政治信任流失的社会机理与现实考量

王瑶

摘要：从全球范围来看，政治信任流失已成为一种普遍现象。客观上讲，政治信任的流失深受当今公共治理环境变化的影响，主要表现为批判性公民的成长、全球化的深度扩展以及风险社会的到来，这些外部环境的发展变化为政治信任的巩固与积累增添了难度。我国目前政治信任的流失与当前社会及政治生活中存在的一系列深层次问题有着直接的关系。

关键词：政治信任；国家治理能力现代化

中图分类号：D609.9

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.002

20世纪90年代以来，政治信任问题开始进入中国学者的研究视野。我国社会在加速转型中政治失信问题日益增多，并造成了较为严重的不良后果，社会各领域里都在某种程度上存在信任危机的恐慌。稳固的政治信任不仅是降低政治成本、提升政治绩效的重要因素，而且是维护政治稳定、增强政治合法性的情感基础。

一、政治信任流失的社会背景

20世纪60年代，西方发达国家开始出现政治信任流失的现象，具体表现为公民参与减少、投票率下降等，有学者将这一现象概括为“民主的不适”，虽然各国政治信任下降的速度各不相同，但都不同程度地为其国家治理增添了阻碍。而对于发展中国家，政治信任的流失问题更为复杂，也因为自身能力的限制变得更难应对。从全球范围来看，政治信任流失已成为一种普遍现象。客观上讲，政治信任的流失深受当今公共治理环境变化的影响，现代社会内在属性与外部环境的发展变化，让政治信任的流失问题更加棘手，也使得政治信任的重建变得更加困难。

批判性公民的成长消解了政治信任的情感基础

诺里斯最先开始对“批判性公民”的研究。他观察到在西方社会民众虽然不满民主的运作现况，但他们却对民主体制表示出明确的信任与支持。“理念上支持和信任民主政体形式、实际上批判民主运作现状”的态度特征便因此产生。一般而言，在西方政治学理论体系中，“批判性公民”是指民众对民主价值、理念存在高度的认同、信任与支持，但同时对民主体制、机制的运作现状持怀疑态度。在政治信任领域，“批判性公民”主要体现为，公民对政治体系的信任与支持从原来主要来源于政治体系的产出与服务，逐步转变为主要取决于政治体系的运行过程是否公开透明，自身利益是否得到保障等方面。由于公民利益诉求的多元化与异质化，政治体系的产出、结果对提升公民的政治信任的效果越来越弱，仅是物质上的满足已经不能达到民众的要求，他们有了更高层次的需求并对政府抱有不断攀升的期待，这造成了政府的“超载”。然而，政府本身存在能力的有限性，这意味着政府不可能解决所有的问题，也不可能满足所有公民的偏好，政府现实能力与公民主观期待之间强烈的反差，使公民产生了失望的情绪，进而消解了其对政府的信任。

需要强调的是，“批判性公民”的存在彰显了现代公民对民主制度的价值、规范的高度信任与认可，也正因此，“批判性公民”以更严格的标准来审视民主体制的运作现状与政策产出。学者王正绪在分析中国的政治信任问题时引入了“批判性公民”的概念，他通过研究发现，虽然当前中国公民对于政治体系及其内部各要素的信任主要来源于经济绩效的提升，但随着中国经济、社会与文化的进一步发展，具有批判性的公民会越来越多，从而日益侵蚀着绩效型政治信任。[1]

全球化的深度扩展消解了政治信任的文化基础

伴随着全球化的的深度拓展，民族国家机体内部长期建立起来的公民政治信任的内在逻辑与外在环境也发生着变化，成为了政治信任流失的重要原因。首先，全球化使得主权观念遭到严重挑战。近年来，随着全球化的深度扩展，在多边干预进而单边主义主张愈演愈烈的今天，国际社会出现了以“实效主权”替代“国家主权”的主张，这一言论无视民族国家在历史与现实条件上的差异，也否认不同文化背景与发展阶段的区别，试图让所有民族国家都屈从于美国主导的“全球化模式。在这种背景下，民族国家的主权内容越来越不被认可。与此同时，“世界公民”“世界政府”概念的兴起也日益侵蚀着民族国家存在的合理性，民族认同被理解为是巩固统治的工具。此外，“人权高于主权”的主张也冲击着民族国家认同的文化基础。全球化的发展期待的是一种对普遍主义诉求，而民族国家强调的是一种对局部共同体的特殊主义的诉求，两者之间的张力，“表现在政治共同体层面就是‘人权对‘主权之间的矛盾”。[2]强调人权高于主权，实际是希望将公民身份变为一种普遍的权利超越民族国家的界限，这必然会对广大发展中国家基于前现代原因而形成的民族认同进而对其国家共同体的认同产生强烈的冲击。

