美国土地休耕计划对中国耕地轮作休耕制度的启示

毕淑娜

摘 要 在我国，农民是耕地生态保护的最主要提供者和耕地休耕制度的最终利益受损者，实施合理的生态补偿是推进我国耕地休耕制度的重要保障。作为解决生态环境公共物品供给不足的手段，生态补偿正在发挥重要的作用，不仅要研究其建立和运行机制方面的问题，研究生态补偿效率对于保证生态环境服务的有效供给具有重要价值。基于此，总结美国土地休耕计划生态补偿效率效果等方面的经验，结合我国对其进行借鉴，对当前我国各地实行耕地休耕生态补偿的试点以及之后的全面推广提供参考，以提高我国生态补偿效率与参与主体积极性。

关键词 休耕；生态补偿；效率

中图分类号：S344 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.067

当前，我国夏粮已经实现了“十二连增”，但国内外粮食价格严重倒挂，我国粮食面临阶段结构性过剩的困境。加之经济社会的不断发展，土地资源超负荷利用、土壤污染现象严重，已威胁了我国农业的可持续发展与生态安全。耕地作为重要的农业资源，是经济社会发展和生态文明建设的重要物质基础，实行休耕是对耕地最好的保护，使其得以实现自我修复。基于耕地保护和“藏粮于地”“藏粮于技”等战略目标考虑，2015年10月29日通过的“十三五”规划明确部署“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，并且建立耕地保护补偿制度；同年中央一号文件进一步提出要“通过轮作、休耕、退耕等方式，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区展开综合治理”；2016年7月，农业部会同中央农办等联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，正式在部分地区推行耕地轮作休耕试点；2016年11月30日，国家发改委同国土资源部等部门联合印发了《耕地草原河湖修生养息规划（2016—2030年）》，提出耕地修生养息要因地制宜，采取“养、退、休、轮、控”积极探索耕地资源保护与利用的协调发展。

2016年是我国耕地轮作休耕的开局之年，重点强调以保障国家粮食安全以及不影响我国农民收入为前提。在我国，农民是耕地生态保护的最主要提供者和耕地休耕制度的最终利益受损者，实施合理的生态补偿是推进我国耕地休耕制度的重要保障。当前国内关于耕地休耕制度的研究主要从以下两个方面展开：1）研究我国当前实行耕地休耕制度的必要性与可行性，从恢复地力、农业供给侧结构性改革和农产品质量方面分别分析了轮作休耕的必要性、重要性和紧迫性[1-3]；2）研究国外经验，主要是对美国、欧盟、日本等土地休耕计划及其补偿项目进行总结分析与经验借鉴[4-5]。

美国等发达国家实行土地休耕计划已经有几十年的历史，与在土地休耕制度上已取得较好成果的国家相比，我国正处于起步探索阶段。美国可以说是世界上土地休耕制度最为完善的国家，其主要目的在于恢复农业用地土壤质量、改善生态环境，同时缓解美国农产品过剩带来的压力[6]，与中国当前实行耕地轮作休耕制度所处背景相似，具有较大的参考价值。基于此，总结美国土地休耕计划生态补偿效率效果等方面的经验，结合我国对其进行借鉴，对当前我国各地实行耕地休耕生态补偿的试点以及之后的全面推广提供参考，以提高我国生态补偿效率与参与主体积极性。

1 相关概念与理论基础

1.1 生态补偿的定义及对耕地生态补偿的解释

在国外，很多国家采用环境服务付费（PES）的政策手段，基于“受益者分担”的原则，调动人们参与生态环境保护的积极性，实现外部性成本的内部化[7]。本文涉及的生态补偿概念与国际概念相似，依据我国《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出的“谁受益、谁补偿”的原则，通过财政、生态购买等经济手段，实现生态保护外部性内部化。耕地轮作休耕生态补偿是耕地所有者将自己的部分或全部耕地实行轮作或休耕，政府对实行轮作休耕的农户进行补偿，包括但不仅限于现金补偿，基于国家财政转移支付、项目支持、就业安排等多样式补偿方式，有效保障轮作休耕土地所有者的利益的一种制度安排。

