农业用水水权现状浅析

付跃超

[摘 要]伴随着社会主义新农村的进程，我国农村经济有新的发展，作为重要自然资源的水资源是发展农业生产的命脉，但因农业用水具有需求多样化、灌溉用水占的比重大、需求的季节性和区域性明显，因而导致农用水资源严重缺乏，水事纠纷不断，同时因农用水水权主体模糊、农用水水权使用权属性不清、农民用水协会职责不明、水权交易管理制度欠缺，导致水资源成为制约现代农业发展的瓶颈，所以完善、创新农业水权制度具有重要的社会意义和经济意义。

[关键词]农用水；水权；制度创新

[中图分类号]F323.213 [文献标识码]A

中国是世界上水资源缺乏的国家之一，特别是农业用水量占我国总用水量的70%以上，而同时农业水资源的利用存在诸多问题，如农用水水权界定不清、使用权属性不明、利用效率低下等，尤其是在干旱地区，“水危机”问题日趋突出，因此，必须认清目前我国农用水水权制度存在的问题，为后续的水权制度的改革、创新找到依据和方向。

1 水权与水权制度

1.1 水权的概念

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，广义的水权是指与水权相关的所有权、使用权、收益权、处置权等一系列财产权利的总称；狭义的水权是指在水资源属于国家所有的前提下，水权是一种财产权，即从水资源所有权中分设出来的用益权。

其中水资源的所有权是对水资源占有、使用、收益和处置的权力，所有权具有全面性、统领性和恒久性的特点。我国《水法》明确规定：“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济使用。”为适应有关各方不同的需求，可以对水资源使用权的使用价值的各项权能进行分设，具体可分为使用权、用水权、开发权等。国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法性。根据我国水资源的现状，水权的概念可从以下几个方面来把握：一是水权的载体是水资源，水资源是一种具有高度流动性的自然资源，它赋存于自然水体之中，无论是在数量、质量上，还是在物理形态上都存在很大程度的不确定性，这是水资源作为一种资源最鲜明的特征；二是水权的行使需要通过社会强制力实施，这种社会强制力由国家的法律、法规的强制执行和社会习俗、社会公德的道德约束构成。因水资源的日益稀缺和用水矛盾的不断加剧，水权的行使正在逐渐走向正规化、法制化的轨道；三是水权是以水资源为载体的一种行为权利，它规定了人们面对日益稀缺的水资源可以做什么、不可以做什么，并通过对各方用水行为的界定，来向受损者进行补偿，向受益者收取一定的费用的方式来调整人们之间的损益关系；四是各国的水权实施的实践证明，水权是以水资源所有权为基础的一系列权利的组合，它主要包括水资源使用权、水资源占有权、水资源收益权、水资源转让权等。农业用水水权是指为了农业灌溉的需要而取水的权利，是广大农户对一定量的水资源在一定的时间段内的使用权。

1.2 水权制度的内涵

水权制度是通过界定、配置、调整、保护和行使水权，明晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利，它由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度組成，从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。其中水资源所有权制度建设包括水资源统一管理制度、全国水资源规划制度和区域用水矛盾的协调仲裁机制等方面的内容；水资源使用权制度建设包括明晰初始水权、取用水管理和水资源保护等方面的内容；水权转让制度建设包括水权转让的资格审定、水权转让的程序及审批、公告制度、利益补偿机制以及水市场的监管制度等方面的内容。农业水权制度是农业水权的取得与初始分配、水价与水权交易、水权监督与管理、水权保护等。

1.3 农用水特点

中国是个灌溉种植为传统的农业大国，农用水几乎占了整个中国用水的2/3。农用水有如下几个特点：一是农用水基本需求的多样化，农用水分为基本生活用水、农业及乡镇企业的生产用水、环境生态用水；二是灌溉用水比重大，据统计黄河流域的农业灌溉用水占总水量的92%，黑河流域约占99%，塔里木河约占98.2%；三是明显的区域性，我国东南沿海降水充沛，雨量充足，水资源丰富，而西北内陆降水稀少，水资源困乏；四是季节性强，我国降水高度集中在4-6月份，在这一时期，降水量大且集中，相当一部分降水通过地表泾流的形式没有得到充分有效的利用；五是取水量与当地降水量密切相关，大气降水丰富的地区取水相对充足富余，而降水量稀少的地区取水量相对少些。

2 创新农用水水权制度的现实意义

（1）建立、完善、创新农业水权制度是以广大农户对水资源的使用和管理的实践为基础，加强对水权理论的研究，对构建有中国特色的水权法律制度具有重要的指导意义。水权作为人类社会系统的一种政治权利，直接关系到水资源在人类社会系统中的公平配置和使用；水权制度的经济意义在于通过划分和明确水资源权属，为优化水资源配置、提高水资源的利用效率和经济效益，提供一种政府统一管理与市场调节相结合的机制。

（2）水权制度是构建我国可持续发展模式的重要动力。我国传统的粗放型的生产和消费模式，用水效率较低，水资源浪费严重，这使得我国水资源短缺的问题更加突出。随着市场经济的逐步建立和完善，原来主要依靠行政手段开展的节水工作，不能适应新形势的要求，因此需要通过明晰水权、建立水权交易市场、引导水资源向节水、高效领域流动。通过水权制度的完善、创新，解决我国节水动力和机制问题。

（3）水权制度是构建和谐社会的根本手段。水资源短缺引发的上下游、左右岸、工农业、经济用水和生态用水之间的水事纠纷影响了我国社会的稳定。只有明晰水权，实现水权初次分配的科学、公平，从而促进上下游、左右岸、农业用水、城市用水、工业用水、生态用水和经济用水之间关系的协调，缓解水资源的供需矛盾，实现人水、社会和谐。

