习近平生态文明思想的制度建设

黄珍慧

摘要：党的十八大以来，生态文明被列为“五位一体”总体布局的重要内容，习近平生态文明思想作为生态文明建设的理论指南具有重要的理论和现实指导意义。全面推行“河长制”是当前我国贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，同时，其具体落实也必须依靠制度建设。从“河长制”的运行情况来看，推进习近平生态文明思想的制度建设需要从完善“河长制”的相关配套制度，尤其是要加快建立考核制度等几个方面打造“河长制”升级版。

关键词：习近平；生态文明；河长制

中图分类号：D61；X52

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.005

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，紧跟时代发展潮流，精准把握生态发展的基本国情，从中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略高度，对生态文明建设提出了一系列新思想、新理念和新战略。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。全面推行“河长制”是当前我国贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。2016年12月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》，发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。2017年1月，习近平在新年贺词中讲到：每条河流要有“河长”了。“河长制”在全国引起了广泛讨论，作为一项新的制度设计，河长制与习近平的生态文明建设思想高度契合，彰显了党中央在新时期对环境保护的高度重视，为生态文明建设提供了制度保障。

一、“河长制”的设计背景及制度内容

源于应急管理的制度创新

“河长制”在2007年由江苏省无锡市首创，是一项诞生不久的具有中国本土特色的制度设计。梳理“河长制”十年的发展历程，可以将其划分为三个阶段。

第一阶段（2007-2008年）：“河长制”的建立 。“河长制”在设计之初是为了应对当年爆发的太湖“蓝藻事件”，该事件造成无锡市除锡东水厂之外，其余占无锡市供水70%的水厂水质都被污染，直接影响到200万人口的生活饮用水。太湖水危机爆发后，无锡市委、市政府开展了举全市之力治理太湖的“6699”行动，2008年出台了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》文件，在全市建立了以河道综合整治为抓手的河长制管理模式。河长制实施一年后，无锡市辖区内的79条河流考核断面达标率就从53.2%提高到了71.1%，效果显著。在水危机爆发后，无锡市并没有很快建立起一套完善的系统及制度来应对，而是通过“6699”行动这样的运动式治理方式进行危机处理，在短时期内取得了突出的效果。但是想要实现水环境的长效治理，必须要依靠制度保障，将治理经验通过稳定、健全的系统机制固定下来，从而为今后的水环境长效治理提供必要的保障。因此，不久后无锡市摸索出了“河长制”，并通过法律文件的形式，为改善水环境、治理水污染和保障水供给创造有利条件。

第二阶段（2008-2016年）：“河长制”进一步推行。“河长制”在无锡市取得成功后，引起了江苏省的高度重视。2008年，江苏省决定在太湖流域推广无锡市的“河长制”经验，15条入太湖河流由省级领导和市级领导共同担任河长。2012年，江苏省印发了《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》，在全省范围内推行以保障河道防洪安全、供水安全、生态安全为重点的河道管理河长制。《意见》出台后，全省13个设区市全部出台了河长制工作意见，这意味着拥有100多万条河道的江苏省在全省建立“河长制”。自江苏省开始，从2012年至2016年，浙江、天津、福建、江西、安徽、北京、海南等5省2市都出台了在全境推行“河长制”的相关文件。此阶段实际上是“河长制”发展中最为关键的一个阶段，江苏省对无锡市首创的“河长制”采取了“渐进性”的方式进行认可和推行。从2008年部分推行到2012年全省推行，江苏省用了4年时间，对新生制度“河长制”予以了审慎考虑，最后通过省级政府的权力介入，在全省推行了行之有效的“河长制”。

第三阶段（2016年至今）：“河长制”全面推行。“河长制”第三阶段的主要特征就是由中央认可并在全国全面推行。2016年10月11日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。这意味着“河长制”从地方政府制度创新升级为全国性的水治理战略措施，也意味着源于应急管理的制度创新逐步走向了常态化，“河长制”正向着“河长治”的轨迹行进。习近平在2017年的新年贺词中强调：每条河流要有“河长”了。由此，“河长制”不再仅仅只是政府一家之事，而被广大人民群众所熟知，激发了关心水治理的各方力量。习近平关于“绿水青山就是金山银山”的科学论断从此有了更加具体的实践形态。

“河长制”的制度内容

“河长制”是什么？关于“河长制”的定义学界的看法差别不大，基本认为“河长制”就是指由当地各级党政主要负责人担任辖区内河流“河长”，负责辖区内河流污染治理与水质保护，其实质就是落实地方党政首长领导河流管理保护主体责任的一项制度创新。在全国众多的水域，“河长制”不仅仅局限于河道，更延伸到了水库、湖泊等，因而水库有了“库长”，湖泊则有了“湖长”。通过“河长制”的涵义可以得知，“河长制”的核心就是党政首长负责制，由各级党政首长担任河流的“河长”，省长担任省一级的总河长，市长担任市一级的总河长，以此类推，一直到村一级，由此形成“五级河长体系”。

