新时代视域下农村基层政权的建构

田向勇

农村基层政权是社会历史大变迁的产物，在20世纪中国设立乡镇政权后，基层政权无论在职能和治理方面都发挥举足轻重的作用。学术界对这一问题进行了一些研究，但大多关注的是农村基层政权的演变、基层政权的建设、基层政权的职能等，不论从广度和深度都不能适应新时代农村基层政权建设的需要。电子科技大学叶本乾博士所著《乡域政治：现代国家构建中农村基层政权的生成与重构——基于河南弦乡的实践表达》（中国社会科学出版社，2016年版）则以上世纪中国乡镇的职能和地位总处于“变动不居”状态为问题出发，以农村基层政权的实践变迁为线索，扎根基层，以田野调查获取第一手资料，在综合分析基础上叶著提出自己的观点。早在10年前，叶博士在论文撰写过程中提出“民生国家”概念，在新时代乡村振兴战略背景下，民生问题是国家实现现代化的突出抓手。叶著从基层政权的生成、发展、重构为框架，以国家政权与基层政权之间的关系变化为研究着力点，作者高屋建瓴，研究内容不仅仅局限在河南弦乡，而是以此为背景推广到全国农村基层政权建设。叶博士对农村基层政权的生成和重构研究，给新时代农村基层政权建设和发展提供有益借鉴。认真拜读此著，能够真切感受到作者对乡镇政治、基层政权建设、国家重构理论研究主题的确定和把握，在研究方法和史料搜集整理方面都有很大的创新，作者不辞辛苦，扎根基层，走访调研，突出体现了作者对学术的敬畏和热爱。针对此著，粗浅谈下自己的认识。

一、中国农村基层政权的生成及其变迁研究

农村基层政权的生成和变迁在传统中国经历了艰难的嬗变过程，从先秦时期的井田制到改革开放以来的“乡政村治”基层治理模式，中国农村基层政权在历史的长河中经历了数次变迁。“三农”问题历来是党和政府关心的首要问题，农村基层政权的稳固是关系国家长治久安的保证。然而，学术界对中国农村基层治理问题的研究还比较浅显，大多关注的是建国后或者改革开放以来中国农村基层政权的变迁研究，而对绵延几千年或者近代以来中国农村基层治理研究和农村基层政权的深层次变迁研究寥寥无几。正如恩格斯所说：“历史从哪里开始，思想进程也应从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反应。”所以，研究新时代中国农村基层政权的变迁及重构，一定追根溯源，找到中国农村基层治理的共性和发展困境。正如唐锡彤所言：“农村基层政权建设充满机遇与挑战，农村多数基层政权建设卓有成效，促进了农村经济社会全面发展，但也存在一些倾向性的突出问题，如不及时采取有效措施，任其发展下去，必将产生严重后果。”岳振业所言：“大力加强农村基层政权建设，对于夯实维护农村社会稳定的基础、推进改革和发展、巩固国家政权具有十分重大的意义。”虽然有一部分学者对农村基层政权治理进行了研究，但一般是就问题论问题，没有从根本解决农村基层治理的瓶颈；也有学者对农村基层政权变遷进行梳理，其理论深度和广度都不能为解决新时代农村基层政权建设服务。然而，叶著在论述农村基层政权治理结构的生成和制度安排时，以弦乡的治理结构为考察对象。不仅注重从历史的角度追根溯源，从中华文明5000多年的历史大变迁中寻求农村基层政权的治理，以及每一时期对应的制度安排和治理困境，从中归纳目前我国农村基层治理存在的问题和改进方向。叶著分别用基础性权力、扩展性权力、网络性权力生成的宏观背景和制度安排，对它们之间的内在逻辑和对农村基层治理的影响进行论述。

在生成篇，叶本乾博士开篇详尽的对君主专制中央集权官僚制的传统国家、社会激变时期以及建国后地方治理的概况和治理困境进行分析，透过对弦乡的不同时期的考察分析，来分析整个农村地区存在的基层治理问题。在传统国家中，国家传统政权与社会民众之间长期存在对立和矛盾，即使政权的频繁更替也没从根本上解决这一矛盾。根本原因是：“没有形成国家政权一体化以及国家认同的缺失、民众没有自己的政治权利和其它权利以及国家权力的超经济掠夺等原因。”正是基于对国家传统政权的分析，以弦乡为考察对象，作者进行深入的走访调研，把弦乡传统国家时期的农村基层政权的治理呈现在读者面前，研究视角独特，高屋建瓴，不拘一格，与传统的农村基层政权治理研究形成了鲜明对比。其后，作者笔锋一转，对弦乡建制以来的基础性权力、扩展性权力、网络型权力进行不同的论述。弦乡的诞生，弦乡基础性权力的产生，我们可以看出公共权力的威力、民众权利的式微和突出“以经济建设为中心”三者的角力。叶著从三个方面深入解读与弦乡之间的关系及变化，对农村基层政权的治理有很强的借鉴意义。弦乡扩展性权力生成及其人员的安排，其权力来源于中央和地方政府的决策，其机构的运行，基本背离了设立“科层制”机构的初衷。弦乡网络性权力及其机构生成，进一步展现了以农村经济发展为中介，权力和权利的较足，进而推动农村基层治理更好发展。

