民办幼儿园办园行为失范的析因与矫正

刘鸿昌　吴定初

[摘要]自《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来，我国民办幼儿园得到快速发展，但也暴露出不少办园行为失范问题。究其原因，在于政府相关制度缺失及制度缺失下举办者人为失范等所致。基于此，完善制度、强化监督、明确责任、规范管理等举措将有助于规范民办幼儿园办园行为，助其良性发展。

[关键词]民办幼儿园；办园行为；失范；矫正

[中图分类号] G617[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）05-0038-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201805009

自《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》颁布以来，我国民办幼儿园得到蓬勃发展，有效地缓解了“入园难”“入园贵”等突出问题。这一显著成效是“坚持教育公益性”“积极扶持民办幼儿园”的结果[1]。然而，由于我国民办幼儿教育发展历史较短，相关政策法规尚待完善，加之举办者对资本营利的过度追求，引发诸多办园行为失范问题，致使民办幼儿园的公益属性难以充分彰显。笔者在调研的基础上分析我国民办幼儿园办园行为失范的原因，进而探求相关对策，以促使其持续健康发展。

一、办园行为失范析因

失范一词，不同文化背景的学者从不同的学科视角做出了不同的阐释。如迪尔凯姆（Emile Durkheim）从社会学视角，将其界定为制约个体行为的规范缺乏或失去时的状态。理解失范，亦可从宏观、微观两个层面把握。论其宏观，失范是制度与秩序等社会规范系统的混乱乃至瓦解[2]。如道格拉斯（JDDouglas）等强调，失范主要是由制度、规范本身不完善及社会变革与转型所引发，导致社会处于一种缺乏道德规范与集体意识的无序状态。论其微观，失范是个体背离主流价值目标，甚至违反社会规范之行为。如渠敬东在分析失范时指出：个体缺乏明确的价值认同，一切由物欲驱动其行为，为达到目的无所不用其极。基于上述理解并结合民办幼儿园举办者背离公益宗旨的现状，笔者从相关制度缺失和举办者自身行为等方面剖析失范原因。

（一）法人治理制度的缺失

“法人治理”在我国民办高校议论较多，但在民办幼儿园中殊少提及。产权不清是制约民办教育发展的瓶颈，而如何科学处理产权与治权的关系更是民办教育改革的一大难题，对此学界早已达成共识。就民办幼儿园而言，法人治理制度缺失所引发的办园失范主要表现如下：一是权利失衡。民办幼儿园和其它民办教育机构一样，绝大多数举办者既是投资人又是机构的法人。他们除关心资产保全外，更在意对园所的控制权，往往集所有权、决策权和管理权于一身，这很容易导致其办园行为缺乏监管与制衡。二是产权不清。政府所投设施设备归属不清问题，在非营利性民办幼儿园中亦普遍存在。有研究表明，政府对非营利性民办幼儿园追加的投资，如大型玩具、教学设施等，其产权不时被举办者篡取，造成产权的实际归属模糊不清。一些本应由教育行政主管部门作为公共教育资源进行统一配置的器材，却被举办者私自占有并借此谋利，致使有关部门对公共办园资产的占有、使用、处置等产权无法得到实现[3]。可见，举办者在没有行之有效的法人治理制度约束其办园行为的情况下，极易背离公益宗旨，视幼儿园为谋利工具，最大限度地实现其营利目的。

（二）财务监管制度的虚设

在我国，无论是国家层面的法律法规，还是地方政府的相关实施细则，均明确要求加大民办幼儿园财务监管力度。如财政部《民间非营利组织会计制度》（财会[2004]7号）要求：各民办幼儿园应遵守财经纪律，加强财务管理，规范会计审核，主动接受物价、税务和教育等部门的监督检查；又如《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修订）第35条进一步明确规定：民办教育机构应当依法完善财务、会计制度，并按规定设置会计账簿。但是，现实中较少有民办幼儿园真正完全按照相关制度行事。调研发现，一些办园规模不大的举办者，为降低办园成本、节省人员开支，不愿聘用专业财会人员，相关财务工作由自己或其亲属负责，但他们仅就日常开支做些简单的流水记账，缺乏规范的费用分类和科学的财会管理；一些办园规模稍大的举办者，由于条件局限、专职财务人员难聘等因素，普遍选取代理记账的方式进行财务管理，不时采取伪造财务证明或填报虚假开支等手段应付相关部门的财务检查；也有一些举办者，虽然聘请了专业财会人员，但因建园多年，历史遗留的财务问题较多，加之一些新接手的财会人员不知遵循何种会计制度建立账目，导致财务管理依然较为混乱。上述问题严重影响各项财务监管制度的顺利实施，加之不少地方政府对学前教育投入不足，无力满足现实需求，只能凭借民间资本化解难题，对其行为不敢严格监管，致使相关制度形同虚设。

