浅谈政府项目投资管理的意见及研究

赵洋

政府项目投资是在我国改革开放中出现的一个新概念，由政府通过财政投资、改选国债或地方政府债券向证券市场或资本市场融资，或利用外国政府赠款、国家财政担保的国外金融组织贷款以及行政事业性收入建设的固定资产投资项目。

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引言

政府项目投资的概念有广义和狭义之分，广义的政府投资项目是指部分或全额利用政府资金进行的固定资产投资项目；狭义的政府投资项目是指政府财政性投资的非营利性建设工程。但目前政府投资建设项目管理存在着诸如制衡机制不健全、部分承包单位不履行法定建设程序、拖欠农民工工资、转包或违法分包行为，政府投资建设项目资金混乱等突出问题。

我国政府投资项目管理现状

与我国以往实行的计划经济体制相适应，在很长一段时间以来，政府投资管理采取的是计划经济投资管理模式，政府投资项目单纯依靠政府相关部门来进行管理。但近些年来伴随着市场经济体制的确立，政府投资管理正在逐步发生着改革与转变。尤其在国务院于2004年7月16日出台了《关于投资体制改革的决定》以后，我国的政府投资项目管理由原来完全依靠国家政府部分管理的传统模式逐步开始向多元化管理模式转变并且取得了不错的成绩，因此经济效益和社会效益得到大幅度的提高。

政府建设项目中投资管理存在的问题

（1）前期工作缺乏深度

建设项目前期工作是个非常重要的阶段。根据我国现行的基本建设程序，基本建设前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。在实际工作中，许多政府投资项目没有进行细致的前期准备工作，造成项目决策走了过场、流于形式，有的更是“拍脑袋”决策，盲目上马，出现大量的“政绩工程”和“面子工程”的出现，造成了资金的极大浪费。

（2）“三超”现象非常突出

政府主管部门审定的投资额确定后，工程建设单位应该精心准备、科学合理地组织实施，严格地监控，把工程建设实施中各阶段的工程造价实际发生额度控制在限额以内。可目前的情况是，很多建设单位急于项目的开工，又没有做好必要的准备，对投资额度的要求、建筑标准的把握、设计深度的审查、招标文件和承包合同的合理与完善程度没有严格把关，造成边设计、边施工、边变更，对施工中的工程想改就改，有的项目一改再改，结果导致项目概算超估算，预算超概算，决算又超预算。对项目更改的必要性和合理性没有监督，对更改造成的损失没有相应的责任制约。

（3）非专业化管理突出

工程建设管理具有很强的专业性，工程建设中需要进行质量控制的环节很多、要求很高。现在很多政府工程项目的管理，都要“先搭台，后唱戏”，大都是从政府有关部门抽调人员，临时组建“工程项目指挥部”进行管理。而临时组建的项目班子，人员素质参差不齐，一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在项目決策、概预算审查和施工管理方面缺乏足够的经验，经常出现外行管内行，管理机构重复浪费的情况，管理质量难以提高。

（4）投资体制改革不彻底

突出表现在政府建设项目中投资、建设、运营管理“三分离”的投资体制落实不到位：投资与建设、建设与管理混为一体.行政行为直接融人工程项目的实施过程中，常常是政府直接组织项目建设.行政权力过度集中，在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上缺乏有效的监督制约机制，政府既当裁判员又当运动员，结果导致项目投资工期较长、工程质量难以保证，而且难以实施有效监管，容易滋生腐败现象。

（5）相关法制不健全，执行不到位

政府投资相关的法制不健全，即使有相关规定，也存在有法不依、执法不严、的现象。政府投资项目建设的过程，必须利用法律的形式加以规范，才能保证建设项目的顺利实施，进而节约国家建设资金，因此，需及时出台相关法律，最好是一部具有权威、比较系统和完整的、有针对性的政府投资法。

（6）代建项目缺乏有效监管机制

近年来，BT（建设一转让）模式、BOT（建设-经营-转让）模式，以及BLT（建设-租赁-转让）模式广泛用于各地城建项目的融资建设。这些代建项目因其特殊性，政府无法进行有力监管。从目前的情况来看，代建项目监管框架和体系基本上还没有建立起来，政府监管明显落后于代建制的发展；目前，政府对代建项目的监管工作缺乏有型实体来具体统一地开展，监管主要是由相关业主部门来实施，独立的监管机构尚未出现；在监管过程中出现的一系列的问题，如对项目的可行性分析、研究、咨询、对建设及运营中所产生问题的协调、处置等问题缺少相应的管理对策，很多代建项目没有真正融人市场竞争机制，缺乏公开与公平。

