秦巴连片特困山区扶贫开发工作的实践与探索

吴颖

[摘要]陕南白河县是秦巴连片特困山区的典型县域，也是扶贫开发工作重点关注的县域。就该县在全面改善基础设施、大力实施产业脱贫、切实保障住房安全、多措并舉促进就业、认真落实生态扶贫、着力增强民生保障和扎实开展精神扶贫等扶贫开发工作的实践进行总结和研究，以期对秦巴连片特困山区其它县域的扶贫攻坚工作提供参考。

[关键词]秦巴连片特困山区;扶贫开发;白河县

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A

秦巴山区是指我国中西部的秦岭和巴山地域，其地跨陕、甘、川、渝、鄂、豫5省，涉及24个地市，111个县（市区）。因其特殊的自然环境和独特的地质构造，致使域内地理环境恶劣，自然灾害频发，进而导致其基础设施落后，经济总量羸弱，居民文化程度普遍较低，信息闭塞，观念落后，收入低下，生活水平较差，域内各项社会事业发展相对滞后，基本公共服务严重不足。千百年来，域内居民无不饱受贫困之苦。基于此，在2011年国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中，将该地域纳入了我国重点帮扶的连片特困地区。要求各级政府和相关部门在国家指导下，统筹资源给予重点扶持，加大投入和支持力度，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划，集中实施教育、卫生、文化、就业和社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。

陕西省白河县位于秦头楚尾的汉江中游，北依秦岭，南屏巴山，自古就有“南走巫夔，北通商洛，东扼均房，关南险奥，白河尤属襟喉”的记载。与秦巴特困山区其它县市一样，虽拥有巍峨奇美的高山大川，但这种特殊的地质地貌，造成域内“天干三天地冒烟、雨涝三天光石板”，暴雨、冰雹、干旱等自然灾害也几乎每年都有发生，直接导致域内居民的生活非常贫困。据最新建档立卡的统计数据显示，该县下辖的11个镇中，贫困发生率超过30%的就有4个;下辖的113个村（4个社区）中，贫困村就达74个，其中深度贫困村达26个，贫困发生率超过40%的村有15个，超过50%的村有2个;在21万人的总人口中，在册贫困户达23542户70127人，其中深度贫困户就有5239户15971人。因此，该县的扶贫攻坚工作成为今后一个时期陕西省乃至全国扶贫开发工作重点关注的典型县域，对其扶贫攻坚工作实践的总结和研究，对秦巴连片特困山区其它县域的扶贫攻坚工作应该具有一定的参考价值。

1    全面改善基础设施

完善和建设贫困地域的基础设施，是改善农民生活条件、促进农村经济增长、扩大农村市场需求的重要内容，也是保护和改善生态环境，提高农产品转化增值和抵御市场风险能力的基本举措，对贫困户脱贫致富的作用是显而易见的。

长期以来，受自然环境的限制和资金投入不足束缚，白河县域内水、电、路、网等基础设施普遍落后，全县建档立卡贫困户中交通不便的就占到了14.69%。为此，白河县相关部门会同白河农商银行克服重重困难，多方筹措资金，立足发展所需、脱贫所求、群众所盼，通过科学规划，投资建设了一批基础设施和公共服务建设项目，用以改善贫困村生产生活条件，取得了阶段性的成效。

1.1    提高道路通行能力

大力实施联镇路、通村通组路、景区园区产业路等道路改造和桥涵配套工程，打通县镇公路“肠梗阻”。启动界岭隧道和冷厚路等升级改造，加速推进道路防护工程，实现行政村主干道、自然村、移民搬迁后常年在家人口100人以上的组通水泥路，户户有连户路、景区园区有旅游路、产业路。

1.2    全力保障安全饮水

全面实施农村安全饮水巩固提升工程，每村建设固定水源饮水工程1处，对人员集中安置点加强人防河堤建设，确保户户饮用自来水、农业园区或家庭农场生产用水有保障。加大小流域治理、小型农田水利、水质监测和集中供水水源建设，全面提高安全饮水保障能力。

