新时代城市社区治理困境及对策研究

李书巧 马伟伟

摘 要：我国城市社区已初步建成共建共治共享的格局，但与新时代要求的社区治理现代化还有差距，存在着社区居民自治困境、社区治理组织角色困境及社区服务供需困境。治理过程中缺乏人本精神、社区多元治理机制尚未建立、社区资源缺少支持是造成社区治理困境的重要原因。对此，可以从理念、制度和主体三个层面着力，以理念和制度为两翼，围绕主体建设，探究解决新时代城市社区克服治理难题的对策，推动共建共治共享社会新格局的生成与发展，进一步提高城市社区治理效果。

关键词：城市社区、治理;新时代;多元共治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.05.018

[中图分类号] D669.3   [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2018）05-0096-05

社区作为城市的细胞和基石，其治理的好坏往往决定了整个城市的发展，继而影响社会的治理水平的提升。党和政府已经认识到城市社区对于社会治理的重要性。党的十九大报告将社区治理提到了一个新的高度，明确提出加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。近年来，各地政府也纷纷“试水”，出现了以政府公共事务和居民自治事务分离为特点的深圳模式和成都“锦江模式”、强调社区党建引领作用的福建军门社区工作法及以多元主体协动为特点的“三社联动”等社区创新模式。虽然我国城市社区正处于一个良好的发展态势，但经济社会的深刻变革以及人民主要矛盾的转变也将给城市社区治理带来一系列新的挑战。2017年我国城镇化率达58.52%，进入到以城市型社会为主体的新时代[1]。国际经验表明，当一个国家城镇化率达到50%左右时，往往也是社会矛盾高发期。大批农业转移人口的市民化，居民价值观念、居住方式的转变以及对社区的更高要求都将使我国城市社区治理面临更多的困境。对此，我们必须积极探寻对策路径。

一、城市社区治理面临的困境分析

纵观全国的社区治理实践，近年来我国城市社区治理创新取得了一定的成果，但在社区居民自治、社区治理组织建设和社区服务的供给等方面还面临着治理困境，成为制约城市社区治理深入开展的瓶颈。

（一）社区居民的自治困境

城市社區治理中的居民自治困境主要表现为参与不足和对社区的认同感低两个方面。

1. 参与不足。居民参与是社区治理的内在动力，离开居民的参与，社区治理就成为了无源之水。一方面，受传统政治文化的影响，大部分居民只关心自己的生活，并不热衷于社区事务和政治民主，认为社区的事情是居委会的事情，对与自身利益无关的社区公共事务不够关注。另一方面，基层政府已经认识到居民在社区治理中的重要作用，通过联合驻区单位和社区社会组织提供各种公益志愿活动，引导社区居民参与社区治理。但是由于大部分居民仅对文体类的社区活动感兴趣，且多以老、弱等人群为主，整体参与质量不佳。

2. 认同感偏低。城市的迅速发展，使得在原有的熟人街区、单位大院街区基础上，出现了更多类似于商品房的陌生人社区，人们聚居在同一区域，却缺乏稳定的情感认同和交往合作，居民对社区缺乏认同感、依赖感和归属感，以相互依赖的关系和情感认同为核心的社区“共同体”特质正在消退[2]。基层政府和社区居委会也往往将居民定位为单纯的政策和服务接受者，认为其参与社区事务的能力有限，在管理过程中常采用单向强制的管理方式，导致社区居民对基层政府和社区居委会的认同度和支持度偏低。

（二）社区治理组织的角色困境

1. 社区党组织的“一元化”。新时代的城市社区治理是在党领导下的社会治理实践，是现代化国家治理进程中不可或缺的重要环节[3]。传统的基层党建呈现“一元化”特征，社区党组织包揽了本应由政府和社会承担的职能，体现为“全能”模式。随着国家权力重心的下移、市场经济的活跃、公民参与意识的觉醒，街道办事处、社区“两新组织”、社区居民、社区居委会等多种力量也参与到社区治理中，社区治理主体向多元化发展，使社区党组织的“以条为主”一元化治理陷入困境。在共同治理社区事务时，治理主体的多样难免会因目标不同而产生利益博弈的情况，突破一元化的社区党组织又该如何发挥作用，将成为社区治理探索的新方向。