其次，全球化的深度扩展侵蚀着民族国家意识形态的能力。一方面，全球化的发展带来了全球范围内各类意识形态与价值观念的互动与碰撞，再加上当今跨国交流的日益频繁，为公民对不同的意识形态和价值观念进行比较创造了条件，这不可避免地对本国主导的意识形态与价值观念带来了冲击。另一方面，以美国为首的发达国家在主导全球化的進程中，依靠自身经济、科技和网络优势，占据文化比较中的优势地位，试图掌握全球范围内的意识形态话语霸权，强行输出其意识形态和价值观念，对其他国家主流的意识形态与价值观念的正常运行造成冲击，甚至导致其丧失自身的文化领导权，侵蚀着公民的政治信任。

风险社会的到来提高了政治信任的建设难度

20世纪80年代，德国学者贝克最早提出“风险社会”的概念，指出伴随着经济社会的发展，工业化、市场化、全球化的推进，社会成员切身感受到身边的风险。现代社会可以说是一个风险社会，风险易发、多发、突发，并且难以辨别、预防和治理，波及范围广，影响时间长。因此，传统的制度政策难以应对社会发展所产生的不安全性以及生态灾难。风险概念的提出与广受关注表明人类正在积极采取措施来提高自身的预见性进而掌控原来那些被认为是不可控制的事情，战胜现代化发展带来的种种副作用。有学者提出这样的观点，当今社会危机事件发生的日益频繁，从根本上在于当前的中国已进入贝克所描述的风险社会。在风险社会中，公民的自我意识逐渐觉醒，为减少风险带来的不确定性，人们更加重视自身的安全，此时，民众对危及到自身安全的行为采取近乎零容忍的态度，不惜采取各种甚至包括较为极端的方式来表达自己的利益诉求。因此，在现代传播媒介的推动下，各种社会危机事件随之发生。风险社会的到来已经超越了传统的治理理念与公共危机应对措施，当公共部门无法及时有效地应对风险社会带来的各种挑战时，公民产生自风险的不安全感与对政府应对风险能力的失望相互交织，这就不可避免地导致其对政治体系及其内部各要素信任的下降。

二、我国目前政治信任流失的现实考量

政治信任是公民在与政治体系及内部其各要素直接或间接的互动基础上建构起来的表达其积极评价、期待及支持的一种政治心理。虽然信任主体的变化以及政治生态环境的改变都在一定程度上造成了政治信任的流失，但是，作为公民与政治体系及其内部各要素互动关系的重要体现，政治体系及其内部各要素的表现才是公民评判其是否可信的根本依据。实际上，当前政治信任的流失，集中反映了民众对于公共价值失落、制度体系失效、政府绩效不彰、政府过程失当以及公职人员行为失范的深度质疑与不满。

公共价值失落与社会成员情感期待的不同步

公共价值作为人们普遍认可的准则，影响着人们对政治体系的理解与评判，进而规范着人们的政治行为，可以说，公共价值是政治体系得以长久维系的精神支柱。政治信任从根本上来源于公民对于政治体系及其内部各要素彰显、维护并创造公共价值的信念与期待。公民对于政治价值的信任基于“政府是善的和必要的”价值判断，这种形成于认同政治体系公共性的信任兼具稳定性和持续性的特点，构建起政治信任最稳固的信任基础。相关研究显示，公民对于政治体系的信任，从根源上是基于公民关于公共部门所代表的公共价值的认可，政治信任的流失在很大程度上是源于人们对于政治体系“公共性”的怀疑。

随着改革开放的深度发展，我国经济社会快速发展，人民的生活水平明显提高，此外，随着政府深度改革的稳步推进，政府绩效也得到大幅度提升。在这种情况下，为什么政治信任仍在流失呢？究其原因，在于改革开放过程中，由于某些政策的偏差，甚或对社会主义基本价值的偏离，造成社会物质财富的分配不公平，富者愈富，穷者愈穷，城乡、地域、阶层差距拉大。荣誉、地位、官职等价值资源的分配也呈现出不公平现状，社会弱势群体以及底层民众由于自身经济水平的低下，很难分享到那些资源。“赢者通吃”的法则让整个社会二元化倾向日益明显。这一切不公平现象既有制度的原因，也有政府自身的原因，处于转型期的政府如果不能及时拿出解决办法，则公众的不满情绪就会转化为对政府及公职人员的政治不信任，这不仅会造成政府治理的困难，而且会从根本上引发政治合法性危机。