1.3    启动电网升级改造

按照“户户表改到位，村村网改到位，经济实体（企业）用电保障到位”的要求，新建及改造10kv线路7.84km、0.4kv线路106.31km、新增和更换配变26台，确保移民搬迁安置点的电力供应免费接通，保证有生产意愿和需求的园区、家庭农场实现动力电全覆盖。

1.4    提升网络服务能力

科学规划基站建设，规划投资3505万元，新建通讯基站33座，市场主体通宽带总计274km。不断扩大宽带进村、电视入户工程覆盖范围，保证集中安置点手机信号、宽带和有线电视全覆盖，实现宽带村村通、手机信号组组通、电视户户通。

2    大力实施产业脱贫

坚持“一村一社一产业”目标，推动三次产业深度融合与协调发展。通过县农商银行的信贷支持，努力培育富民产业，打造龙头企业，建立利益联结共享机制，稳步促进贫困户融入产业链实现多渠道增收。

2.1    发展特色富民产业

紧扣“木瓜、茶叶、核桃、生猪、魔芋”五大主导产业，因地制宜发展绿色蔬菜、油用牡丹、中药材、白山羊、特色养殖及林下经济等优势特色产业。依托农业示范园区和特色产业基地，大力发展农副产品加工，壮大木瓜加工企业，加大产品研发，进一步开发科技含量高、附加值高的系列产品;引导茶叶、肉制品、饮用水加工企业整合资源、创建品牌，加快推进魔芋、核桃、食用油等特色农产品及食品加工项目建设。以做大做强规模企业为重点，实施中小企业梯队培育工程，支持一批骨干企业转型升级，扶持一批小微企业成长为规模企业。加快推进高档大理石板材精深加工、10万t碳基营养肥、汉江奇石与绿松石产业化开发，积极推进木瓜精深加工、汉江白河电站、风力发电、板材产业和飞地园区落户项目建设进度，培育新的工业增长点。积极巩固交通运输、商贸物流、金融保险、电信邮政、宾馆餐饮等传统服务业发展，顺应消费新需求，大力培育新产业、新业态，实现三产融合发展。

2.2    加快推进三变改革

大力推进农村“三变”改革，积极发展扶贫互助资金协会，实现贫困村全覆盖。鼓励支持贫困户以土地、山林和房屋等既有资源资产入股;积极探索财政扶贫资金和扶贫小额信贷资金转为村集体或贫困户持有的资本金，折股量化到村到户，入股到优势龙头企业、合作社或种养大户等市场经营主体，强化资金保值增值，健全收益分配机制，确保贫困户稳定持续增收。

2.3    支持发展生态旅游

坚持全域旅游、点面结合、文旅一体、城乡并进，立足县情实际，依据秦楚边城、水色白河的形象定位，坚持保护优先、慎重开发，延续桥儿沟历史文脉，维护清风沟主城区山城风貌，加快河街与狮子山新区建设，全方位提升城市配套功能，有规划地发掘特色看点，真正把县城建设成全县最大的旅游景区和游客集散中心。坚持整体规划布局，科学策划布点，结合农业园区、家庭农庄、特色民宿建设，把1.53万hm2石坎梯田包装成文化旅游品牌，彰显大地乐章、梯彩白河人文奇观。按照“一村一品、一村一景、一村一韵”的要求建设魅力村庄和宜游宜养新型社区，依托景区景点和旅游线路，将大量的农村闲置民居，有计划地打造成民宿旅游产品，真正把旅游业培育成新兴支柱产业。大力开发以木瓜、鹿制品、腊肉制品、茶叶等为主的生态农产品，以白河八大景为主题的文化外宣品，以绿松石、刺绣等为主的精美工艺品，建设旅游商品研发、生产基地和销售体系，打造一批具有鲜明白河特色的旅游商品。

2.4    积极实施光伏扶贫

坚持科学规划选址、强化运行管理，2018年启动实施贫困村村级光伏电站建设，确保具备条件的贫困村有一个村级光伏电站。

2.5    培育农村电子商务

积极争创农村电商示范县，大力发展“互联网+”扶贫，建立完善村级电商销售平台，支持贫困村发展京东、淘宝、乐村淘等电商实体，实现县、镇、村电商全覆盖。

2.6    积极发展健康养老

坚持医养一体、医旅结合，构建起医养一体的支撑体系。要结合旅游景点开发，大力引进发展以休闲度假、康复疗养相结合的经营实体，实现健康养老与生态旅游业融合发展。

2.7    突出经营主体带动

支持引进企业建园区、支部牵头自建园区、吸引能人大户合建园区，确保每个贫困村有一项主导产业支撑，有一个县级以上的农业园区辐射，有一个集体经济组织引领，有一个社区工厂吸纳就业，有一批农村经营主体带动。

