浅谈卫生计生监督执法全过程记录

陈炯媛

[摘要] 卫生计生监督执法全过程记录是指卫生监督员对日常监督检查、行政许可、行政处罚等卫生计生监督执法活动全过程中的各项信息进行记录，在实现执法全程留痕，确保严格、规范、公正、文明执法等方面发挥了重要作用。但在实施过程中仍会面临经济成本较大、缺少统一操作规范等一系列问题及难点，如何通过加大宏观调控、提高执法技能等方式有效推动该项制度的落实，是一项任重而道远的任务。

[关键词] 卫生计生；执法全过程记录；卫生监督

[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2018）07（c）-0155-03

Brief Discussion on the Whole Process of the Health Family Planning Supervision and Law Enforcement

CHEN Jiong-yuan

Nantong Health Supervision Institut， Nantong， Jiangsu Province， 226000 China

[Abstract] Recording the whole process of the health law enforcement refers to recording all the information of law enforcement activities such as daily supervising and inspecting， administrative permission， administrative penalty and so on. It plays an important role on ensuring fair and civilized law enforcement. However， there are still many difficulties to be solved in implementation process， which include the biggish economic cost and lack of unified operation specifications. It is a hard task on how to implement this institution effectively by strengthening macro control and improving basic skills.

[Key words] Health and family planning； Recording the whole process of law enforcement； Hygiene supervision

近年來随着卫生计生监督执法环境愈发复杂，各类案件的查处难度逐年提高，导致卫生监督员面临的执法风险也越来越大。为保证卫生监督员严格规范公正文明执法，创造良好的执法环境，2016年2月，国家卫生计生委办公厅出台《国家卫生计生委办公厅关于建立卫生计生监督执法全过程记录制度的通知》（国卫办监督发〔2016〕3号）。该文就卫生计生监督执法全过程记录实施过程中的必要性和重要性及难点问题作相关阐述，并提出对策建议。

1 卫生计生监督执法全过程记录的含义

执法全过程记录是指行政机关执法人员在执法过程中，通过书式记录、影音记录和其他记录方式，对日常巡查、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时记录[1]。而卫生计生监督执法全过程记录则是指卫生监督员对日常监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制等卫生计生监督执法活动全过程中的各项信息进行记录。

2 卫生计生监督执法全过程记录的内容及形式

根据《国家卫生计生委办公厅关于建立卫生计生监督执法全过程记录制度的通知》（国卫办监督发〔2016〕3号）中的要求，卫生计生执法全过程记录应当包括以下形式。

2.1 卫生计生监督执法工作制度

包括文书的起草、流转、审核等、音像资料及设备的使用、权限、保管等系列具体制度，结合各单位的实际情况进行制定，规范卫生计生监督执法全过程。

2.2 文字记录

包括案卷制作过程中的现场笔录、询问笔录、合议记录、陈述和申辩笔录、审批表等各类文书。

2.3 音像记录

包括现场检查照片等图像数据、执法记录1仪采集的视频数据等。

2.4 其他在卫生计生监督执法过程中所运用的设备及记录的信息

包括监控设施、手持执法终端、信息系统平台、大型存储设备、实时指挥系统等，对卫生计生监督执法中的各个环节实施全过程记录。

3 实施卫生计生监督执法全过程记录的重要性

在贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》关于“建立执法全过程记录制度”的要求以来，卫生计生监督执法全过程记录制度建设工作在真实、准确反映行政执法行为，维护人民群众合法权益等方面发挥着重要作用。这也是我国全面推进依法治国，实现国家治理能力现代化的时代要求。

3.1 规范执法程序，打造良好形象

在卫生计生监督执法的全过程中，采取执法记录仪、录音笔等设备对执法过程进行音像记录有利于倒逼卫生监督员穿戴整齐着装、使用规范用语、履行法定程序，对执法着装不规范、亮证等法定程序落实不严格、执法言行不文明等现象予以约束，减少执法瑕疵，塑造卫生监督员队伍专业水平高、业务能力强、素质修养好的良好形象。

3.2 客观记录事实，全面固定证据

卫生计生监督执法人员在执法过程中若单纯以现场笔录、询问笔录等纸质文书进行记录，则会出现不同的卫生监督员对同一件事情有不同的信息编辑的现象，主观性偏差较大，影响证据的真实性及客观性。若辅以全面的音像资料，则更能够反映书式证据的真实有效性；此外，若面临当事人日后翻供的情形，有文书、音像等全面客观的资料更能够固定证据，进行事实佐证，规避执法风险。