（4）水权制度建设是推进社会主义新农村建设的重要举措。为了推进社会主义新农村建设，扶持农业的发展，农用水权应当受到优先保护，特別是发展农业所需要的最基本水权必须得到优先保证，这是保证国家粮食安全和社会稳定的客观需要；同时，要通过技术创新、制度创新，挖掘农业自身的节水潜力，从制度上保证水资源在各领域的合理分配，互不挤占，通过结构调整节约水资源，为社会主义新农村建设提供基础和前提。

3 中国农用水水权制度现状及存在的问题

3.1 中国农用水水权现状

农业用水是我国用水的主体，农业用水日益紧张，主要困境表现在以下三个方面：一是灌溉面积大、用水量多，水资源缺口量大；二是农业用水季节性强、用水时间比较集中，且在水量分配及时序上要求很高；三是水资源的损失大、用水效率低，浪费现象严重。用水形势日益严峻，用水矛盾不断尖锐，客观上需要进行农业水权制度的改革和创新来推进节水农业的建设和发展。

中国当前的农用水水权制度沿袭了中国社会主义公有制和计划经济管理体制，即所有权上水资源属于国家所有，管理上为国家行政计划、统一调控。水资源市场具有垄断性和所有权恒定的特点，即国家通过立法的形式，将水权的归属、权利和义务等要素加以具体界定，

一是规定所有权与使用权分离。《中华人民共和国水法》（2002版）第三条对农用水资源明确规定：水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用，区分对待。对于这部分农业用水不实行取水许可制度和有偿使用制度，显然这部分水的制度是区别于其他水资源的制度，有其自身独特的特点。二是水资源的开发、节约、利用、保护和水害防治，要求统一规划，综合部署。三是水资源的配置和水量分配、调度通过行政手段实施；四是新水法修订过程中所做的一个较大的修改，即把农村集体经济组织的水塘和农村集体经济中组织修建的水库中的这部分水的所有权由原来归农村集体经济所有改为国家行使所有权。同时，依据新水法，农村集体经济组织不再对其所有的水塘和由其修建管理水库中的水享有所有权，而是只可以使用。五是在农用水水价方面，农用水全国平均水价仅占供水成本的50%-60%，低廉的水价造成了水资源一定的浪费，同时一些农用水利设施得不到及时的维修养护，农用灌溉靠水费来运行和设想实施起来困难重重，如陕西，因为水价太高，很多农民不灌溉了，影响了农业产量，降低了农民收入。

3.2 中国农用水水权制度存在的问题

科学、合理的水权制度是水资源合理配置的基础，高效的水权制度结构必须是水权明晰，具有排他性和可转让性，而我国目前水权制度实行单一的國家所有权制，这使得水资源的所有权与经营权不分，不同利益主体之间的经济关系界定模糊，水权所有权恒定不允许转让，导致了我国水资源配置不合理，利用效率低。现有水权制度存在以下问题：

（1）所有权主体缺位。新《水法》明确规定国家拥有水资源的所有权，但是国家是一个虚化的概念，国家在具体行使所有权时，往往是国务院委托地方政府来行使的。所有权的下放导致地方政府成了水资源实际的所有者和使用者，而最终水权由地方政府又给了极少数领导，这很极容易导致农村水资源的初始配置与领导的喜好、认识密切相关，引起农村水资源管理的无序性、随意性，区域垄断性和不平衡性，也容易造成水事纠纷。

（2）农村取水权的权利属性模糊，使用权主体模糊。中国农村水资源的使用主体是中国农村集体经济组织中的广大农户，但实际情况是由村长或村支书代表农村集体经济组织来统一行使水的管理权，由于水资源使用权掌握在村干部少数人手中，没有具体落实到每个农户，导致农用水使用权主体不清，同时也没有明确区域取水量配置，导致争水、抢水现象时有发生。

（3）水权交易管理制度欠缺。我国上个世纪末就开始了水权交易，但只是处于自发状态，没有水权转让制度作引导，没有水权转让的相关法律、法规作支撑。因水权交易不仅涉及交易双方的利益，同时还涉及社会公共利益和第三方利益，而我国当前实施的《取水许可制度实施办法》第26条和第30条规定，取水许可证不得转让，取水期满，取水许可证自行失效，转让取水许可证的，由水行政主管部门或受权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得。这无法实现水权交易各方利益的共赢，也不利于水资源结构的调整和优化配置。

（4）农民用水户协会性质模糊。在我国有些地区的农村，为了妥善处理水费收缴过程中的灌区和农民之间的纠纷和灌区维护费用收缴难的问题，建立了农民用水户协会，它对降低农民水权的配置、履行及保护成本，提高对共有水权的管理效率，在一定程度上维护农民的合法权益，但农民用水户协会主要从事收缴水费和灌区维护费、负责灌区的管理和维护，并没有真正履行共有水权代理人的职责。

（5）水权制度的完全建立仍有较大差距。在新《水法》颁布实施后，各地也相应制订了水资源管理的条例，但在区域层次，有关水资源配置的法律地位、具体实施和执行的制度缺乏；在农用水户层次，有关取水权确认、取水权主体的权利和义务、取水权的保护、取水权交易的条件及价格等方面的制度不完善，尤其是水价偏低，既不能反映供求关系，又不能体现水商品的真正价值，导致农户承受能力脆弱。

[参考文献]

[1] 朱玉玲.昌吉州灌区农业用水定额管理与总量控制的做法与建议[J].现代农业科技，2014（05）.

[2] 王斐波：基于水权制度创新的农业水资源配置改革探讨[J].集团经济研究，2006（15）.

[3] 王晓云.农村城镇化进程中的水资源问题[J].河北工业科技，2006（02）.