浙江特困老人“双关爱”服务体系建设的策略

王红珠

摘 要： 分析了建设特困老人“双关爱”服务体系的大背景，指出了浙江特困老人“双关爱”服务体系建设的意义，最后提出了建设浙江特困老人“双关爱”服务体系的策略。

关键词： 特困老人； 双关爱； 服务体系

中图分类号： D669.6 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2018）01-0059-03

一、建设特困老人“双关爱”服务体系的背景

根据国家统计局最新发布的数据，2016年我国60周岁及以上人口占总人口的16.7%，高达23086万人；65周岁及以上人口占总人口的10.8%，达到15003万人。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，目前空巢老人比例高达51.3%，未来该比例将达到70%，我国失能、半失能老年人约4063万人，占老年人口18.3%，有超過4000万失智老人。这说明中国人口老龄化的进程正在加速并逐渐走向峰值，存在着巨大的老龄服务需求。

具体到浙江，养老问题也日益严峻。自1987年浙江逐步进入到老年型社会，30年来全省人口老龄化程度不断提高，且高龄老人增速明显快于老年人口增速。浙江老龄办发布的《浙江省2016年老年人口和老龄事业统计公报》显示，浙江全省，截至2016年末，60岁及以上户籍老年人口已达1030.62万人，占户籍人口总数的20.96%，其中80岁以上高龄老人161.25万，占老年人口总数的15.64%。纯老家庭人口数为249.00万人，占老年人口总数的24.16%。失能、半失能老年人口共76.81万人，占老年人口总数的7.45%。

从以上数据可见，如何有效地解决浙江老年人尤其是失能失智老人的生活和医疗保障问题，如何针对农村“五保”老人和城市“三无”老人（指无劳动能力、无法定赡养人、无经济来源的老人）等特困老人开展关爱照料工作，建立健全特困老人“双关爱”服务体系成为浙江必须面对的现实而紧迫的问题，也具有十分现实的意义。目前，浙江的办法是以居家养老为主，机构养老为辅。要在全省解决城乡失能半失能老人、贫困老人的问题，构建特困老人“双关爱”服务体系，应该是我省发展老年服务的突破口。

二、浙江特困老人“双关爱”服务体系建设的意义

老年人的需要包括三个方面：资金保障、服务照料和亲情慰籍，国家和政府往往越过社区和家庭直接对个人提供资金和服务，这样的制度安排常常更多考虑的是物质保障而忽视了人文关怀，而对老人而言人文关怀更重要。

近年来国家层面为弘扬尊老敬老的传统美德，改善失能半失能老人、贫困老人的生活生命质量，在全社会形成关心、帮助老年人的社会氛围，全国老龄委自2011年起，在全国倡导开展“敬老文明号”创建活动。全国31个省、24个行业纷纷加入到“敬老文明号”创建活动中来，并生根发芽、开花结果，涌现出各省市级“敬老文明号”创建单位多达23余万个，国家级“敬老文明号”上千个。全国老龄办又于2015年，正式颁布了《全国老龄办关于在全国“敬老文明号”创建活动中广泛开展“双关爱”活动的通知》（全国老龄办发〔2015〕48号），要求在全国“敬老文明号”创建活动中开展“双关爱”活动。

具体到浙江省，为了有效改善城乡老年人优待服务质量，提升社会尊老敬老爱老氛围，我省各级党委政府高度重视“敬老文明号”创建，自2012年广泛开展活动以来，在各级老龄工作部门的精心组织下，各类单位踊跃参加，评选出各级各类创建单位，取得了非常好的社会效益。五年来，全省各级政府高度重视“敬老文明号”创建活动，遍及全省20多个行业，培育出46个国家级“敬老文明号创建单位”，461个省级“敬老文明号”创建单位。

浙江省为了贯彻落实国家老龄委的通知精神，2015年迅速下发《浙江省老龄工作委员会办公室关于在全省“敬老文明号”创建活动中广泛开展“双关爱”活动的通知》（浙老工委办〔2015〕31号），进一步深化我省“敬老文明号”创建活动，在全省全面启动“双关爱”活动。“双关爱”活动要求结合特困老年人群的实际需求，各级“敬老文明号”先进单位和创建单位，深入开展五项服务，包括：上门服务、心理支持、爱心捐赠、文化服务、权益维护等。积极动员和加强组织这些单位，广泛深入到社区和特困老人家庭，为失能半失能老人、贫困老人大力开展物质帮扶、精神关爱服务。

近年来，浙江全省老龄化增长速度明显快于经济社会发展速度，社会养老需求十分迫切，失能、半失能老年人比例不断增加，高龄化、空巢化趋势明显，政府和社会的养老能力都面临着严峻考验。我省自2012年“敬老文明号”创建活动，以及2015年 “双关爱”活动全面启动以来，全省各地积极动员和组织，广泛参与，为城乡困境空巢老人（无收入低收入低保空巢老人、失能半失能空巢老人、失独失偶失智高龄空巢老人）开展物质帮扶和精神关爱服务。