综上可以看出，叶著虽然以弦乡的基层政权建设为线索，但研究的角度和深度不单单是弦乡，而是整个农村基层政权的治理，更是以基层农村的经济发展为前提，以公共权力与民众权利二者之间关系进行论及。最后，只有“以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，是保证基层长治久安的根本。”

二、国家与农村基层政权的衍变研究

国家与农村基层政权建设有着千丝万缕的联系，农村基层治理是在党中央和地方政府的直接决策下进行的。在现代国家政权建设中，农村基层政权建设经历了“乡镇自治”、“人民公社制度”、“村民自治”三种制度变迁。正如侣传振所说：“农村基层政权组织的变迁与现代国家政权建设密切相关， 是国家权力范围延伸的一个最主要手段和结果。”新中国成立以来农村基层政权变迁与国家关系研究，历来是学界研究的热点，研究取得一定的成果。国家政权建设与农村基层政权之间到底存在怎样的关系？二者有没有解决和缓和的余地？叶著在发展篇指出，本篇考察弦乡基层政权治理结构出现功能和结构的某些问题及其缘由。以问题为导向，分析基础性权力、扩展性权力、网络性权力发展过程中出现的问题及其原因。在研究国家与农村基层政权变迁过程中，学界只是笼统的论述国家在农村基层政权中的影响和作用，没有更好的提出农村基层建设建议。

叶著认为，随着社会主义市场经济体制的确立，原先建立在传统经济基础之上的乡村治理模式已经很难适应农村基层政权建设需要，由此出现农村基层政权功能和结构发生衍变。基础性权力的衍变是在后人民公社公社时代依然采用人民公社时代“全能治理”的行政管理模式，即地方政府包揽一切，权力过分集中，没有充分下放权力，然而基层政权又没有财政的配套设施，造成了“全能治理”与“短缺财政”的矛盾关系。正如叶著所说：“基层政权在发展经济过程中，由于权力的一体化结构与非制度化运作、公民权利实现渠道的虚置与全能治理和短缺财政的颉颃，基层政权由此出现治理困境。”扩展性权力衍变是在站所改革的背景下，一部分人员的工资和事业经费出现紧张，其服务型、公共性项目受到严重削弱，造成农村对公共产品供给和当今不能满足需求的结构性矛盾。这一结构性的矛盾，严重动摇了国家和社会改革、发展、稳定的根基。在网络性权力中，国家治理与乡村自治出现矛盾，没有更好发挥民主监督、民主决策、民主选举，农村选举都是家族式、关系型的，没有充分发挥民主的功效。农村治理没有可遵循的规则，基层政权的治理没有更好处理公共权力、公民权利和民生公共品之间的互动。但随着村民自治制度的产生，在上级党委和村两委班子和全体村民的共同努力下，在新时代基层政权建设已经取得一些成绩，但还存在很大的提升空间。

综上所述，国家政权和农村基层政权建设是相辅相成，共同进步的。农村基层政权的衍变应随时代的变化做出相应的调整。叶本乾博士正是基于对农村基层政权与国家治理之间存在的种种困境为研究主线，运用基础性、扩展性、网络性权力来分析基层政权建设面临的矛盾及弦乡建制以来的发展困境。作者分析问题视角新颖，能够切中要害，具有找出为题、分析问题、解决问题的能力。

三、中国农村基层政权的重构研究

中国农村基层政权的重构，顾名思义，是在此农村基层政权不完备的基础上构建一种新型的、适合国家发展需要的、对民众权利有益的基层政权。中国农村基层政权建设和改革历来是中国特色社会主义建设的重要内容。农村基层政权的重构是目前学术关注的热点问题。学术研究有上官莉娜的《农村基层政权的结构性阻力及其消除》，江燕的《建国以来农村基层政权的发展路径和基本经验》，陶振的《从传统到现代：农村基层政权公信力的生成与变迁》，这一系列的学术成果都对农村基层政权的建设提出了解决意见。农村基层政权的基石是中国农村社会的现代化转型，农村基层政权建设的核心是基层民主的发展，伴随着新时代的钟声，随着国家土地所有制的改革，中国农村基层政权的重构更加紧迫。

