新型城镇化视阈下民族地区农村养老服务业发展研究

王笑娴 黄武

[摘要]我国民族地区农村人口基数大，在新型城镇化进程中，人口老龄化问题日益凸显，养老服务业发展面临的人力、财力、物力等诸多掣肘愈加突出，亟须探寻破局之路。集“老、少、边、山”于一体的广西是我国少数民族人口最多的地区，发展农村养老服务业任道重远。以广西壮族自治区为研究对象，探究民族地区养老服务业存在的问题，从加强服务人才队伍建设、加强政策扶持力度、构建多元合作的运作方式三方面提出破解养老服务难题的路径建议。

[关键词]新型城镇化；民族地区；农村；养老服务业

[中图分类号]F328 [文献标识码]A

养老服务业是老龄产业不断发展的一个重要内容，是以人口老龄化为前提条件，专门针对老年人的养老需求提供生活照顾和护理服务，为满足老年人口生理和精神上的需求而产生、发展的产业。新型城镇化是相对传统城镇化更为“新”的发展理念，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。强调把城镇发展与农村联系起来，达到城乡统筹发展的目的。新型城镇化下，民族地区农村养老服务业作为城乡统筹中的一个重要内容，不仅有利于“三农”问题的解决，更是惠及民生和全面建成小康的一项重要任务。本文试以广西壮族自治区为例，探讨我国民族地区农村养老服务业发展所遭遇的现实障碍及应对之策。

1 广西农村养老服务业现状

人口老龄化是广西当前面临的严峻问题，对经济的增长及社会的稳定造成较大压力。截至2016年底，广西60岁以上老年人口有716万人，占4838万常住人口的14.8%。面对人口老龄化困境，广西积极采取举措应对，经过多年的建设，养老服务体系不断改善，农村养老服务发展已显现初步成效。

1.1 加快推进养老服务基础设施建设

为解决人口老龄化问题，政府部门加大了对养老服务的资金投入，加快社会养老服务的基础设施建设。据统计，在“十二五”期间，广西用于养老服务的基础设施建设的资金累计投入22.9亿元，重点用于建设农村五保村、乡镇敬老院、社会福利院等。其中，完成建设养老服务机构1500多家，基本形成了每个市县配备一家养老院和一家光荣院的布局，养老服务床位数达到16.1万张。养老服务中心和服务站已经完成建设800多个，城市及农村养老服务设施得到了很大的改善，其覆盖率分别达到61.2%、30.3%。80岁以上老年人高龄津贴基本实现广西全区覆盖，他们的生活得到了一定的保障。

1.2 出台优惠政策，推进养老服务事业发展

为了支持养老服务事业发展，广西政府部门出台了一系列的扶持政策，鼓励社会力量参与养老机构的建设。一是对参与养老服务机构建设的企业暂免征收企业所得税，以及养老服务用地的城镇土地使用税。二是对非营利性的养老服务机构捐赠的企业，对所捐赠的部分可以免交企业所得税和个人所得税。三是出台《广西民办养老机构补贴暂行办法》简称《办法》。《办法》规定为了进一步促进非政府部门养老机构的建设，对其补贴标准给予提高，其中对新增床位补贴在原来每张的基数上提高2000元，对收养失能老人的补贴标准提高到每人每月60～160元。这种对社会力量参与建设的运营补贴制度，有力与更好地完善养老服务体系，满足日益增长的老年人养老服务需求。

2 新型城镇化视阈下广西农村养老服务业存在的

问题及其原因分析

2.1 养老服务专业队伍力量薄弱，质量有待提高

高水平的专业化服务团队是推动农村养老服务业发展的重要保障。根据第六次全国人口普查结果，截至2010年底，广西60周岁以上老年人口约为603万，其中，农村老年人口约420万。此外，广西全区共有434个农村敬老院和五保村，农村五保供养人数达到28.2万人。按照《广西壮族自治区实施<农村五保供养工作条例>办法》的相应规定，服务对象与工作人员的比例配备标准为10：1，因此，需要大量工作人员从事广西农村老龄事业。然而，实际从业人员十分匮乏。大部分农村地区的养老服务机构的管理人员和服务人员是由当地政府、村委会工作人员兼管，或是由村中年龄偏大的中年妇女和没有经过系统训练的志愿者组成，他们当中极少有人接受过岗前培训，普遍没持有养老护理职业资格证书。这样的服务人员对专业护理、医疗服务等方面的专业知识与技能较为欠缺，服务质量参差不齐，难以应对老年人的各类突发状况，加上工作的不稳定性，无法确保老年人能够得到高质量、有保障的服务。