（三）考评督查制度的乏力

与西方发达国家相比，我国幼儿教育不论考评还是督查，长期以来均存在不少短板。由于教育行政主管部门对办园行为缺乏有力、有效的考评督查，引发的各种办园乱象，虐童丑闻、安全事故屡见不鲜。如2017年某教育厅负责人毫不隐讳地指出，各级教育行政部门对办园行为督查无力度，监管不深入，而负责审批的县（市、区）教育部门把关不严，平时对不规范办园行为置若罔闻，处置不及时，纵容了隐患的扩大乃至事故的发生[4]。导致监管督查乏力、低效的主要原因，在于我国现行的民办幼儿园监管体制是法人组织监管和业务监管相分离，民政等部门负责幼儿园法人组织的监管，而业务监管归于教育行政主管部门，即举办者在民政等部门注册取得办园许可证书，而教育行政主管部门负责幼儿园保教业务的监管督查。由此可见，这种貌似合理的监管体制实际隐藏着一个重大缺陷，即在监管职责不明、分工过于笼统的情形下，行政执法者往往具有先天的趋利避害倾向，极易导致“要么争相监管，要么谁也不管”的尴尬局面。

（四）举办者对利益的追逐

在經济社会中，最大限度地追逐利益是个体的理性行为。公共选择理论认为，无论在市场活动还是政治活动中，人都是追求效用最大化的理性经济人[5]。在相关制度缺失的情况下，民办幼儿园的举办者出于对经济利益的追逐，视教育为赚钱的机器，不仅希望收回原始资本，而且希望获得相当的合理回报。在这种办园动机驱动下，他们自觉或不自觉地走上了一条“规模导向型”的发展道路，试图通过不断扩大规模、增大班额、克扣幼儿伙食费、不给员工买保险、不开税务发票等非正当手段达到牟利的目的。有媒体披露，幼儿园克扣伙食费已经成为一种潜规则。某幼儿园的账本显示，伙食费一半都未用在孩子身上，每月扣下的伙食费高达5万元，一年下来就是60万元[6]。笔者调研时亦发现类似问题，举办者为减少人员工资开支而自行降低用人标准，为增加营利额度而随意扩大班额的现象较为常见。这种背离办园宗旨、违背教育规律、最大限度追求经济效益的行为，自然难免出现办园行为失范。

（五）价值理性的缺失

当代社会是一个多种价值相互冲突的复杂系统，随着科学技术的发展、功利主义思潮的泛滥，价值理性日渐遮蔽，核心价值日趋边缘化。同时，面对激烈的社会竞争和沉重的生存压力，一些民办幼儿园的举办者对物欲和个人利益予以太多的关注，致使其往往只注重手段的实用性和便捷性，而不关心、更不愿恪守目的的正当性和行为的合法性，甚至为了利益不择手段，由此引发的失范行为不在少数。近期从上海的携程亲子园到广西的小红帽幼儿园，再到北京红黄蓝幼儿园的种种虐童事件，无不折射出举办者本应坚守的职业道德底线、社会责任、法律规章，在物欲的诱惑下，显得不堪一击。当举办者的欲望超出制度规范与道德价值所允许的范围时，其行为便会使社会控制机制陷入瘫痪状态，整个社会呈现出价值真空的局面，从而最终使社会状况日趋恶化，道德秩序遭到破坏，行为规范失去效力，整个社会凸显出病态的征兆[7]。

（六）家族式管理的弊端

绝大多数的民办幼儿园是由个人或企业根据教育市场的需求投资兴办。举办者往往集财政、人事、业务等权于一身，实施专制型家族管理模式。然而，由于许多举办者及家族成员并非都是专业的幼教工作者，他们缺乏专业的知识与技能，对幼儿园管理也缺少科学的认知与方法，其决策往往具有浓厚的人为因素。在较大程度上，举办者的指示就是幼儿园的制度，一己之喜好便是幼儿园的特色，个人的性格即为幼儿园的文化。有研究者指出，一些举办者“组织意识較差”“血亲意识浓厚”，对非家族成员缺乏足够的信任，对富有见解和创新精神的外聘管理人才的意见难以采纳，对骨干教师不敢重用，导致优秀人才频繁流失、幼儿园缺乏创新力和竞争力。如此用人机制和办园模式，自然带来管理的随意性，增大了决策的风险性。举办者的行为难免背离公益宗旨、违背保教规律，失范即在所难免。