2.8    发挥支部引领作用

大力推进支部+X+贫困户精准扶贫和产业发展的深度融合，加大产业适用技术培训和指导，确保有劳动能力的建档立卡贫困家庭有1个中长期结合的增收项目，掌握至少1项农业实用技术。

2.9    积极培育文化产业

积极培育网络视听、动漫游戏、创意设计和广告会展等新型文化业态，推动影视制作、工艺美术、广告服务、文艺演艺、文化娱乐、民族工艺品、绿松石观赏等传统产业转型升级，推动“互联网+”对传统产业领域的整合。推进“文化+”融合发展，加快文化与制造、建筑、设计、信息、旅游、农业、体育、健康、科技、金融等相关产业融合发展，增加文化含量和产业附加值。

3    切实保障住房安全

坚持把住房安全保障作为脱贫的先决条件，借助易地扶贫搬迁、危房改造以及白河农商银行推行的“5321”金融精准扶贫等政策机遇，全面解决贫困户居住问题。

3.1    稳步推进易地搬迁

加快实施已规划的建档立卡贫困户8866套移民搬迁安置房建设，严格按照人均25m2、最大每户不超过120m2的标准，强化质量监管，加快建设进度，确保2018年底前全部达到入住条件。

3.2    加快实施危房改造

统筹资金加速推进1737户C级危房、402户D级危房改造任务，2019年底前全面完成改造任务，重点解决贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭的基本住房问题，确保建档立卡贫困户都能住上安全舒适房。

3.3    同步完善配套服务

同步规划、同步实施避灾、生态搬迁和易地扶贫搬迁安置点产业配套、就业安置、基础设施和公共服务建设、迁出区宅基地腾退复垦等工作，切实解决搬迁群众的生计保障和后续发展，确保搬得出、稳得住和能致富。

4    多措并举促进就业创业

坚持以就业增收为导向，大力实施转移就业、自主创业、社区工厂吸纳、公益专岗安置、就近就地务工等就业模式，多渠道、多形式促使就业，确保有勞动能力贫困家庭实现1人以上稳定就业或创业。

4.1    加强劳务协作

加大与对口协作城市、沿海产业富集区和重点用工城市、用工企业的联系，大力促使县内劳动力专技特长与岗位需求无缝对接，实现输出就业1000人以上。

4.2    强化技能培训

坚持整合资源、灵活方式、因人制宜、增强实效的原则，充分利用县职教中心、创业孵化基地、民办培训机构，围绕足疗修护、特色烹饪、家政月嫂、建筑劳务、电子商务等就业创业技能，对未升入高等院校的高中毕业生和贫困家庭青壮年劳动力开展“一个不少”的技能培训，确保掌握一门以上的就业技能。

4.3    鼓励自主创业

制定针对贫困家庭创业的扶持意见，降低创业门槛，强化融资保障，加大奖补政策兑现，确保每个贫困村培养贫困家庭自主创业带头人10人以上。

4.4    開发就业岗位

加大贫困村护林、护路、保洁、河长等公益性专岗开发力度，县、镇机关事业单位公益岗，贫困村新增或补充的公益性专岗，优先安置符合条件的贫困劳动力。鼓励贫困村能人和大户发展乡村旅游、家庭农场、农产品加工企业，培育社区工厂，不断拓展就业岗位。引导难以转移的贫困劳动力就地就近务工，确保贫困家庭就业增收。

5    认真落实生态扶贫

坚持以涵养水质水源、建设生态屏障为目标，继续加大退耕还林、天然林保护、绿化造林等工程力度，强化森林资源管护，落实生态效益补偿，积极促使山林资源向山林经济转化，稳步增加贫困户收入。