作為一项制度创新，“河长制”的制度设计虽然着重强调发挥党政一把手的“行政挂帅”作用，但是在具体实施中，“河长制”却发挥了其应有的保护河流水环境的作用。这主要是因为“河长制”不是“河长”一人“单打独斗”，而是通过一系列体制机制的建构来保障制度的良性运行。

二、“河长制”运行状况及问题

从2007年无锡市首创“河长制”以来，“河长制”已经走过了10年。实践证明“河长制”实效显著。截至2014年，太湖水质稳中趋好，总体水质符合Ⅳ类标准，12个国家考核断面水质达标率100%，主要饮用水源地水质全部达标。其他流域“河长制”的推行也都渐次取得了良好的效果，水质有了明显的改善。十年间，“河长制”正在全国各省市地区全面推行，并逐步取得了一定成效，制度创新带来了良好的制度绩效。但应该看到，在实行过程中也存在一些问题。

第一，人员编制问题。“河长制”由地方党政一把手担任总河长，直接负责河流湖泊的治理任务，通过成立领导小组并下设办公室的方式建构一整套的治理体系。由于党政首长日常事务繁多，无法全身心投入到河流治理当中，因而河长办成为常设机构，负责日常事务的处理，督办、查办和协办各部门的事务。新成立的河长办首先面临的即是人员编制问题。十八大以后，中央明确规定不再增加财政供给人员，对编制数量进行了严格的管控。既要人员办事，却又面临编制问题得不到解决的问题，怎么办？不少地方的做法是“抽调”，从水利部门各下属机关单位抽调人力临时组建河长办。如此一来，看似成立了新机构，实际上只是增加了既有人员的工作任务。长此以往，不利于调动工作人员的积极性。

第二，党政首长负责的制度设计带有明显的人治色彩。通过查看各省市关于“河长制”的规定性文件，可以发现“河长制”的推行依赖于地方党政领导对水环境保护的重视程度。这样带来的问题就是，党政首长较为重视的地方，“河长制”落实下的水环境质量得到明显改善；但是在党政首长重视经济指标而忽视环境保护的地方，“河长制”不过是众多制度当中的一项，制度虽然建立起来了，落实下去的却寥寥无几。

第三，运行成本过高，许多欠发达地区难以持续。东部沿海一个市辖区6年用于河道综合整治的政府“以奖代补”资金高达1.3亿元，而中部一个贫困县年财政收入不过3.3亿元，能够投入到河流治理当中的费用更是杯水车薪；不仅如此，东部地区的村级河道每年每公里投入10万元用于养护，而在中部，大多数村庄村级财政基本为0。如此之大的悬殊，必定造成欠发达地区“河长制”持续性运行困难。

三、在习近平生态文明思想指导下推进“河长制”的制度建设

习近平生态文明思想与全面推行“河长制”的内在关联

迈向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。把生态环境保护议题提高到政治的高度，是习近平生态文明思想的基本原则，与中国特色社会主义事业总体布局的发展脉络与政治逻辑不谋而合。正因为从政治高度看待生态环境问题，党的十八大以来，党中央和国务院把生态文明建设和环境保护摆上更加突出的战略位置，做出了“大力推进生态文明建设”战略决策，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。“河长制”的全面推行正是在习近平生态文明思想指导下，中央高度重视生态环境问题的重要举措之一。

第一，习近平生态文明思想是“河长制”全面推行的理论指南。改革开放以来，对自然资源粗放型的开发利用，带来了大量的废渣、废气、废水，不但浪费了宝贵的自然资源，而且污染了自然环境，破坏了生态平衡。正如习近平所指出的：“你善待环境，环境是友好的；你污染环境，环境总有一天会翻脸，会毫不留情地报复你。这是自然界的客观规律，不以人的意志为转移。2007年太湖蓝藻事件爆发正是因为人类不善待环境，破坏了当地的生态平衡所导致。党的十八大以来，习近平在谈到水时说，原油可以进口，世界石油资源用光后还有替代能源顶上，但水没有了，到哪儿去进口？水危机在不少专家学者看来实际上是一个假命题，我国的水资源虽然丰富，但是地区分配不均，而在发达地区，水资源污染则是造成生产生活用水困境的根本问题。解决部分地区的水危机，关键就在于治水。无锡“河长制”十年的治水路产生了显著效果，在全国推行无锡“治水模式”，将“河长制”推向每一条河流，是习近平治水思想的具体实践。在习近平发出每一条河流要有“河长”了的倡议后，全国各地兴起了更大规模更为严格水污染治理行动。例如，江西省在推进“河长制”全面落实的工作会议上就指出要在2018年5月前“全面消灭劣Ⅴ类水”。

