银行业支持扶贫开发面临的问题及对策研究

徐孝文

摘要：对吉林省延边朝鲜族自治州银行业支持扶贫开发现状调研发现，贫困县存在着政府融资平台举债难、财政资金杠杆撬动作用有限、授信准入政策限制较大、风险分担及补偿机制缺失等问题。针对这些问题，应该积极完善相关配套措施、改进授信审批政策、设置专门的信贷产品、加大打击逃废银行债务行为改善银行业整体运行环境，带动贫困地区经济增长。

关键词：扶贫开发；银行业；对策

中图分类号：F832.7 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000276-01

国家经济工作的重点将向通过扶贫开发带动经济增长转变，在这一过程中银行业应承担什么样的角色？就这一课题，笔者从政府和银行两个维度出发，围绕银行业支持产业化扶贫过程中面临的政策瓶颈这一根本，以吉林省延边朝鲜族自治州（以下简称延边州）专题调研为素材，予以论述。

一、延边州贫困现状及致贫原因分析

（一）延边州贫困现状

延边州地处吉林省东部的中朝边境，是中国最大的朝鲜族聚集地。全州共有8个县市，包括4个国家级贫困县，涵盖247个贫困村，占贫困县行政村总数的43.26%；贫困人口12.01万人，占贫困县人口总数的13.2%。

（二）贫困县致贫原因分析

一是经济总量偏低。4个贫困县GDP合计不足全州GDP的1/4；二是产业基础薄弱。具体表现为缺乏优质的项目载体，已落户和开工建设的重大建设项目少，产业配套水平低且集群效应差；三是财政基础薄弱。4个贫困县人均财政收入不足3，400元，难以落实资金用于扶贫开发；四是人口数量锐减且大量外流，形成“空心村”和“空巢家庭”，阻碍了经济增长。延边州朝鲜族人口多年呈负增长趋势，且每年有大量农村劳动力赴日韩及沿海地区劳务。

二、延边州银行业支持产业化扶贫面临的问题

（一）从政府角度看，主要面临以下几个方面的问题：

1.政府融资平台举债难。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）下发后，明确了剥离融资平台公司政府融资职能，政府融资平台公司不得新增政府债务。为此，地方政府融资平台从银行业金融机构融资受到限制。

2.财政资金杠杆撬动作用有限。贫困县由于财力有限，加之历史欠账较多，财政收支矛盾突出，难以安排专项资金用于财政贴息、设立贷款风险担保基金及向融资性担保公司增资等。

3.贴息贷款覆盖面小、期限短。一是民贸民品生产企业认定需向县、州、省及国家民委层层报批，认定程序复杂，审批时间长。同时，国家民委设定民贸企业名录，只有在该名录之内的企业才享受贴息。据统计，“十二五”期间，延边州在民贸企业名录之内的企业不足60家，其中位于州内贫困县的民贸企业不足20家；二是民贸贴息贷款期限为一年，大部分民贸企业为享受优惠政策，只能申请一年期流动资金贷款，到期办理转贷手续，这也在客观上加重了企业融资成本。

4.国有商业银行与融资性担保机构合作的准入门槛高。国有商业银行对融资性担保公司实行名单制管理，要求与之合作的县市级融资性担保公司注册资本不低于1亿元。而贫困县融资性担保公司少、注册资本金小、担保增信功能弱，难以满足国有商业银行对融资性担保公司的准入门槛。

（二）从银行角度看，主要面临以下几个方面的问题：

1.授信准入政策限制较大。一是PPP项目公司不符合农发行准入要求。各县市PPP项目公司多为本级政府独资企业或政府主管部门下设事业单位，且大多数经营项目在投资回收期前无经营利润或处于亏损状态，短期内无法体现盈利，难以达到农发行《农业开发和农村基础设施建设贷款PPP项目营销模板》规定的要求；二是整体城镇化建设贷款项目难以达到农发行信贷政策准入门槛。农发行《整体城镇化建设贷款项目营销模板》规定的条件，延边州四个贫困县均难以达到准入门槛；三是州内国有大型商业银行无企业贷款审批权，贷款申请需逐级上报省分行或总行审批，流程复杂、耗时较长，制约放款效率。

2.风险分担及补偿机制缺失。扶贫贷款具有高风险、低收益和公益性的特点，而银行参与扶贫开发缺乏税收优惠、风险分担及风险补偿等激励措施，影响银行参与扶贫开发的积极性。

3.贫困县金融生态环境欠佳。部分借款人逃废债务，由于收贷收息困难，导致信贷资产质量恶化，资金大量沉淀，难以滚动使用，导致银行“惧贷”。如农行“三户联保”农户贷款，在部分县市因依法清收贷款执行难致使不良率触及“红线”，使该项业务在当地遭遇上级行“停牌”。

4.企业自身建设存在不足。银行机构普遍担心借款企业自身建设情况，主要体现在自有资金偏低、缺少合格抵质押品，财务管理不规范，财务报表缺失，加之银企信息不对称增加了银行的审查难度，一定程度上导致银行“惜贷”。

三、银行业支持扶贫开发的对策

（一）完善相关配套措施。一是建议对扶贫开发贷款实施优惠政策。加大扶贫开发贷款营业税、所得税减免及财政贴息和补贴力度，使贷款收益覆盖风险，增强银行参与扶贫开发的积极性；二是建立风险补偿及担保机制。中央及省级财政向国家级贫困县倾斜，向贫困县融资性担保公司注资以充实担保基金，对因自然灾害或不可抗力等原因形成的贷款损失给予资金补偿。同时，由中央财政出资设立扶贫贷款专项担保基金，在贷款损失时由担保基金给予一定比例的代位清偿；三是监管部门制定PPP项目融资、整体城镇化建设贷款及扶贫开发贷款的业务指引及考核办法。

（二）改进授信审批政策。建议农发行下发补充意见，放宽财政收入额度控制，降低借款人准入门槛，使PPP项目融资及整体城镇化建设贷款等融资模式能够覆盖到国家级贫困县；国有大型商业银行分批次下放以商业用房和住宅抵押的小微企业流动资金贷款审批权，并列明下放审批权限的贷款名录。

（三）其他方面的建议。一是建议设置专门的信贷产品，允许国家级贫困县将向产业项目开发及基础设施前期建设投入的资金，以财政预算担保的形式置换成信贷资金，待项目建设完成后以已完工的工程设施办理抵押手续，实现以时间换空间的目的；二是国有商业银行降低贫困县融资性担保公司注册资本准入门槛，扩大合作范围；三是国家民委将国家级贫困县的企业均纳入民贸企业名录中，并延长民贸贴息贷款期限；四是建议县市政府及司法部门加大打击逃废银行债务行为的力度，改善银行业整体运行环境。