制度体系失效与社会成员权利维护的不匹配

“信任必须具备可预测性，而可预测性又要求有规律的、制度化的行为模式。”[3]（P24）社会的公共利益与公众自身的利益诉求都需要科学有效的制度来界定和维护，以此来赢得公众对政治体系的支持，在这一过程中政治信任形成并得到不断的积累。现阶段，我国制度体系失效主要表现在以下两个方面。

一是制度设计不够完善。自改革开放以来，领袖魅力与意识形态在积累政治信任中的作用日渐式微，经济绩效的提升与具体政策的有效实施成为党和政府积聚信任资源的主要手段。但是在当今社会中，市场经济的发展一步步引起社会的分化，造成利益主体的多元化，利益群体之间存在明确的利益边界，任何利益群体都是从自身的利益出发评判政治体系。不依靠确定性和抽象性的制度，反而依靠具体政策解决问题，往往难以兼顾所有相关利益主体的利益。因此，将具体政策作为积累政治信任的资源，虽然扩展了政治信任资源提取的渠道，但同时也就开辟了政治不信任的滋生土壤。

二是现有制度有效性弱。现有的制度设计缺乏对于权力行使者的约束，权力在运行过程中人为因素偏多，而制度力量偏少，各种“不成文规定”大行其道，甚至一些地方在党政机关选人用人方面存在潜规则。以上种种都暴露了现有制度有效性弱的问题，损害了公民的正当权利，挫伤了民众对制度的信心，侵蚀了制度的权威性。当制度失去其有效性，贿赂等手段屡见不鲜时，公民的政治信任也将消失殆尽。在分析西方国家先进治理经验时不难发现，西方国家稳固的政治信任无不是建立在理性化的制度设计基础上的，其制度体系健全完备，并具有绝对权威，代表着公民普遍认可的诸如人权、自由等政治价值。对于中国的现状而言，公民日益觉醒的主体意识呼唤着制度体系的健全与完善，重视制度建设，是目前建设政治信任最为关键的环节。

政府绩效不彰与社会成员利益要求的不平衡

作为公共价值的实现，政府绩效主要表现在经济的发展与公共服务的提高方面，是决定政府信任的关键。一般而言，在一个国家的发展初期，经济的平稳快速发展是政府合法性的重要来源，此时，其经济发展水平对公民的政治信任产生显著的影响。但当经济发展到特定阶段，公民对于政府的绩效信任在内容上更加侧重于公共服务，政府提供公共服务的水平与质量成为影响政府信任水平的关键因素。与此同时，公民对政府绩效的结构与质量也越发关注，主要表现在，一方面，政府绩效结构是否公平與平衡成为影响公民政治信任水平的重要内容，换句话说，只有当政府绩效提升的同时兼顾社会公平与被边缘化的问题，才能真正有效提升公民的政治信任水平。另一方面，绩效质量成为公民评判政府绩效的新的标准。公平与效率兼顾、绿色与可持续并存的经济发展与公共服务才能得到公民真正的认可，以往以资源的消耗、环境的污染为代价换取的经济发展越来越不被认同。

现阶段我国经济平稳快速增长，GDP总量位居世界第二。但是按照经济学原理，当一个社会的经济发展到一定水平的时候，就会产生经济的边际效应递减，如果政府视而不见，则会引起公众对政府的不信任。当前，我国仍主要依靠经济绩效的提升来赢得人民的信任与认同，但是这种方式正面临越来越多的挑战，因片面追求经济增长而产生的各种社会问题，侵犯着人民其他方面的权益，这其中最突出的表现为社会不公平问题与环境问题。

政府过程失当与社会成员参与意愿的不协调

随着经济与社会的发展，“越来越多的人主要关心的已不再是物质的增长，而是生活的质量，特别是政治生活的质量。”[4]现代社会，公民具有了参与政治的诉求，更希望能够与政府官员分享公共权力，参与公共政策的制定过程与公共事务的管理过程，通过知情、咨询与建言等方式对政府的决策产生一定的影响，进而确保自身的合法利益得到维护。有学者通过实证研究发现，公民参与影响公民的政府信任水平，并且公民表达的机会越多，公民的自我实现感也越高，对政府的信任感就越高。[5]