第二，“河长制”全面推行是习近平生态文明思想的制度保障。制度建设是全面深化改革的根本，也是中国特色社会主义生态文明建设的重中之重。党的十八大以来，在习近平总书记的领导下，生态文明建设被纳入“五位一体”中国特色社会主义事业总体布局，生态文明制度建设由此得到不断重视与强化。十八届三中全会将“加快生态文明制度建设”作为全面深化改革的重要方面，十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”。在十八届中央政治局第六次集体学习时习近平指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”在习近平总书记的指导要求下，相关部门着力构建强有力的法律制度网络，并于 2015 年1月1日出台并实施了史上最严格的新《环境保护法》。调查显示，新《环境保护法》所规定的各项制度和措施执行的力度、遵守的程度、产生的影响，超过了环境保护法史上任何一个时期，生态治理效果较为显著。2016年，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，从此“河长制”作为习近平生态文明思想一项制度保障在全国各地落地开花。

推进制度建设，努力打造“河长制”升级版

“河长制”在发展过程中遇到了一些问题和质疑，为了回应这些质疑，并解决这些问题，在习近平生态文明思想的理论指导下，我们在今后应当努力打造“河长制”的升级版，切实为经济和生态环境的可持续发展保驾护航。

首先，要完善“河长制”的相关配套制度，尤其是要加快建立考核制度，完善考核体系。习近平强调：“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”每一条河流都有一个“河长”，“河长”即是该河流的负责人。在一些地区，由于党政首长疏于对环境保护的重视，仍旧坚持“唯GDP论”，导致“河长制”推行不力，虽有“河长制”的组织架构，却没有具体落到实处，使得“河长制”空有制度形态而无具体实践。对于这些地区的党政负责人，必须严肃考核机制，严厉查处懒政怠政行为，进一步加快完善“河长制”考核体系，确保河流治理早日步入正常轨道，防止“河长制”成为一纸空文和一块公示牌。此外，还要建立环境损害责任终身追究制度，做到显性责任即时惩戒，隐形责任终身追究，扎实推进水生态建设，保障江河湖泊健康生命。

其次，要注重发挥民间力量，激发人民群众的参与热情，改变生态环境治理政府单打独斗的格局，提升制度绩效。习近平主政浙江时即認识到，人民群众生态意识培育对于生态环境保护的巨大作用。他指出：“建设生态省，打造绿色浙江，必须建立在广大群众普遍认同和自觉自为的基础之上。他还强调：努力把建设美丽中国化为人民自觉行动。“河长制”升级版的打造离不开人民群众的参与，江河湖泊的治理事关人民群众的切身利益，人民群众有责任有义务参与到“青山绿水”的保卫战中来。曾经有民众调侃河流的水质说：六十年代淘米洗菜，七十年代引水灌溉，八十年代水质变坏，九十年代鱼虾绝代，到了今天，癌症灾害。然而，解决民众的“水缸子”问题不仅需要党和政府尽职尽责，更需要民众自身提升参与意识，自觉加入到河流治理的工程中来。在不少地方出现了“民间河长”的叫法，也成立了诸如“河小二”等社会团体，这些自发参与治水的行为得到普遍认可。下一步，我们还要继续动员人民群众，发挥舆论监督作用，为每一条河流水质的改善贡献自己的一份力量。

再次，要加大“河长制”投入力度，加快推进自然生产力的转化工作。习近平总书记曾形象地指出，我们追求人与自然和谐、经济与社会和谐，就是要“两座山”，既要金山银山，更要绿水青山。宁要绿水青山，不要金山银山。绿水青山就是金山银山，可以源源不断地带来财富，蓝天白云、青山绿水是长远发展的最大本钱，生态优势可以变成经济优势、发展优势。这些论断深刻阐明了生态环境与生产力之间的关系，深刻揭示了经济发展与环境保护的辩证关系。打造“河长制”升级版，当务之急仍是水污染的治理，无论是排污管网的铺设还是河流淤泥的疏浚工作，没有足够的资金投入是行不通的。要将水环境的生态优势转变成经济优势和发展优势，前期的投入必须保证，这就需要地方党政首长高度重视，从长远角度进行考虑。同时，在河流治理的过程中，注重将生态优势发挥出来，让人民群众尽快共享到环境保护和经济发展和谐统一的美好成果。