早在10年前，叶本乾博士就对农村基层政权的重构进行了深入的研究，对今天基层政权建设有很强的借鉴意义。叶著在检讨弦乡农村基层政权功能缺失和结构失衡的基础上，运用现代国家构建理论，对农村基层政权的未来发展、结构功能、目标定位进行探索。叶著在研究个案的基础上进行升华和提升，以其构建一种适合农村基层政权建设的理论。农村基层政权的稳定和发展，是实现国家长期稳定发展的关键。农村基层政权公共权力的运行、公民权利的保障、民生公共品的供给，都应随着现代国家构建进程不断完善组织设施、人员配置。在基础性权力方面，从原来的“全能政府”向“有限政府”转型，让权力下放到基层，给基层政权更大的决策权；在扩展性权力方面，从原来的“管理政府”向“服务政府”转型，让管理成为一种服务，让服务成为更好的农村基层管理；在网络性权力方面，应向村民权利保障和建设美丽乡村方面发展，虽然现在农村依然是发展经济为主，解决民生问题依然是当今社会问题的关键。但随着国家治理体系和治理能力现代化不断发展，随着农民素质和文化程度不断提升，农民对美好生活的向往已经不适应当前发展现状。农民对基层政权的简单管理提出质疑和挑战。在这种背景下，农村基層政权一定顺应民意，逐渐在民主化程度上有所改善，强化农民的参政议政能力，切实保护农民公共权益。正如叶著所言：“农村基层政权建设必须兼顾公共权力、公民权利以及民生公共品的三者关系，使政治、经济与社会协调发展，达到民族-国家、民生-国家与民主-国家的相互支持、相互协调的局面。”

综上所述，叶著在农村基层政权构建中提出了民族-国家、民生-国家与民主-国家观点，民生-国家是一个常谈常新的问题，民生问题是关乎全民的，是国家实现两个百年目标、全面建成小康社会的需要。从民生需要开始，逐渐形成民权意识，推动国家治理更好的实现。叶本乾博士的农村基层政权重构研究给新时代乡村振兴战略的提出以借鉴意义，对建设美丽乡村提供参考。

四、关于叶著的总体评价

叶本乾博士长期专注于地方治理与中国政治发展研究，发表了一系列学术论文。此著出版是叶本乾博士长期探索农村基层治理的学术结晶。作者以农村基层政权行政区划变动不居为问题切入点，以农村基层政权的生成为逻辑起点，以国家重构理论为研究视角，以河南弦乡为研究对象，以基础性权力、扩展性权力、网络性权力的衍变为问题展开，提出农村基层政权构建理论。在民族-国家、民主-国家的基础上提出民生-国家概念，视角新颖，多维度展现了农村基层政权的历史脉络、面临困境、未来发展趋势。

认真拜读叶著，此著还有以下几个特点。

1.充实的内容。该书从为什么在20世纪设立乡村基层政权后，乡镇的定位与职能总是处于“变动不居”状态的问题出发，以河南弦乡为考察对象，在传统国家向现代国家转变的过程中，作者运用基础性权力、扩展性权力、网络性权力三者的变迁为内容展开，既有农村基层政权的历史追溯，又有现代国家农村基层政权的现状分析，作者从公共权力、公民权利、民生公共品三个维度来界定中国农村基层政权的变迁，也是现代国家农村基层政权重构的重要方面。该书内容之充实，连贯之紧密，深刻展示了农村基层政权重构的现实意义。

2.详实的史料。史料在史学、社会学研究中具有重要地位，史学研究是建立在一定真实史料基础上的。但是随着互联网、大数据等新技术突飞猛进的发展，史料的搜集整理不是一件难事。如果简单的对史料进行堆砌和滥用，这样的学术是没有价值的。叶著运用了大量的史料文献与方志档案。档案资料是研究学术的第一手资料，有一定的代表性和权威性，有很高的学术价值。作者还广泛搜集河南弦乡的地方志资料，进行大量的走访调研，汇编访谈记录。叶著不但注重史料的搜集，对史料的搜集、选择、分类、整理等方面也有很高的建树。

3.视角的独特。该书以农村基层政权行政区划变动不居为问题的切入点，基于河南弦乡的渊源、发展及其现状进行考察，研究中国农村基层政权的重构问题。看似作者研究的视角局限在弦乡基层政权治理方面，实质作者登高望远，关注中国农村基层政权重构和更好发展。作者更是运用基础性权力、扩展性权力、网络性权力不断衍变来更好的解决农村基层政权面临的困境。作者更是提出民生-国家概念，对基层治理中的民生问题进行研究，视角新颖。

4.较深的价值。该书具有重要的学术价值。作者通过对河南弦乡基层政权的历史、发展、面临的困境进行展开，进而在研究个案的基础上进行深化，以其对国家农村基层政权的重构提出建议，对实现美丽乡村有所贡献。作者通过系列的史料和访谈，在不断研究农村基层政权的基础上逐渐发现，随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步确立，建立在计划经济体制下的乡村治理结构已经很难适应整个农村治理的需要，由此出现农村基层政权结构和功能的衍变，即基础性权力、扩展性权力、网络性权力的衍变。作者认为，产生这些问题的根本原因在于，农村基层政权的治理结构没有处理好公共权力、公民权利和民生公共品之间的协调关系。正是理解和把握三者的互动，该书无论在学术上实践上都有很高的学术造诣。

总之，《乡域政治：现代国家构建中农村基层政权的生成与重构——基于河南弦乡的实践表达》是一部系统研究农村基层政权的优秀成果，无论是研究的选题还是研究方法都有所创新。在新时代，在大力实施乡村战略的背景下，该著农村基层政权的重构给新时代农村基层治理做了有益的尝试。如果作者能够继续在农村基层治理方面有更深入的研究，相信农村基层政权建设一定会有更好的前景。