1.2 生态补偿效率的内涵

效率的經济学含义为资源有效配置不存在帕累托改进，即没有任何一个人可以通过资源配置在不使其他人处境变坏的前提下使自己的处境变好。就生态补偿而言，作为一项环境政策，在一定的项目投入下能够带来的环境效应、生态效应、社会经济效应实现最大化，则可将该生态补偿项目定义为有效率的[8-9]。通过进一步分析，生态补偿效率主要取决于参与主体在追求自身利益的同时能否实现社会总体利益的目标，即对个人收益与项目最终实现的生态服务供给量进行损益比较[10]。从生态服务供给量与生态服务供给成本两个角度出发，基于国内外研究表明生态服务提供过程中的竞争水平、有效激励、交易成本等都是影响生态补偿效率的重要因素[11]。

2 美国土地休耕计划与我国耕地休耕制度运行情况

2.1 美国土地休耕计划

20世纪30年代以来，美国在生态恶化、水土流失严重、自然洪灾频发的背景下提出了土地休耕计划，成为美国农业长期以来的一项基本国策。至今已陆续颁布并实施了20多个农业法案，均对耕地休耕及其补偿有所涉及，形成了以法律为依据的较为完整的耕地休耕补偿政策体系[12]。以休耕保护储备计划（CRP）为例，自1985年通过以来是覆盖面最广的一项休耕政策，已持续实施30多年。2002—2012年，美国农业资源与环境保护项目共计投入资金565亿美元，其中208.6亿元用于土地休耕项目，2012年共0.12亿hm2耕地加入休耕计划，支付补贴为16.94亿美元，农户参与比例约为20%。主要通过在休耕地上采取相关植被保护性措施（种植耐久性草木等）来修复土壤侵蚀严重或生态脆弱的农业性用地，由政府对自愿参与该计划的农户进行资金补贴、特定激励等。同时，为了防止土地休耕对农业生产带来的负面影响，美国土地休耕计划规定参与休耕计划的面积不能超过当地农业土地面积的25%[13]。回顾美国土地休耕计划的运行，它是一项由国家推行并实施的基本国策，涉及国家、州、和土地所有者三个层面的参与主体。但该计划是自愿性质的，土地所有者可以根据自身土地生产经营状况选择是否参与土地休耕计划、提出项目申报，由国家审批土地所有者的参与申请、提供生态补偿资金等，地方州政府主要负责因地制宜的提供休耕计划实施的技术支持与参与工作，并协助国家筛选符合参与需求的农户。休耕生态服务作为一项公共物品，美国在实行该项计划时还充分利用了市场机制，依据市场机制提供的各项信息对计划的实施、补偿对象的筛选、补偿标准等进行动态的调整。例如，休耕计划的实施与农产品价格波动关系密切，当价格走低时，登记土地休耕计划的面积就会增加，反之减少，补偿机制就会随之进行动态调整。

州政府并不参与实际的休耕活动以及补偿资金的分配，所以政府和土地所有者是最直接的利益主体。从政府层面来看，政策推进与市场机制相结合，于成本收益最大化原则，美国土地休耕计划（CRP）成功实施了30多年便可说明国家层面上的收益大于成本。美国政府70多年来一直在推行这项具有较大正外部性的生态工程，其带来的巨大的生态效应与社会经济效应也是美国政府长期实施该计划的强大动力。从土地所有者层面来看，具有较高的参与自主性，可以根据其自身土地的成本-收益状况来决定是否参与该项计划，并依据自己相应的期望补偿标准签订合约获得期望的补偿资金，能够很好的保护其自身收益；除此之外该项目补偿期限长，且可根据土地所有者的意愿相应延长。土地所有者作为美国土地休耕计划的直接获益群体，显然参与休耕具有足够的动力。

2.2 我国耕地轮作休耕制度

“十三五”规划明确部署“探索实行耕地轮作休耕制度试点”之前，我国台湾、吉林、陕西、河北、安徽和云南等省份基于当地农业土地资源的状况在地方政府的主导下已经有耕地轮作休耕的案例实践[2]。2016年7月，《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》（以下简称《试点方案》）的印发代表我国从国家层面正式开始推行耕地轮作休耕制度试点工作。本轮耕地轮作休耕主要从北方农牧交错区东、北冷凉区展开轮作试点33.3万hm2，其中黑龙江1.67万hm2、内蒙古自治区6.7万hm2、吉林6.7万hm2、辽宁3.3万hm2；从生态退化地区、地下水超采严重区、重金属污染区、石漠化地区等展开休耕试点，其中河北省黑龙港地下水漏斗区（衡水、沧州等）实行“一季休耕、一季雨养”的季节性休耕6.7万hm2，河南省长株潭重金属污染区实行连年休耕0.67万hm2，西南石漠化严重的25°坡耕地两季作物区实行三年连年休耕0.27万hm2，西北生态脆弱严重退化的一季作物区实行连续三年休耕1 333.3 hm2。2017年轮作休耕试点面积将进一步扩大，轮作将扩大至66.7万hm2，休耕将扩大至13.3万hm2。从试点推行情况来看，农户自主参与程度较低，总体为政府自上而下推行耕地轮作休耕制度，配合相应的现金补偿以保证农户受益不减少。2016年，中央财政整合部分项目资金14.36亿元对轮作休耕参与主体进行补偿，轮作地区每年每667 m2补偿150元，河北省季节性休耕地区每年每667 m2补助500元，湖南省全年休耕区每年每667 m2补偿1300元，西南（贵州、云南）连年休耕区每年每667 m2补偿1000元，西北连年休耕区每年每667 m2补助800元。在资金补偿方式方面与一般农业生态补偿资金分配方式相似，中央财政将补偿资金分配到省级，由省级按照实际试点推行情况因地制宜发放现金或粮食实物补助，落实到县（乡）后再兑现到户。

