农村土地承包经营权纠纷调解仲裁之我见

卫冰 卫秦洛

摘 要：2009年全国人大颁布了《中华人民共和国农村土地承包纠纷调解仲裁法》，这是我国法治建设中的又一重大创新。八年来，它的全面实施为规范调解仲裁农村土地承包纠纷提供了法律依据，也为承包当事人的权益提供了法律保障，有力地维护了农村经济发展秩序。但是笔者在实践中也发现存在着一些问题，并在一定程度上影响到纠纷案件的调解与仲裁，亟需加以解决。

关键词：土地承包；纠纷调解；仲裁

文章编号：1004-7026（2018）04-0048-02 中国图书分类号：D925.7；D922.32 文献标志码：A

1 存在的问题

1.1 仲裁当事人的资格如何界定问题

在农村土地承包经营纠纷调解仲裁的实践中，我们经常会遇到农村集体经济组织部分成员以不公开、不民主等理由请求仲裁机构对集体与承包方签订的合同终止。但是农村集体经济组织的法定代表人或者负责人则认为，已签立的承包合同是合法有效的不予申请仲裁。面对这种情况，虽然《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定“承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。”，《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》第六条规定“农村土地承包经营纠纷仲裁的申请人、被申请人为仲裁当事人”。但都没有明确在农村集体经济组织法定代表人不履行仲裁当事人申请义务时，组织成员作为利害关系人可以作为仲裁当事人提出仲裁申请的规定，致使仲裁机构对此类纠纷案件不能受理。并且行政管理部门也无权对合同是否有效作出决定的相关规定。这样，此类纠纷案件的仲裁当事人资格界定范围上存在着缺失，造成纠纷没有一个合法有效的解决方式，容易引发群众上访，影响社会和谐稳定。

1.2 纠纷案件受理相关司法解释不一致

随着新一轮土地承包经营权确权登记颁证工作的开展，农村因未实际取得土地承包经营权而产生的纠纷逐渐出现。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第四款规定“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》司法释义中解释“这类纠纷属于确权纠纷，主要有：（1）集体经济组织成员依法应当取得土地承包经营权或者与其相关的利益而没有取得产生的纠纷。……”。按此规定农村未实际取得土地承包经营权而产生的纠纷属于农村土地承包纠纷仲裁机构受理范围。但是《最人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条中规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。这样，形成了前两者与后者之间存在着不一致的问题，导致仲裁机构受理此类案件后作出的裁决，被人民法院以未取得实际土地承包经营权，不属于人民法院受案范围，当事人应当到有关行政部门申请解决为由，不予支持。而有关行政部门却又以属于仲裁機构和人民法院受理范围而不接受当事人的诉求，最后，造成此类案件久拖不决，引起当事人上访告状。

1.3 纠纷案件解决途径不衔接

纠纷案件调解仲裁实践中，发现同一纠纷案件解决起来存在着“推磨”现象。像以家庭承包方式承包土地的面积，在合同书和经营权证上显示的承包面积与实际耕种的面积相符，但是一方当事人（发包方）发现另一方当事人（承包方）实际耕种面积大于应分包面积的错误问题。在与另一方当事人（承包方）协商调解不成后，向仲裁机构提出申请仲裁，仲裁机构依据实事作出：纠正错误并由被申请人（承包方）退回实际多耕种的土地，但是其不服裁决，而以拥有经营权证的理由提起民事诉讼。人民法院受理后则作出：应当到有关行政部门申请解决。有关行政部门则以经营权证是依据合同书登记颁发的为由作出：应当到仲裁机构解决合同争议，确认土地承包权属面积。使此类纠纷案件解决又回到了原点。

1.4 纠纷案件调解仲裁人员综合素质不高

农村土地承包经营权政策性强、涉及面广、情况也复杂，既涉及到农村千家万户，又涉及到不同人群；既涉及到法律法规，也涉及到政策规章；既涉及到历史背景，也涉及到当今现实等。这一客观情况要求纠纷案件调解仲裁人员，必须具备一定的政治觉悟、法律知识、业务水平和沟通能力等综合素质。但是，目前纠纷案件的调解仲裁人员与此要求不相适应，存在着政策掌握不系统、法律法规了解不全面、业务能力不够强等问题。如农村土地承包经营权不仅涉到土地承包法、土地管理法，而且还涉到物权法、兵役法等，至于政策和规章那就更多了。这些问题在一定程度上影响着农村土地承包经营纠纷案件的有效解决。

2 几点建议

党的十九大报告中明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。这就需要我们在新时期更好地做好农村土地承包纠纷调解仲裁工作，所以面对纠纷案件调解仲裁工作中出现的新问题，笔者建议如下：

2.1 加强调解仲裁人员素质培训

调解仲裁人员的素质高低直接影响着农村土地承包经营纠纷案件调解仲裁工作的质量和效率。一是各级业务主管部门要定期组织基层一线调解仲裁人员集中培训，特别是与仲裁相关的法律法规和政策培训，不断提高调解仲裁人员的综合素质和实战技能；二是通过培训考核，择优选聘调解仲裁人员，并统一颁发从业资格证，凭证上岗，持证执法。

2.2 加强法律法规与相关司法解释的统一性

法律法规是调解仲裁案件的重要准绳。在法律法规的框架下，具体适用法律问题的解释应当相互一致，彼此印证，避免误解，引发矛盾，以维护法律的尊严和当事人的合法权益。

2.3 加强相关部门之间有序衔接

纠纷案件的相关受理部门是解决纠纷案件的责任主体，能否有效衔接至关重要。一是在法条上对相关部门的职能有一个衔接性的划分，确保纠纷案件不论谁受理具有一定的顺序性；二是积极开展部门之间沟通，形成共识，探索纠纷案件调解仲裁体制机制新模式。

2.4 赋予农村集体组织成员申请当事人地位

农村集体土地归集体经济组织内部全体成员所有，每个成员都是土地利害关系人，也是土地承包经营纠纷案件的当事人。《村民委员会组织法》明确规定涉及村民利益的事项，经村民会讨论决定方可办理。据此，建议在集体经济组织法定代表人不履行土地承包经营纠纷案件申请义务时，从立法上赋予村集体经济组织成员大会或成员代表会议表决同意的代表人作为申请当事人的权力，以破解目前纠纷案件受理中缺失申请当事人的难题，维护农村土地基本经营制度和当事人的合法权益。