三、建设浙江特困老人“双关爱”服务体系的策略

（一）创新失能特困老人养老服务的运营机制

在老年群体中，农村“五保”、城市“三无”贫困老人、失能老人最为令人牵挂。我省要创新养老机制，逐年加大财政投入，提高养老底线，织牢保障网。建议我省借鉴江苏宿迁市宿城区在全国率先推行的“宿城样本”，聚焦这一特困人群，创新“失能特困老人集中供养，独居特困老人智能管护”的养老服务社会化运营模式。对失能特困老人，可以集中提供生活照料，比如卫生、餐饮、睡眠和人身安全等方面的照料；还可以进行病情观察，开展康复照护；还可以提供心理疏导、临终关怀精神关怀，以真正给予失能特困老人最基本的生存安全和生命尊严。对分散供养的农村“五保”和城市“三无”贫困老人、失能老人实行智能管护，具体由乡镇（街道）民政办、一名党员或村（居委会）干部、一名供养对象的亲属或邻居，与特困老人签订关爱照料服务协议，开展点对点的服务。为空巢老人、高龄老人、安装助老呼叫终端，提供政策咨询、紧急救助、生活需求等多种关怀性服务。为孤寡老人安装“照护宝”，实时监测孤寡老人居家情况。

（二）加大养老服务设施建设

加强老年服务机构及设施建设，统筹各类养老资源。积极支持公建民营养老机构建设，推动医养融合发展，推动特困老人“双关爱”服务体系的构建，着力改善特困老人的生活环境。一方面进一步扩大城镇敬老院的容量，提高服务质量，完善农村中心敬老院配套设施设备，着力将敬老院建成农村区域性养老服务中心，接收更多的老年人入住，在首先满足“五保”老人前提下，尽量解决失能、半失能空巢老人和独居老人入住。政府通过购买，为入住的失能、半失能老年人提供生活、护理、医疗和精神慰藉等服务。另一方面鼓励经济条件好的村镇、居民社区兴办家庭托老院或日间照料中心，解决留守老人无人管理、無人赡养的问题，为老人提供日间照料服务。把“老年灶”开起来，让身边没有子女的、自己做饭有困难的老年人能吃上现成饭；以日间照料中心为依托，把特困老年人的文化活动搞起来，实施“银龄互助”活动，广泛发动各级老年人协会队伍帮扶结对孤寡、独居、空巢老年人，为他们搭建相互交流联系的平台，让孤寡、独居、空巢老年人有年纪相仿、能够相互倾诉的朋友，为他们提供丰富多彩的精神生活。

（三）做好老年特困群体的救助

以城乡最低生活保障制度为基础，建立健全老年人社会救助制度，将符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围，加大对困难老年人的社会救助力度，重点救助经济困难的失能、高龄、失独、残疾及空巢留守等特困老年群体。我省要不断完善城乡最低生活保障制度，根据经济社会发展水平，适时调整最低生活保障和农村五保供养标准。要不断完善城镇“三无”老年人供养制度。完善城乡医疗救助制度和疾病应急救助制度，着力解决贫困老年人的基本医疗保障和急危重症急救费用保障问题。要逐步落实城镇住房保障和住房救助制度，优先解决贫困老年人的基本居住问题。要全面建立临时救助制度，通过临时救助、给予低保等方式进行救助，保障老年弱势群体最基本权益，保障因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致生活严重困难家庭的老年人基本生活。最终通过完善“五保”供养制度、实施政府救济、社会互助帮扶，解决城乡特困老人的安养问题。

（四）建立特困老人关爱照料服务长效机制

全省各地“敬老文明号”先进单位或参创单位要结合阶段性服务，坚持长期结对帮扶，构建全省失能半失能老人、贫困老人关爱服务长效机制。一是对特困老人进行结对帮扶，签订结对协议，建立“1个服务单位+X名受助老人”模式；二是建立接力机制，针对服务对象的长期需求，通过老龄办的联络对接，确保特困老人获得长期有效帮扶，建立“服务单位+接力”模式；三是形成一批固定的关爱活动项目，让关爱服务单位把服务内容、方式、对象以及服务目标细化，把关爱活动项目化，建立“服务单位+项目”模式。

（五）构建资金保障支持机制

探索建立“双关爱”活动专项志愿服务基金，在资金上加以支持。加大财政投入，完善多元投入机制，积极支持老年人关爱服务体系建设。全省各级政府要加大投入，安排财政性资金支持老年人关爱服务体系建设。坚持多渠道筹资，增加福利彩票公益金对老年人关爱服务体系建设的投入，加大体育彩票公益金对老年体育健身活动的支持力度，积极鼓励社会资本、信贷资金和慈善捐赠支持老年人关爱服务工作，形成多元化投入机制。

（六）发挥社会力量作用

加大财政投入，完善多元投入机制，积极支持老年人关爱服务体系建设。动员和支持各类社会组织开展丰富多彩的关爱活动。积极引导社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿者组织等各类社会组织参与老年人关爱服务活动。基层老年协会要充分发挥自身作用，积极组织老年人开展互帮互助。大力倡导社会工作者和各类爱心人士关爱老年人，开展“一助一”、“多助一”等多种形式的结对关爱服务活动。

（七）加强人才队伍建设

切实加强关爱老年服务人才队伍建设，积极培养一批有爱心、懂技术、会管理的人员从事老年人关爱服务工作。进一步加强各级老龄工作队伍建设，整合各类老龄资源，加大改革创新力度，加强人员配备，为老年人关爱服务体系建设提供组织保障。要建立“双关爱”活动志愿服务队伍，让那些既具有一定专业特长又有爱心、又具有奉献精神的人员加入到关爱活动的行列中来，并通过不断提高关爱服务的针对性，逐步增强整体志愿服务队伍的服务能力和专业化水平。强化志愿助老，组织动员养老服务实体、社会组织开展资金募捐、慰问救助、结对帮扶等活动，为孤寡、独居、空巢老年人提供上门探望、精神慰藉等服务。推广深化“时间银行”、“爱心积分”等创新机制，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制，通过宣传与引导，组织广大志愿者不定期为老人开展走访慰问、情感援助、经济帮扶等多种形式的关爱活动。