二、办园行为失范矫正之策

上述因素导致的办园失范，严重阻碍了民办幼儿园的持续健康发展。新制度经济学把限制个体欲望的行为准则和伦理规范理解为制度，它旨在约束追求主体福利或者效用最大化利益的个人行为[8]。制度的主要功能是通过内、外强制力规约个体行为，建立一个良性互动的稳定组织结构，防止个体投机行为，减少人为的失范因素，提高组织效率。解决办园行为失范问题，可沿此思路，根据“制度-行为”的相互关系，并结合以上分析，从完善相关制度、提升举办者内在素养等维度展开探讨，寻求矫正之策。

（一）健全非营利性法人制度

健全法人制度是我国民办幼儿园发展的必然方向与趋势。法人属性决定着民办教育机构的社会地位、财产来源、投资回报、税收优惠和教师身份等[9]。2016年国务院颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称“国发81号文”）明确指出，包括幼儿园在内的民办教育机构要完善法人制度。2017年3月全国人大五次会议审议通过的《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第87条明文规定：以公益目的或其他非营利目的成立的民办教育机构实行非营利性法人制度。非营利性法人制度强调以“所有权、控制权和收益权分离”为基础，以“利益相关者协调”为重心，以“委托-代理关系”为主线，以“公共责任为归依” [10]。非营利性法人制度的确立，解决了长期来我国民办教育机构法人归属不清的问题，为民办幼儿园的规范管理提供了制度保障。非营利性法人制度的实施是民办幼儿园良性发展的重要保证，也是政府对其监管到位的重要举措。因此，健全非营利性幼儿园法人制度，有利于约束举办者随意干涉幼儿园管理的不当行为、降低办园风险；有助于幼儿园管理逐步走向科学化，做到产权、治权和受益权分离，组织运行机制健全；有助于决策民主化，教职工代表大会制度的建立、健全将有助于保障幼儿教师共同参与园所管理的权利；非营利性法人制度的顺利实施，还将有助于广大民办幼儿园走上系统化的管理道路。

（二）完善外部监督制度

2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于深化教育体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）[11]，明确要求：建立健全国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制，充分发挥乡镇作用，加强监督力度，规范办园行为。各地教育行政部门应据此《意见》，从以下方面完善外部监督机制。一是资格审查制度。为有效规范举办者及家庭成员的办园行为，主管部门应制定相关的资格审查监督制度，对申办人员及家庭成员进行细致审查，包括其家庭背景、学识水平、工作经历、社会活动乃至犯罪记录等。英国在这方面积累了比较成功的经验，可为我国民办幼儿园的申请准入、规范管理等提供参考。二是行为监管制度。主管部门有权知晓民办幼儿园的资产使用状况与资金的运转情况，对于园长及其他管理执行人员违反法律和职责的行为有权做出相应的处置。如办园优惠政策的限制、办园奖励经费的分配等。三是信息公开制度。民办幼儿园须向社会公开办园规模、场地设施、师资力量、经费收支及保教质量等信息。主管部门应明确信息公开时间、标准和方式，监督其是否履行相关规定，并依法查处违规行为。四是督导评估制度。健全幼儿教育督导评估制度是完善我国民办幼儿园外部监督机制的重要环节之一，将有助于及时发现办园过程中存在的问题，帮助举办者不断改进办园行为，促使幼儿园本着公益宗旨、向规范化道路发展。此外，幼儿家长的监督也是外部监督机制发挥作用的有效方式之一。教育行政主管部门和幼儿家长共同监管，可有效促使举办者在规范办园的基础上，不断优化内部管理、改善办园条件、提高保教质量。

（三）完善内部监督制度

根据《民法总则》相关规定，以公益目的或其他非营利目的举办的民办幼儿园属于非营利性法人，是一种没有“所有者”的组织。其内部管理结构具有鲜明的“内部人控制”特征，这一特征决定了规范民办幼儿园办园行为的基本任务：在明确管理职责、平衡主体权利的基础上，完善内部监督机制。民办幼儿园属于典型的利益相关者组织，其内部利益主体包括举办者、管理者、教师和幼儿等。举办者作为投资人是幼儿园最关键的利益主体，其办园理念、经营战略直接影响着幼儿的成长与幼儿园的发展；管理者与教师是幼儿园重要的利益主体，其内在素质、教育情怀与工作能力直接影响幼儿园的社会声誉与持续发展；对于绝大多数以保教费为办园经费主要来源的民办幼儿园而言，在园幼儿的数量和保教质量直接关系幼儿园的生存与发展。因此，为有效平衡上述主体的权益，幼儿园可采用利益相关者模式完善内部监督制度：第一，促使举办者根据幼儿园章程所设权限与程序规范办园，防止权力缺乏监控所引发的失范行为；第二，依法通过教职工代表大会等渠道保障幼儿教师参与管理的权利；第三，通过家长委员会等途径保障家长知晓幼儿园重大决策、参与保教质量监督、维护幼儿合法权益等权利。这一监督制度是保持民办幼儿园管理结构平衡的内在要求，也是规范举办者办园行为的重要保障，将有助于防止因举办者等利用其对幼儿园的控制之便谋求私利、妨碍幼儿教育公益性目标的实现。