3.3 还原执法场景，保护执法人员

在卫生计生监督执法时，常常面临当事人拒不签字、破口大骂等不配合执法的情况，更有甚者，会谎称卫生监督员打人并将照片传至网络，引发舆论讨论，导致执法人员遭到不明真相的群众误解。而卫生计生监督执法全过程记录则在一定程度上保护了执法人员，通过录音录像使执法场景的真实情况得以还原，还执法人员以清白。

3.4 完善證据体系，保证案卷质量

由现场笔录、询问笔录等文字材料、录音录像等音像资料等组成的证据材料使得证据链更加丰富完善；在当事人接受调查询问、进行陈述申辩的过程中，卫生监督员询问时易遗漏案件要点，通过询问调查室的监控画面辅以实时指挥系统，则可以及时予以提醒，减少案卷争议。同时，通过存储设备使得案件调查全过程得以留痕，方便日后追溯管理。对于被处罚过的当事人也可快捷地调取之前案卷书式及影音记录，便于日后及时回访，并有针对性地进行检查。

3.5 妥善保存证据，便于交流经验

卫生监督员在相关案卷的制作过程中必然就相关罚则、量罚幅度等问题产生争议，通过执法全过程记录，则可以真实还原现场情景，对争议关键点进行证据材料反复比对，进行业务切磋与讨论；对于优秀案卷，也可以通过执法全过程记录的信息模拟还原其执法全过程场景，便于经验交流，提升执法队伍整体的办案水平和办案质量。

4 卫生计生监督执法全过程记录实施过程中的问题及难点

虽然实施卫生计生监督执法全过程记录可以在很大程度上实现规范执法程序、有效固定证据、全景追溯管理等目的，但在实施的过程中仍会面临很多问题和难点。

4.1 经济成本较大，单位负担沉重

在全面实现卫生计生监督执法全过程记录的过程中，需要有配套硬件及软件设备。包括至少人手一台的执法记录仪、移动执法终端、配备监控摄像头的询问调查室、实时指挥室、听证室及其配套设施等硬件设备，以及相应的数据交换平台、信息存储管理平台、移动执法系统、实时指挥系统等软件设备。这些硬件设备的购置费用以及软件系统的开发、购买、维护等费用对单位而言都是一笔不小的开支。并且在添置过程中，不能盲目追求价格低廉，必须兼顾这些设备的实用性与性价比，不能出现执法记录仪记录信息不完整等低级问题[2]，这些无疑对基层执法机构的财政能力带来了一定挑战。

4.2 缺乏统一的配套制度及操作规范，执法全过程记录执行难、执行乱

部分卫生计生监督执法部门都在根据单位自身特点摸索建立执法全过程记录的制度[3-4]，但仍缺乏统一、完备、科学合理的配套制度及相关设施设备的操作规范，使执法全过程记录执行困难重重。

4.2.1 执行难 对一套音像资料用多少台执法记录仪录制、由谁录制、由谁调试、收集到的资料由谁保管、是否涉及隐私[5]等细节问题都没有明确规定，导致有些案卷材料只附有录音或录像，没有完备材料，使案卷质量下降。

4.2.2 操作难 卫生法律法规的种类、法条纷繁复杂并且在不断更新完善，面对具体的处罚场景，若手持移动终端内缺少完相应的处罚种类可选，则卫生监督员会陷入很被动的局面。而将全面的、完备的法律法规及处罚种类录入移动终端系统内则是一项庞大复杂的过程，需要长期的维护与完善。

4.2.3 保管难 收集到的数据资料的保管人选、资料调取权限等问题也并没有统一规定，导致资料整理混乱。可能会出现部分监督员将对自己不利的执法瑕疵画面进行不记录、删除、修改等情况。若对卫生监督员实行封闭式权限管理，可能也会带来实时授权的速度跟不上等问题，影响执法效率。因此，资料保管人员、调取权限问题亟待解决。

4.3 信息系统挑选难度较大，影响执法效能

卫生计生监督执法全过程中，若要实现全面、完备的信息记录，必然需要一个良好的操作系统以及稳定流畅的运行配置。在过去的执法终端中，经常会出现网络连接延时、因系统升级等因素导致设备不兼容、经常卡顿等影响执法效能的情形。因此，如何挑选一个实用的系统也是一个难点。

4.4 执法人员主客观因素制约

主观上，卫生监督员会存在观念束缚，认为执法全过程记录的实施是对执法人员的约束与捆绑，容易暴露卫生监督员使用不规范执法用语、不落实执法程序、执法记录仪和案卷时间显示不一致等执法瑕疵，影响考核评价。客观上，一是部分老同志对于电子设备不精通，面对新配备的执法记录仪等设备学起来较年轻人而言相对慢些，在执法过程中使用这些设备不太熟练，影响执法效率；二是面对庞大的数据和信息，必然需要专人从事调试、授权、整理、保管、调取等工作，执法人员在完成日常的监管、处罚等职责外再处理这些工作，势必有些力不从心。