2.2 缺少政策扶持，缺乏发展经费

近年来，为推进广西养老服务业的发展，广西人民政府重视发展全区老年事业，但对农村养老的扶持力度相对较小。在资金方面，广西人民政府为了应对人口老龄化问题，投入大量资金支持全区养老服务体系建设，但在农村养老服务业的财政投入力度不足，例如，2017年自治区本级安排0.38亿元用于支持农村养老服务中心建设，0.23亿元用于支持五保村和乡镇敬老院建设，但二者资金总和仅占全区集中中央、自治区本级养老服务业总资金3.5亿元的17.43%，资金投资倾向于城市养老服务建设，支出结构有待优化。一些民间组织即使看好农村养老产业的市场潜力与发展前景，但出于对税收减免、财政补贴等优惠政策落实不到农村、投资金额大、投资回报率低、回报周期长等多方面的考虑，对投资望而却步。

2.3 公办与民营机构发展失衡，农村养老基本设施匮乏

广西农村养老服务机构按性质划分，主要分为公办与民营两种类型。目前在广西农村地区中，政府经营管理的养老机构占绝大部分，由于屬于社会福利，收费较低，普遍存在一床难求的现象。而民营养老机构的投资主要来自于私人部门和社会组织的民间资本，由于缺少政府政策支持，缺乏资金保障，经营状况不佳，盈利回报微薄等因素制约，导致其难以维持正常运转，发展举步维艰。

受到城乡二元结构的影响，广西政府在财政投入上更倾向于城市，致使农村拥有的资源十分紧缺。广西农村养老服务基础薄弱，设施简陋，床位紧张，是养老服务工作的一大突出问题。根据民政部门统计资料显示，截至2013年末，全区共有1156所农村养老服务机构，床位28274张。按常住人口计算，2013年末，全区每千名65岁以上老年人口养老服务机构床位数仅为8.9张，即床位总数仅占农村老年人口的0.89%，较之于发达国家5%～7%的养老床位数量标准相差甚远，同时低于发展中国家2%～3%的比率。加之，养老机构的医疗室、康复理疗室等基础设施的配备不足，难以满足日益增加的老年群体的养老服务需求。

3 新型城镇化视阈下农村养老服务业的发展对策

3.1 加强队伍建设，提高服务水平

3.1.1 完善从业人员的福利待遇制度。广西政府人力资源和社会保障部门应当制定养老服务业从业优惠政策，鼓励城乡劳动者从事养老服务工作。当地政府和财政应做好养老护理员工资指导价发布工作，指导民办养老机构和组织，合理确定养老护理员的劳动报酬。确保农村养老服务业从业人员拥有与其他行业从业人员大体持平的劳动报酬，享有与正规就业者同等的职业地位，获得劳动法规定的社会保障待遇。根据当地的经济发展水平、物价等建立养老护理人员岗位津贴，建立基于从业年限、技术难度的薪酬增长长效机制，制定以能力与业绩为导向的升迁机制，拓宽从业人员的职业发展空间。并对参加养老护理职业培训和取得职业技能鉴定，并在养老机构护理岗位连续从业两年以上的人员，按照国家和自治区相关规定给予从业奖励，对在养老机构就业的专业技术人员，在培训进修、注册考核、职称评审和推荐评优等方面，执行与医疗机构、福利机构相同的政策。对养老机构吸纳就业困难群体就业，符合条件的，给予相关就业补贴。建立基层老龄工作先进典型激励机制，评选出养老服务劳动模范，进行表彰奖励。

3.1.2 設立专门培训机构，完善就业准入机制。首先，政府应建立技能培训机构，定期组织从事农村养老服务业的工作人员进行职业教育培训，不断强化他们对护理、心理、医学、康复等方面的专业知识和技能，提升养老服务业整体业务素质与服务质量。聘请具备从事农村养老服务丰富经验的基层工作人员担任培训教师，分享长期积累的实践经验。其次，鼓励下岗失业人员参加老年服务职业技能培训，培训后通过有关部门推荐就业，一方面有利于解决下岗劳动者再就业问题，另一方面也可以加强农村老年服务人才队伍建设。再者，对服务人员的准入门槛严加管控，实行持证上岗就业准入机制，对参加培训、考取职业资格的在职服务人员给予物质奖励，加强养老服务工作队伍的专业性建设，保障从业人员的服务水平，确保能为农村老人提供有质量保证的养老服务。

3.1.3 加强政府、高校与农村养老服务机构合作。高校是培育养老服务生力军的主要阵地，可以实现专业人才的规模化培养，为农村养老服务业提供人力资源储备。政府、高校与农村养老服务机构可以开展合作办学。一是广西政府可以通过鼓励与支持本科高校、专科院校、中等职业技术学校设置养老服务相关的定向专业，在报考时给予政策性加分，在录取时由考生与招生单位和农村养老服务机构分别签订定向培养合同书，就读该专业的学生可以享有全免或减免学费的优惠政策，毕业后到合同规定的养老机构任职就业；二是政府提供专项教学资金，建立老年服务教学实验室，利用教学资源将理论与实践相结合，注重培养学生的实际操作技能；三是高校与养老服务机构签订实习协议，依托机构提供校外实习培训基地，输送实习学生；四是通过政策扶持的方式鼓励、引导高校毕业生到基层工作，比如选择到农村养老服务机构工作的高校毕业生可以享有与“三支一扶”同等就业优惠政策，服务期满两年后获得服务证书。此外，政府与服务机构可以共同制定专业人才对口支援和城乡互动机制，城市的专业服务工作人员到农村养老服务机构服务一定年限，期满后可以享有一定待遇和晋升机会。