2. 社区居委会的“行政化”与“边缘化”。居委会是基层群众性自治组织，街道办事处与社区居委会是指导与被指导的关系，但是在大部分城市社区工作实践中，二者的关系更倾向于管理与被管理的关系。居委会承担街道办事处下达的指令性计划、任务或指标，社区居委会在工作方式和内容上具有行政化色彩。针对目前居委会高度行政化的特点，多地采取了居委会的“去行政化”探索，如居站分离、铜陵模式、三社联动、社区减负等改革。居委会去行政化已经成为趋势，但在这个过程中，如果过度追求去行政化，居委会又要面临被边缘化的问题。以“居站分离模式”为例，新增加的社区工作站将接手居委会的行政事务，居委会在减负的同时也将权力和资源转移到社区工作站，减弱动员居民以及与居民合作的能力。

（三）社区服务的供需困境

作为城市社区治理的重要构成内容，城市社区服务的发展和完善对于满足社区居民需求、维护社区稳定具有积极意义。我国城市社区服务在政府和社会共同推动下取得进步。以社区综合服务设施建设为例，截至2016年9月，全国共建成城市社区综合服务设施8万个左右，是2005年的10倍，城市社区综合服务设施覆盖率达到82%[4]。但是由于我国城市社区服务体系建设处于初级阶段，社区服务的供给能力和居民的更高需求之间存在着巨大差距。一是随着居民生活质量的不断提高，除了对社区服务的需求量增加外，居民也因年龄、收入、学历的不同，对社区服务呈现出多样化、多层次的需求。受财力和人力的限制，大部分社区只能提供针对社区群体的统购类服务，很少提供个性化服务，不能满足居民多层次、多类型的需求。例如社区养老服务，社区仅能提供基础养老设施，对于各类老年人的生活照料、精神文化、医疗保健等要求难以满足。二是当下所构建的多元供给服务新模式在我国发展历程并不长，另外受社区社会组织发育不足、市场自身营利属性的影响，城市社区服务供给仍以政府为主体，政府既是服务的购买者，也是监督者。因此，如果缺少政府的支持，社区服务就可能面临中断的危险，继而影响社区服务的可持续性。

二、城市社区治理困境的原因分析

城市社区治理的诸多困境影响着我国社会治理的效果，其原因是多元的，但最重要的是社区治理缺乏以人为中心的治理精神、社区治理机制建设的滞后以及缺少资源的支持。

（一）社区治理过程缺少人本精神

理念或价值观决定和引领我们的行动方向[5]。要想实现“人的自由全面发展”这个社会治理现代化的目标，坚持以人为本的精神进行社区治理成为必然选择。以政府力量和社会力量合作为特点的社区治理模式在实际治理中容易忽视居民的主体性，从而影响着我国城市社区治理的进程。由于政府在社区建设中长期占主导地位，居委会和社区社会组织负责的社区事务，其最后的决定权仍在政府手中，所以社区居民往往被视作社区事务的被动接受者。久而久之，不仅难以调动本就微弱的居民参与热情，还将会帮助居民养成依赖社区居委会的习惯，把居民自治组织变成大包大揽的“超级保姆”，削弱了社区自治功能[7]。

（二）社区多元治理机制尚未建立

以1998年民政部进行国家级社区建设为标志，“社区制”成为我国城市基层管理的新模式。经过20年的发展，城市社区治理取得了良好的成绩，但是，与新时代下社会体制改革相适应、以追求共建共享共治为目标的多元治理机制却还没有建立。一方面，作为联接纽带的街道办事处和居民自治的居委会未从行政管理体制走出，整日忙于行政事务，行政化“官气”严重。作为社区治理的重要主体却不能发挥其应有的职能，与现代基层民主政治的要求极不适应，从而降低了居民对其信任度，影响社区多元治理的效果[7]。另一方面，关于城市社区多元治理的法律法规制度缺乏前瞻性和系统性，甚至还存在着立法空白，比如目前仍缺乏针对社区社会组织的专项法律，对于社区居民参与社区治理的方式、范围未有明确规定，使得社区治理活动的开展缺乏制度保障和法律依据。