4.5 当事人心态转变，执法难度提升

当监督员进入某家单位时，通常会以闲聊等方式使当事人放松心态、拉近距离、配合执法。而当监督员告知当事人“现在我们将对你所说的每一句话进行录音录像”时，当事人则会产生戒备心理，站在监督员的对立面，抗拒执法的可能性大大提升，监督员的执法难度也就相应提高。

5 对策及建议

5.1 加大经济投入，配备齐全设备

将执法记录仪、移动执法终端、实时指挥室等硬件设备及信息存储平台、数据交换平台、移动执法系统等软件设施配套完备，并提高对上述系统的维护费用，可实现数据共享，有效改进执法全过程记录的效果。同时，挑选一家较好的软件开发公司，充分考虑数据安全、音像记录与信息系统数据关联等问题，切实转变信息系统不兼容、闪退等问题，并利用技术简化操作步骤，节约操作时间，可以大大提升执法效率。面对高昂的购置费用，一方面，国家、省市层面相关领导部门可考虑政策、经济支持；也可考虑将全省卫生计生移动执法终端内的信息系统、案卷归档、信息存储调取终端等软件系统统一起来，建立统一平台，减少基层执法单位购置及维护系统的财政压力，也便于高效地整合资源，统筹执法信息。另一方面，相关领导部门也可考虑与城管、工商等执法单位相衔接，建设综合执法平台，费用也由各承办单位均摊，在减少各单位购置费用的同时，也更便于执法信息的综合管理及各部门联合查处大案要案活动的开展。

5.2 建立配套制度，統一操作规范

由国家、省市卫生计生主管部门制定统一执法全过程记录制度，从设备管理、仪器调试、信息保管、权限设置、操作规范、记录形式等方面进行统一梳理，各单位结合自身具体情况进行制度措施和操作规范的完善和修订。在制定制度的过程中，应注意实现人员的审录分离，最大程度地保障获取信息的客观性及公开性；同时，也需要实现权限管理及层级管理。对于重要程度不同的资料，需设置不同程度的权限。此外，对于社会影响大、传播范围广或是直接涉及公民人身自由、生命健康、重大财产权益的案卷，应及时适当予以公开部分资料，保证信息的阳光透明性，消除公众疑虑，进一步树立政府的公信力。

5.3 增强培训效果，提升执法技能

加大对卫生监督员的培训力度，其一是加强对全过程记录中设备设施的培训。邀请能够熟练操作相关设备的人员进行操作演示，并安排专人协助设备维护与使用咨询；同时，可在一段时间后对操作技能进行考核，对于考核不过关的人员进行再培训。其二是要加强对执法技能的培训，包括在执法过程中的规定动作、文明用语、文书书写、执法技巧、谈话技巧等内容，均需要进行专门培训，积累执法经验，减少执法瑕疵，规避执法风险。

5.4 大力转变观念，推行全过程记录

推行执法全过程记录是一个漫长的过程，需要多措并举来推动实现。①通过实地考察、案例分析等多种形式向执法人员讲解执法全过程记录理念及实现方式，明确其重要性，破除被束缚的理念，使执法人员能够接受执法全过程记录制度的推行。②建立责任追究制度，对于未能够将执法全过程记录运用到办案过程中、或在重大案件办理过程中缺少音像、文书等必要资料的科室或个人追究其责任，并与考核结果相挂钩，以此倒逼执法人员熟练施行执法全过程记录制度。③依法追究故意剪切、删除、私自拷贝、保存、擅自损毁执法记录信息等违法违纪行为，树立执法全过程记录的权威性与严肃性。

推进卫生计生监督执法全过程记录是一个长期的过程，需要多措并举、多方协调、各地支持才能够有效推动实施，并长久落实。在实施过程中要把控好方向、把握准力度，才能够使此项工作真正成为卫生计生监督执法过程中的利器。

[参考文献]

[1] 施国平.执法全过程记录制度研究（一）[N].中国工商报，2016-04-14（3）.

[2] 浦政轶.对卫生计生监督执法全过程记录的思考[J].中国卫生监督杂志，2016（6）：595-597.

[3] 宜秀萍.甘肃建立卫生计生行政执法全过程记录制度[N].甘肃日报，2016-05-22（1）.

[4] 刘晓芳.甘肃省卫计委将建立执法全过程记录制度[N].兰州日报，2016-05-20（2）.

[5] 王芮，徐果，田辰，等.卫生计生综合监督执法记录仪规范化使用管理分析与探讨[J].中国卫生法制，2017（2）：41-44，69.

（收稿日期：2018-04-21）