了一些流程也坚决拿下，其目的不仅仅是为了防范债务风险，更是为了PPP的健康发展。荆门市第一个PPP项目——荆门剧院项目就已成功申报财政部普惠金融发展示范项目，将按预定时间完工并于2018年1月进入运营期。承担这一项目咨询服务的第三方机构湖北永业行咨询公司亦经历这一项目的“初体验”后，发展成为湖北省内排名第一的PPP咨询机构。

（3）做真开放的PPP。民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推动经济社会发展的重要力量，是未来经济增长的主要源泉。一些地方图省事对民营资本变相设置壁垒，在PPP招标中设立非必要的注册资金、资质等门槛。荆门市按照《关于大力促进民营经济发展的若干意见》要求，对民营资本高看一等、厚爱三分，为民营资本提供更加公平的市场环境。截至2017年12月底，民营资本在荆门市已落地的PPP项目中，项目数占比58%，投资规模占比43%。

（4）做与时俱进的PPP。2014年以来，中央全面深化改革领导小组连续四年将PPP作为深化经济体制改革的年度重点工作任务。国务院常务会议多次研究部署PPP工作。省委省政府也高度重视我省PPP的推广运用。从全国范围来看，PPP模式的推广运用已从野蛮生长的“起飞期”转向规范发展的“平飞期”，对于纯政府付费项目已经进入从严控制阶段。荆门市的经验在于及时跟进PPP政策的调整变化，起步比其他市州早，成功申报并组织实施一批国家和省级PPP示范项目。在PPP政策趋紧后更加规范操作流程和注重绩效考核，在项目策划上优先选择使用者付费项目。反之，在PPP发展中落后的地方，往往是对政策研究不透，一步落后步步落后。

（责任编辑：王文龙）