（三）社区治理资源缺少支持

社区资源包括物质资源、精神资源、人力资源以及综合资源等基本类型，这些有形的和无形的资源都是社区治理积极运转的动力支持[8]。近年来，政府对社区治理工作的重视程度不断增强，释放积极的政策信号，各地政府也给予社区一些资金和人才的支持。但是由于我国社区建设时间较短，在对社区相关的资源，如社区工作者的培养、社区治理技术的开发、社区项目及社区社会组织资金支持等方面投入未能满足实际需求，直接影响了我国城市社区治理的现代化进程。例如，作为社区治理重要人力资源的社区工作者，因对社会工作者的培养还处于起步阶段，培养出来的专业人才远远满足不了社区治理的需要。以上海市为例，截至2016年3月，在首批纳入社区工作者的人员中，持有社工职业资格的只有3 987人，占比约为13.8%[9]，社区治理专业人才的数量较少，同时由于成就感低、薪酬低等原因，也难以留住这些人才。

三、完善城市社区治理的对策建议

城市社区治理中存在的诸多问题阻碍了我国国家治理体系和治理能力现代化的实现，因此，必须从理念、制度、主体三个层面着力，以理念和制度为两翼，围绕主体建设，探究解决新时代城市社區治理难题的对策，推动共建共治共享社会新格局的生成与发展，从而提高城市社区治理效果。

（一）理念层面：树立科学治理理念

1. 坚持以人为本、服务居民。社区治理应将居民看作是具有自主性和能动性的参与者，强调的是居民主体性，以及以人为本的治理理念。在社区治理中要以居民为中心，让居民真正参与到社区治理事务的表达、讨论、策划、评价和决定的过程中来，成为社区共建共治的一部分。同时，居民自身也要增强参与意识，积极参与到社区活动中来，激发社区活力，真正实现城市社区的善治。

2. 加强社区治理组织间的合作。经济发展和社会变迁带来的城市社区居民参与、服务供需等困境，单单依靠政府自身已不能应对，政府需要创新理念，与公民组织、市场组织进行合作，发挥各个组织的优势和力量，形成治理合力，共同面对困境。政府组织发挥宏观的指导作用，市场和公民组织在政府失灵的时候形成强有力的补充，构建社区治理组织间的合作网络体系，顺应我国社会治理变革的现实[10]。

3. 培育社区社会资本。“社会资本被认为是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率”[11]。社区社会资本比行政控制和行政命令更有效地协调社区治理的运转，减少社区成本的产生，是社区治理机制建立的前提条件。因此，作为治理的目的，社区不仅要为居民提供有形的公共产品，更重要的是通过加强社区居民间及居民与社区组织间的联系网络、信任来增加社区社会资本。

（二）制度层面：健全城市社区治理的制度供给

国家治理体系和治理能力现代化就是制度的现代化[12]。克服城市社区治理的困境，迈向城市社区治理现代化的最根本做法就是制度创新，改革那些阻碍社区治理的制度安排，创造一个有利于多元主体相互配合、共同作用的制度环境。完善城市社区治理的制度供给可以将正式制度与非正式制度相结合，发挥制度规范的优势，为治理理念转化为实践提供制度保障，避免城市社区治理创新成为空谈。

1. 改革城市社区现有的管理体制，对社区系统内部进行“改造”。一方面，以法律形式确定社区社会组织、社区居委会、驻区单位等社区治理主体的地位、权责范围、作用形式，改变传统的单一管理体制，为多元主体参与社区治理的模式运行提供制度保证。另一方面，保障城市社区治理的运行，完善城市社区治理的相关制度，例如健全社区的人才激励制度、资金投入制度、民主参与制度等。

2. 发挥非正式制度的柔性约束，实现社区治理目标。非正式制度是对正式制度的补充，是规范性系统与认知系统，包括规范、文化和道德[13]。居民可通过对社区事务进行集体讨论，制定行为规范进行自我约束，防止集体非理性事项的发生，实现社区“民有、民治、民享”的治理目标，如制定自治公约、邻里公约、宠物饲养公约等。