中央税收征管集权改革中对地区间横向税收竞争行为的实证研究

窦文静

1994年的分税制改革导致地方政府间围绕经济资源展开竞争，中央政府为了保障自身的财力增长，有动机限制地方政府的横向税收竞争行为，并且采取了不断推进的中央税收征管集权改革，限制了地方政府的横向税收竞争行为，提高了实际税率的均衡水平，促进了税收收入的持续增长。

横向税收竞争 分税制改革

1994年的分税制改革是中央政府主导的、以财政收入集权为主要特征的财政体制设计。财政分权导致了地方政府间围绕经济资源展开竞争，政治晋升博弈又为地方政府间进行横向税收竞争提供了动力，加剧的横向税收竞争会减少税收收入，也会侵蚀中央政府的税收收入。中央政府为了保障自身的财力增长，有动机限制地方政府的横向税收竞争行为，并且采取中央税收分成比例不断向上集中的方式，以及降低地方政府的非税收入比例等措施。典型如2002年企业所得税分享改革后新登记注册的企事业单位的所得税全部由国税部分负责征管，2012年开始的营改增改革则进一步将原营业税的征管范围划归国税系统。这些不断推进的中央税收征管集权改革，不仅“蚕食”了地方政府的税收征管权，压缩地方政府的“税收征管空间”，触发了税务部门税收努力的提高，更为重要的是控制了地方政府间税收竞争的策略性工具，限制了地方政府的横向税收竞争行为，提高了实际税率的均衡水平，促进了税收收入的持续增长。

1994年起实行的分税制财政管理体制自改革以来取得了良好的运行效果，中央政府和地方政府的税收收入都实现了持续高速增长。但近些年来地方政府的横向税收竞争矛盾逐渐凸显，地区间的横向税收竞争主要指产品和要素的跨地区流动会引起为争夺流动税基而展开的竞争，一个地区税率的提高会导致流动税基转向其他地区，从而对其他地区产生一个税收的正外部性。随着与市场化改革相适应的财政分权的推进，使地方政府具有一定的管理本辖区经济事务的权利，以及逐渐形成了獨立的经济利益，从而能够在财政收支上享有较大的自由，必然会展开对有限要素资源的争夺。而中央政府为有效激励地方政府，以经济增长为主要评价指标的政绩考核体制更是加剧了地方政府间的竞争，由此税收竞争在我国开展而来。

由于中国是分税制是集权体制下的财政体制设计，不同于以美国为代表的联邦体制，在地区间横向税收竞争中其中显著的差别是竞争的策略工具不同。美国各州拥有相对完整的税权，包括立法权、税率调整权和征管权，因此它们的税收竞争策略性工具是税率；而中央政府虽然集中了税收立法权，但下放了部分税收征管权，因此地方政府税收竞争的策略性工具是“征管效率”。虽然名义税率由中央统一确定的，但各地区实际税率的高低则受到税务部门征管效率的影响。这意味着地方政府可以通过税务部门的征税努力来影响本地区实际税率的高低，从而影响地区间的横向税收竞争。

中央政府通过中央税收分成比例不断向上集中和降低地方政府非税收入比例的方式会影响均衡的征管效率，进而是均衡的实际利率，基本限制了地方政府利用征管效率侵蚀中央政府的税收行为，从而限制地区间的横向税收竞争。在所得税类中，企业所得税是主体税种，在2002年起实行中央与地方按比例分享企业所得税收入的分享改革，并且调整了内资企业所得税的征管范围，自改革之日起新登记注册的企事业单位的所得税由国家税务局负责征收管理，使得中央税收分成比例得以提高。2008年起实施统一的内外资企业所得税改革，统一规范税前扣除范围和标准，统一并规范税收优惠政策，统一并规范税收征管要求，使得地方政府的非税收入比例降低。2012年开始的营改增改革，未改增值税之前主要由地税部门征收，但改征增值税之后征管权归国税部门，从而中央税收分成比例得以不断提高。

通过简单梳理企业所得税改革的征管范围，我们发现其逐渐趋向于集中的中央税收征管集权。图一列示了1997-2017年的中央税收征管集权程度的变化，中央税收征管权集中度=中央税收的企业所得税/全部税收的企业所得税。

不断集中的中央税收征管集权是否可以有效的抑制地区间横向税收竞争？本文以地区间税收竞争为着眼点，深入考察中央政府的动态作用对地区间横向税收竞争的影响，深化了中央与地方财政关系的认识，有助于为现代财政制度提供决策参考。

随着市场化改革和财政分权的实施，我国逐步具备了政府间进行税收竞争的制度基础，当存在广泛的横向税收竞争时，各层级政府会纷纷出台各项税收优惠政策和非税性优惠政策，一方面这不但会导致税制更加复杂，还会引发寻租行为，加大税务部门的征管难度；另一方面还会在一定程度上侵蚀税基，减少地方政府的财政收入，也侵蚀了中央政府的收入。随着我国税收征收体系呈现出中央集权的趋势，中央税收分成比例的提高导致地方政府从税收中得到的利益降低了，从而提高了征管效率的激励；非税收入比例的降低也会诱使地方政府通过提高税收征管效率来吸引流动税基；并且中央征收集权程度的提高，触发了政府体系税收努力的提高，进而导致了政府体系对征管能力建设的加强和征收率的提高。说明集中税收征管权的改革能限制地区间横向税收竞争，从而规范地方政府税收竞争秩序，对完善现代财政制度的改革有着重要的启示意义。

这里的税收“征管效率”是广义的，不仅仅指技术层面的税务管理效率，更重要的是地方政府为吸引外部资本而给出的各种名目的税收优惠和返还等因素所造成的实际征管效率的内生变动。