政府建设项目投资管理中的意见及研究

（1）充分做好投资决策阶段的项目可行性研究

项目可行性研究的核心是投资估算和经济评价，它是决定工程造价的基础。因此，可行性研究工作做得充分一些，能促使投资和效益形成良性的关系，避免产生投资多、见效少、浪费大的现象。在可行性研究阶段，要加强投资决策的科学性、公正性和公开性，以科学的估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算，制定合理的项目工期，保证投资目标和建设实施阶段造价的控制，避免因赶工或拖延工期而增加投资，杜绝“三超”现象的发生。

（2）重点环节约束制衡机制

严格把好项目审批关，实行行政审批网上申报和审批，将项目审批的内容、条件、程序和时限向社会公开，增加政府投资决策工作的透明度，规范审批程序，提高审批透明度和工作效率。严格把好概预算管理关，实行工程变更会审制度和结算、决算联审制度，保障建设资金合法使用，有效遏制超规模、超标准、超投资的“三超”行为。

严格把好项目招投标关。加强对政府投资建设项目招投标的集中监管和全过程监督，严禁层层转包和违法分包，对弄虚作假、规避招标、拒绝招标等行为严加查处，确保招投标活动的规范有序进行。严格跟踪审计关。对建设规模大、财政资金投入多、社会关注度高的重点工程项目实行全过程跟踪审计，堵塞管理漏洞，防范资金风险。

严格把好项目后评价关。对总投资达到一定规模，以及关系公众切身利益的重大政府投资建设项目，开展后评价工作，改变重建设、轻管理、少评价的状况，为同类项目建设提供参考依据。

（3）建立投资责任追究制

政府建设项目的投资控制首要的就是完善项目法人制，明确主要投资责任人，同时建设的各参与主体，包括建设、勘察设计、工程咨询、施工、监理等单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律、法规和工程建设强制性标准给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

（4）改革投资管理模式

政府部门的职责在于建立和完善规范有序的市场，通过市场平台来引导国民经济健康持续发展。政府直接参与管理具体工程或是组建临时指挥部进行管理一方面不利于其职能的发展，另一方面，受本身业务能力或精力的限制，政府行政人员管理项目也不利于对投资的控制。因此，在保持建设行政监管工作正常运作的同时，可以考虑推进政府建设项目的“代建制”管理，这是政府建设项目管理改革的趋势所在。所谓“代建制”，就是通过招标选择专业化的项目管理机构负责项目的建设管理，严格控制项目投资、质量和工期，进行合同管理和信息管理，负责工程的组织与协调，竣工验收后将建筑产品移交给使用单位。“代建制”打破了政府建设项目管理的传统模式，使得政府建设项目在投资、管理、使用各环节彼此分离，互相制约，能在一定程度上避免政府建设项目中普遍存在的“三超”现象，有利于减少行政干涉现象，提高投资控制成效。

（5）加强内部拉制制度建设

建设单位应根据外部控制法规制度，建立健全明确的、可操作性的内部控制度。一是及时签证，督促施工单位对变更事项做到日清月结，并对价款合理性进行确认，二是建立变更签证审批制度，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，经集体讨论审查才能予以确认，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证增加投资的情况发生。

（6）项目建设单位的监督管理要加强

项目建设单位对项目建设来说，是直接的管理者，并对项目实施的好坏有十分重要的作用。对建设单位来说，相关的管理部门应该对建设单位进行有必要的管理和监督，与建设单位签订项目责任书，对建设施工任务进行考察，并为建设单位提供一个良好的施工环境，增进管理部门和建设单位的交流沟通，让两者相互协调帮助，让项目任务目标工作高效完成。

（7）政府投资建设项目资金设立专帐，实行专款专用

项目建设单位按月向财政部门报送项目分阶段用款计划，财政部门根据发改部门下达的拨款计划，按工程建设进度分期拨付工程款。工程进度款按已完工程量的70%拨付，当工程竣工验收后，需完成工程决算，工程進度款按工程决算值的70%拨付，将待摊费前期费用审定后，完成财务决算工作，此时可以拨付进度款95%，余款在资产移交后一次性付清。

结束语

政府项目的投资控制是一项全过程、全方位的动态管理活动。不仅涉及项目组织机构的设置和相关控制制度的完善，还必须标本兼治，辅以具体的经济、技术和管理措施，并有切实可行的控制方案。并且，政府建设项目投资管理的优化是一个很复杂的工程，需要管理人员认真对待工作，也需要对管理方法进行进一步的优化，更需要杜绝以公谋私的现象。

[1]王颖.我国政府投资工程项目管理问题及对策分析[J].农村经济与科技.2016（24）

[2]颜凯红.政府投资工程财务管理问题探讨[J].中国国际财经（中英文）.2017（16）