我国实行耕地轮作休耕制度试点，相关利益主体同样涉及中央政府、地方政府以及农户。与美国土地休耕计划不同的是，其运作方式是自上而下推进的制度性措施，耕地轮作休耕较退耕还林等工程来说更加倡导尊重民意，不搞强迫命令，但农户的主观能动性仍然较小，且并没有正式的契约，而是中央到地方到农户各级贯彻执行政治指令来实现。

2.3 基于生态补偿效率的分析

2.3.1 有效筛选服务提供者

部分学者认为，生态系统服务提供者的筛选为从潜在的可参与主体中选择更有效率的参与者并制定合理补偿水平的过程。美国的土地休耕计划是政府与土地所有者依据双方的供求状况共同制定实施完成的，农户可以根据自身的成本收益申报休耕土地面积并上报愿意接受的补偿金额进行投标，政府根据环境效益指数（EBI）进行评估筛选，直接与土地所有者簽订协议。这种运行方式隐含了一种竞争的市场机制，既可以区别不同土地所有者的偏好与收益，而且能够防止出现过度补偿同时提高成本效率。而我国耕地轮作休耕制度由政府统一规划，地方与农户较为被动地参与休耕，个人偏好不能有效表达，不能很好地区别个体间的成本收益以准确弥补其机会成本等。相比之下，我国采用传统的政策制定与执行的方式进行耕地轮作休耕生态补偿，难以区别个体对整体目标的贡献程度及其相应的收益，最终难免出现“搭便车”的现象。

2.3.2 有效的差别化激励手段

美国实行土地休耕计划补偿时根据不同土地相对的生产率与土地租金价格，对各地方不同类型的耕地制定不同的补偿金额，期间根据市场机制进行相应调整，实行补偿标准的差别化和多样化，能够提高补偿效率的同时弥补不同参与者的成本，有效提高土地所有者的参与积极性。我国耕地轮作休耕补偿标准在大范围的地区间实现了差异化，但并未根据实际的耕地类型与经济发展水平进一步实现多样化补偿标准，无差别的补偿会影响补偿激励作用的有效发挥。

2.3.3 有效的监管机制

美国土地休耕计划直接与土地所有者签订协议，有明确规定的公开申请筛选机制，且有一套十分科的学环境效益指数（EBI）评价系统并根据实际环境问题进行不断更新，使得休耕补偿标准公开透明、有据可查，同时兼顾了效率与公平。我国耕地轮作休耕制度自上而下推进，地方与基层政府有一定的补偿资金的分配权利，但未制定统一的补偿操作流程，且不直接与农户签订协议，相关补偿标准无据可依，农户对政府及补偿标准的不信任会增加沟通成本，影响耕地轮作休耕制度的实施效率。

3 结语

生态补偿作为解决生态环境公共物品供给不足的手段正在发挥重要的作用，研究生态补偿效率对于保证生态环境服务的有效供给具有重要价值。通过对比中美两国土地休耕生态补偿的实施效率分析得到相关结论启示：我国耕地轮作休耕参与农户的筛选过程中要充分考虑引入市场机制，考虑农户的偏好及基于成本收益的农户需求，提高补偿成本的有效性；根据耕地类型与补偿对象的不同特性建立有差别的激励机制，有效区别不同个体对生态环境整体目标的贡献程度，加强农户的参与积极性，提高激励作用的有效性；建立统一的评价体系与补偿操作流程，直接与农户签订协议减少补偿中间环节，保障农民利益，提高耕地轮作休耕制度实施的有效性。

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（責任编辑：刘昀）