（四）完善经费保障制度

较之公办幼儿园，民办幼儿园在经费保障方面，尤其是公用经费保障方面比较薄弱。以2016年的数据为例，当年学前教育财政性经费占全国财政性教育经费的42%，但占全国在园儿童总数552%的民办幼儿园所获财政性教育经费数量非常少[12]，学前教育财政性经费绝大部分用于公办幼儿园建设和在编教职员工的工资支出。民办幼儿园所需经费主要来自于个人投资、保教费与教育主管行政部门的定额奖补。研究数据表明，民办幼儿园所获经费大部分用于人员开支，如人员工资支出占保教收入的8319%，所剩部分也仅能维持最基本的运转[13]。他山之石可以攻玉，于此不妨借鉴英国的经验。近年来英国私立幼儿教育机构快速发展，保教质量显著提高，这得益于政府相关法规的不断完善和财政的大力支持。从2000年至2012年，英联邦政府每年为私立托幼机构投入20亿英镑的经费支持[14]。因此，就国家层面而言，我国政府在规约民办教育机构办学行为的同时，也应出台明确的非营利性民办幼儿园专项经费保障等扶持政策，特别是针对那些区县财力难以维持幼儿教育持续发展的不发达与欠发达地区，其投入体制的重心应上移至市级或省级政府，由更高层级财政部门确保投入力度。省市政府对民办幼儿园的财政资助，可先从增加经费补贴等举措开始，以此弥补办园经费之不足。其次，政府要为民办幼儿园教师参加科研和培训等活动提供必要的机会和经费保障，这是规范民办幼儿园办园行为和提高保教质量的重要保证，同时，亦是凸显幼儿教育公益属性的重要举措。

（五）强化举办者的公共责任意识

行为失范意味着个体意识被欲望所占据，社会赖以生存的价值处于缺失状态。因此，规范办园行为还需依靠举办者自身对公共责任意识的维护，公共责任是社会存在的必要且普遍的前提。民办幼儿园举办者对公共责任意识的维护可从以下方面加强：其一，财务责任，即资金的合理使用与分配，以公益为目的的民办幼儿园的举办者应严格遵守“不得取得办学收益”“办学结余应全部用于办学”等规定，将有限资金合理用于幼儿保教、园所发展等既定领域；其二，过程责任，即举办者在办园过程中，应牢记办园宗旨，传承社会核心价值，认真履行行业相关职责，严格遵守国家各项法规；其三，项目责任，即确保举办者的办园行为和资金投入获得预期效果，举办者应以促进幼儿身心健康发展、提升保教质量为办园工作的出发点和归宿点。在以上责任中，财务责任和过程责任侧重强调举办者遵守规章制度、避免失范行为。强化举办者的公共责任并不局限于法律法规的限制与遵守，避免不当行为，更重要的是如何规范办园行为，增强举办者的公共责任意识，凸显幼儿教育的公益属性，实现“幼有所育”的社会功能。

（六）完善内部治理结构

基于目前我国民办幼儿园的发展现状，可从以下方面完善其内部治理结构：首先，合理分权与制衡。为有效防止举办者及其家族成员权力过于集中和膨胀的现象，“国发81号文”明确要求民办教育机构关键岗位实行亲属回避制度。民办幼儿园应建构一种合理配置职责权利的组织结构，并以此促使民办幼儿园各利益相关者各司其职、各负其责、各尽其能，保障幼儿园在民主决策和科学管理的环境中持续健康发展。其次，保障幼儿教师的参与权。幼儿教师是民办幼儿园的重要利益相关主体之一，理应通过相关渠道保障其积极参与内部事务管理的权利，尊重其在幼儿园的主人翁地位，消除其作为受雇方行使职权的后顾之忧，充分发挥其才能。最后，强化财务监管制度。在民办幼儿园建立、健全财务机构的同时，教育行政主管部门应严格审核其财会人员的任职资格，加强有关人员的业务指导与培训，促使其严格执行国家统一的会计制度，自觉抵制各种失范行为，切实为民辦幼儿园的持续健康发展保驾护航。

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（责任编辑：宇美臻）