3.2 完善政策体系，拓宽融资渠道

城乡二元体制导致城乡之间资源配置不均，城乡养老服务发展失衡，严重阻碍了农村养老服务业的发展。广西各级政府应注重城乡养老服务均等化，推进城乡协同发展。

3.2.1 加强政策扶持。政府在推进农村养老服务的发展中应充分发挥引导者角色的作用，既要制定相应的发展制度，同时也要加大政策扶持力度。一是推动城乡养老服务机构资源共享，鼓励城镇地区支援乡村地区开展养老服务，发展异地互动养老。二是全面开放养老服务市场，完善融资投资政策，着力解决民间组织面对的“融资难”掣肘。在民间养老服务建设前提供信用担保、贴息贷款，精简审批程序，放宽准入条件，在建成后给予资金补助、运营补贴、风险补偿，鼓励社会力量参与农村老龄服务业；三是加强相关配套政策支持，优化农村老年事业的政策环境。比如，落实支持农村老年事业的税收优惠政策，可以通过减免营业税、免征土地使用税等优惠，降低民营机构运营成本；农村养老服务机构用电、用水、用气按居民生活类价格执行；强化土地流转政策，整合农村闲置土地资源，优先用于养老服务等。

3.2.2 拓宽筹资渠道。解决资金筹集问题是开展广西农村养老服务工作的当务之急。可以通过建立多元筹资模式，发挥政府、社会、家庭、农村集体经济在农村老龄服务中的作用，为建设农村老龄事业提供资金保障。第一，政府财政支持。广西人民政府的资金投入一定程度上夯实了农村养老服务基础，在2016年底广西每个乡镇建有1家以上敬老院，但有限的发展经费仍支撑不了农村服务的发展需求，需要政府加大资金的投入力度。一方面应筹集农村老龄事业专项扶持经费，专门为解决软硬件设施供给紧缺困境、改善养老服务条件、扩大养老机构规模提供资金保障，有效保障农村养老服务设施建设顺利进行；另一方面根据广西实际情况，调整财政支出结构，逐步提高农村养老服务支出在财政总支出中的比重，加大福利彩票公益金对支持农村老龄事业的资助力度，确保为社会保障提供充足的财政支持。第二，社会筹募。创建公益组织，增加农村养老资金。健全社会捐赠机制，倡导社会各界为农村养老服务进行慈善捐赠，加强慈善基金的严格精细化管理，保证使用的透明度，接受社会监督。第三，农村集体经济扶持。有条件的村集体可以通过租赁闲置的集体资产，例如荒山、荒田，增加集体经济收入，从而扶持农村养老服务业。

3.3 构建多元合作的运作方式，健全养老服务的基础设施

在养老服务供给上，政府起着主导作用，但其财力是有限的，仅仅依靠政府力量难以应对农村老人的养老需求，也会造成政府财政负担过于沉重。因此，要采取措施激励和引导社会组织投资农村养老服务领域，吸引民间资本进入农村养老服务市场，实现服务供给主体多元化。

3.3.1 推广PPP模式。政府是农村养老服务的主导者，在财政和政策上大力扶持养老服务业建设，为农村老人提供养老、医疗方面的公共产品与服务。社会力量能够补齐政府短板，是农村老龄服务事业的中坚力量。在农村养老服务项目上，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，使政府和社会力量形成伙伴式的合作关系，力拓“公建民营”“委托管理”“合建合营”“政府购买”等路径，共同助推供养服务机构的开办、运营和管理。二者合力能起到一加一大于二的效果，既可以减轻政府财政负担，同时可以降低企业运营风险，充分激发市场活力，此外，還有助于提高养老服务供给效率，提升服务质量水平，盘活养老机构床位存量，使供养人员享受优质养老服务，实现政府、企业、农村老年群体多方共赢。

3.3.2 深化供给侧改革。调动社会各方资源，促使农村老龄服务产业进入有序发展轨道，关键举措在于深化供给侧改革。着力点可以放在全局层面上优化养老服务业统筹规划，规范整体行业管理，改善养老产业投资环境，拓宽准入入口，引导社会力量、公益慈善组织发挥主体作用，推进老龄服务市场化、社会化，整合养老服务资源，改造闲置设施，推动养老服务均衡发展。解决城乡二元化问题，使养老服务网络在广西全域覆盖，鼓励城镇支援乡村，公立机构支援民营机构，强化公立机构的引领示范功能，加强资源支持和服务指导，充分发挥辐射带动作用，缓解广西农村“未备先老”的窘境。以人为本，健全医疗卫生室、老年人俱乐部等软硬件设施，将农村养老机构建设成为照护供养、医疗保健、娱乐休闲于一体，基础设施配备齐全的农村区域性养老服务中心，满足农村老人对日常护理、精神慰藉、文化娱乐的需求，切实增强老年群众获得感。

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