行政机关负责人出庭应诉的示范意义

张吕好

去年年底，北京市高级人民法院开庭审理丹东欣泰电气股份有限公司欺诈发行、虚假披露证券处罚上诉案，中国证监会主席助理出庭应诉。这是中央部级单位负责人首次出庭应诉，在行政诉讼制度实践中具有重要的示范意义。

2015年行政诉讼法修改后的一项重要制度改革是，明确要求在行政诉讼审理中，被诉行政机关负责人出庭应诉应该成为常态，机关负责人不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。这项法定要求的目的既在于提高行政机关负责人出庭应诉的数量，促进被诉机关诚恳面对行政诉讼审理，更在于提高行政诉讼审理的效果，扭转行政机关轻视行政诉讼审理的傲慢心态。

在行政诉讼制度中，推动行政机关负责人出庭应诉，进而实现行政诉讼的立法目的，一直为行政审判实践和理论研究所关注。原因就在于，缺少行政机关负责人出庭应诉的行政审判，也就缺少了行政审判的权威性，不利于通过行政审判保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行政。

自1990年我国正式建立行政诉讼制度后，官民之间的对抗性争议开始进入公开说理的解决机制，行政机关被置于与公民相互平等的法律地位中，接受中立的司法机关的审查裁判。尽管这是现代司法文明框架下的基本设置，但对于一个数千年来强调行政权优越的传统社会而言，不啻是一场司法革命。

然而，司法的进步并非一朝一夕就能完成，习俗、传统、权力机制以及公务员观念等等，无不对行政诉讼制度的顺利推行构成了现实掣肘，表现在从行政诉讼的立案、庭审，到裁判、执行，纸面的規定与其实践及效果之间相距较大。例如，现实的行政诉讼实践中，受案范围过窄、调查取证难、行政机关不应诉以及原告撤诉率高、胜诉率低等现象，始终是社会争议的焦点话题，从而妨碍了行政诉讼制度的发展完善。

行政机关应诉虽然是一个程序问题和技术细节，但它与司法的权威性、公平性密切相关。行政机关负责人不出庭应诉甚至行政机关本身拒绝应诉，对司法权威的消弭作用不言而喻，这既表明司法部门约束行政权的能力极为薄弱，也会影响原告一方对行政审判的信心，削弱行政审判的实际效果。

经过长期的努力，在多方达成共识的基础上，行政机关负责人出庭应诉数量少的问题终于受到立法关注。根据修改后的行政诉讼法，行政机关被诉后，其负责人如无特殊原因或正当理由，都应出庭。尽管立法明确了行政机关负责人的出庭应诉义务，但这项规定能否落到实处，仍然需要审理行政诉讼案件的法院推动相关立法条款得到实施，也需要行政机关建立相应制度予以配合。

在行政诉讼审理中，法院应责无旁贷地推动立法条款的实现，以出庭应诉条款的落实为契机，提高行政审判的权威性，促进行政诉讼制度的良性发展和完善。从行政诉讼审理实践来看，行政机关负责人出庭应诉比例在各地呈现逐年显著增长，在很多地方亦已成为常态，修法和改革的效果已初步显现。而此次中央部级单位负责人首次出庭应诉，更是反映出立法、司法推动依法行政的努力发生了实际效果，也是行政机关自身为适应依法行政的需要所做努力的一个典型样板。

司法审判是实现公平的技艺，司法审判中的制度设计无不以公平的理念和价值为依归，如此才能将司法权力与立法、行政等国家权力区分开来，获得其应有的地位和声望。行政诉讼制度中行政机关负责人出庭应诉，就具有体现公平、实现公平的深远意义，无论是低层级的行政机关负责人抑或是高层级的行政机关负责人，都应完整履行行政诉讼出庭应诉的法定义务，进而为实现公平、公正的行政诉讼制度目标，贡献应尽的力量。