5.1    加大退耕还林

积极争取国家新一轮退耕还林政策，实施退耕造林0.97万hm2，确保25°以上坡耕地逐步退耕还林。

5.2    落实生态补偿

积极争取国家生态效益补偿资金，优先将生态公益林全部纳入补偿范围，新增公益林补偿2万hm2。深入推进林权制度改革，鼓励深度贫困村组建造林合作社，吸纳建档立卡贫困户参与。

5.3    发展林下经济

在确保生态安全的前提下，支持贫困户林下种植魔芋、油用牡丹1333.33hm2，林下养蜂1万箱，养猪5000头，全力助推贫困户加快发展。

6    着力增强民生保障

坚持在攻克深度贫困中破解发展难题，与白河农商银行开展深度合作，将深度贫困县脱贫攻坚作为最大的民生工程，不断增强教育、卫生、救助等民生保障水平。

6.1    落实教育资助

全面落实教育扶贫政策，实现13年免费教育、贫困学生资助帮扶、义务教育学生营养餐、弱势群体教育关爱“四个全覆盖”，完善并落实建档立卡贫困户学生从学前一年到大学直至就业全程精准资助政策，确保贫困家庭无义务教育阶段辍学学生，职业教育和高等教育阶段不出现因贫失学现象，初高中毕业未升入上一级学校的学生一个不少的参加技能培训，切实斩断贫困“代际”传递链条。

6.2    强化兜底保障

进一步健全特困人员救助供养制度，做好低保制度与扶贫政策有效衔接，完善农村最低生活保障制度，坚持政策标准，严格对象核实，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底，确保应保尽保。

6.3    加大临时关爱

高度关注重病患者、重度残障、失独家庭、留守儿童等特殊贫困群体和弱势群体的生产生活改善，将残疾人基本康复服务纳入公共卫生服务体系，使残疾人享受一对一个性化签约康复服务。强化自然灾害防范控制体系建设，探索建立政府救助为主、商业保险为辅、社会各方参与的临时关爱救助体系，着力在政策兜底外建立一道保障线，全面提升自然灾害、重大疾病和突发事故的抵御防范能力。

6.4    提升健康水平

坚持标本兼治、重在预防的原则，精准施治减少存量，预防控制抑制增量。每个贫困村建设一所高标准村级卫生室，配齐配硬卫生室工作人员，对因病致贫群众加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，全面兑现健康扶贫的各项政策，组织乡村医生和责任医师团队对贫困家庭实行签约服务，全面实施“天使健康扶贫行动”，确保“四个 100%”落到实处。

7    扎实开展精神扶贫

坚持把引导贫困户增强内生动力、实现自主脱贫作为精准帮扶的重要手段，综合运用道德大讲堂、新民风建设、村民自治、公开曝光和奖惩兑现等多种方式，激励先进，鞭策落后，广泛调动贫困家庭依靠勤劳致富摘掉贫穷帽子。

7.1    突出教育引导

以新民风建设为载体，开展道德评议、移风易俗、文化传播、文明创建、诚信建设、依法治理“新民风六大建设活动”，弘扬诚实守信、敬老孝亲、勤奋节俭、知恩感恩的良好美德，探索建立政府关心、子女孝心、社会爱心联动互促，激发内生动力的新机制。

7.2    坚持村民自治

发挥村民自治作用，建立完善贫困村务实管用、便于操作的村规民约，组建贫困村民主评议代表，树立劳动致富光荣的鲜明导向。

7.3    强化集中整治

持续推进不良人情风、盲目攀比风、低俗恶搞风、打牌赌博风等突出问题的整治，建立“黑名单”制度，公开曝光一批脱贫攻坚中的“等靠要”、“缠访闹”、“不怕穷”等反面典型。

近年来，陕南白河县人民通过不懈地努力，虽然在基础设施、产业发展、住房安全、就业创业、生态旅游、民生保障和精神扶贫等方面取得了一定的成效，贫困人口持续减少，贫困户的生活质量有了一定程度的提高，但离党和人民所期望的目标尚有很远的一段距离。包括白河县在内的秦巴连片特困地区领导干部只有不忘初心，才能带领全域人民砥砺前行，全面实现脱贫致富、奔向小康的伟大梦想。

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