国外碳金融发展及对我国的启示

王宗鹏

（人民银行合肥中心支行，合肥 230091）

碳交易起源于科斯定理，在此基础上，发展出了“总量与交易”理论。政府按照稀缺性理论和环境容量确定污染物排放上限，并以配额的形式出售或分配给排放者。随后，在《京都议定书》建立了三个灵活减排合作机制，分别是国际排放贸易机制（IET）、清洁发展机制（CDM）和联合履行机制（JI），同时形成了相应的碳交易市场。中国于1998年5月签署并于2002年8月核准了《京都议定书》，成为世界碳排放交易格局的一员。

碳金融是碳市场的高级阶段，是碳交易活动的发展方向。中国目前是在国际清洁发展机制（CDM）中供给二氧化碳核证减排量最多的国家，拥有巨大的碳排放资源，发展碳金融市场大有可为。碳金融起源于环境金融和生态金融，是当前国内外学者所关注的绿色金融的衍生品。碳金融主要指为满足低碳发展需求，基于碳交易和碳资产市场，由金融机构开发碳金融产品进行碳资产配置，形成规模化交易的各种金融制度安排和金融交易活动。碳金融产品主要包括碳排放权及其衍生品的交易，基于温室气体减排的低碳项目开发投融资活动，以及相关金融中介服务等。

一、国外碳金融的发展实践

（一）欧盟碳金融发展

欧盟碳排放交易市场（EU-ETS）自2005年启动实施以来，已成为全球历史最长、规模最大的温室气体排放交易市场。

1.出台的政策法规。欧盟一直作为全球低碳行动的引领者，为推动温室气体减排，出台了一系列政策法案，主要包括2000年的《温室气体绿皮书》、2003年《温室气体排放交易指令》、2007年《能源技术战略计划》、2009年《关于促进和利用来自可再生供给源的能源条例草案》，其中英国在2008年发布了全球第一部限制温室气体排放法案——《气候变化法案》等。

2.建立碳排放交易体系。英国在2002年建立了全球第一个温室气体排放交易体系（UK ETS），并于2007年与欧盟EU-ETS对接，成为EU-ETS的一部分。EU-ETS建立了总量管制和配额交易制度，对各成员国的排放设置限额，成员国则将减排目标分解到国内的排放企业，明确减排上限，实行强制性的温室气体减排。所有受排放管制的企业，在得到欧盟排放配额（EUA）后，通过节能技术和限制产量等措施，确保排放量在配额范围内。目前EU-ETS处于第三阶段交易（2013—2020年），交易将在欧盟层面而非成员国层面上分配。原先可以免费获得的配额，从2013年起逐步由拍卖来获得，并于2020年实现完全通过拍卖分配减排配额的方式。2017年2月，欧洲议会讨论通过了EU-ETS第四阶段（2020—2030年）的改革方案，提出EU-ETS配额总量以2.2%的速度递减，并在第四阶段中纳入航运业。

3.碳金融产品。欧盟气候交易所（ECX）、欧洲能源交易所（EEX），在2005年碳市场启动时，开展了碳配额（EUA）和核证减排量（ERU和CER）的期货和期权交易，对碳配额线上交易和CDM项目开发，提供套期保值工具。成立了多只碳基金，投资于低碳经济和节能减排领域，如荷兰清洁发展机制基金、英国碳基金和意大利碳基金等。欧盟多家商业银行，如德意志银行、汇丰银行和瑞士银行等，积极加入“赤道原则”，加大对低碳经济支持力度。

（二）美国碳金融发展

1.出台的政策法规。1963年的《清洁空气法》（1976年和1990年修订）、1997年《碳封存研究计划》、2005年《能源政策法》、2007年《能源独立安全保障法》、2009年《美国再生投资法案》、2010年《美国电力法案》、2011年《清洁能源和安全法案》等。

2.发展历程。小布什政府在2001年退出了《京都议定书》，但也积极推进美国碳金融发展。2002年美国政府提出了2012年削减18%碳排放目标承诺，2008年提出了美国温室气体排放零增加的目标。奥巴马政府一直重视碳金融领域，2009年出台的《美国再生投资法案》，提出联邦政府对能源效率和节能项目补助，对可再生能源的投资实行三年免税等。2016年发布的《国家自主减排预案（INDC）》获得国会通过，核心内容依照《清洁能源计划》设定，包括减排目标和可再生能源发展路径等。2017年3月，特朗普签署了《提升能源独立与经济增长》行政命令。2017年6月，特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，预计2018年美国能源系统碳排放将重新出现上升趋势，对全球气候合作将造成不利影响。

3.碳金融产品。芝加哥期货交易所（CCX）下属的芝加哥气候期货交易所（CCFE）开展了CER类期货和期权，CFI期货、ECO指数期货和RGGI期货和期权。绿色交易所（Green Exchange）开展了EUA类现货、期货和期权产品、加州碳排放配额和气候储备行动（CAR）的期货和期权合约。高盛开发了天气衍生产品，为受气候变化、自然灾害影响的公司提供碳风险管理金融产品；美国国际集团创新开展碳排放信用担保；加利福尼亚消防基金开发了绿色建筑覆盖保险，产品涵盖了与可持续建筑有关的新能源、节能节水、绿色革新等。

（三）日本碳金融发展

1.出台的政策法规。1998年的《全球气候变暖对策推进法》（2005年修订）、2000年的《应对全球变暖计划书制度》、2007年《应对气候变化方针》、2008年的《面向低碳社会的12大行动》《福田蓝图》、2009年的《立场绿色经济和社会变革》等。

2.发展历程。日本作为能源进口国，在20世纪70年代开始大力提倡节能技术。2005年建立日本自愿排放交易体系，国家单位GDP的能耗仅为世界平均水平的1/3.200-2010年，共有303个公司参与自愿排放交易体系，中小企业构成了参与主体。2010年建立日本都总量控制与交易体系，覆盖工业和商业领域，这两个领域约占东京都总排放的40%。目前处于第二个履约期（2015—2019年）：目标在基准年的基础上减排17%。日本政府鼓励节能技术的开发，长期运用综合性措施和计划，并允许私人投资进入碳金融领域。

3.碳金融产品。日本近年来推出一些碳金融服务和产品，利用先进的碳减排技术，在碳交易所用日元计价交易，通过将主权货币与碳资产、碳金融绑定，积极加入国际碳金融市场的竞争。日本碳基金于2004年11月启动，由日本国际合作银行与日本开发银行管理，总额为1亿美元，用于购买从可再生能源、化工、燃料转换、废物处置等项目产生的温室气体减排量。日本瑞穗银行是亚洲第一家宣布采纳赤道原则的银行，高度重视绿色环保理念，持续加大对环保领域信贷投放。

二、我国碳金融发展现状

第一，政策演进。2010年9月，国务院在《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》首次提出，完善碳排放交易制度；同年10月，出台的《“十二五”规划》中明确提出，把降低能源消耗强度和碳排放强度作为约束性指标，逐步建立碳排放交易市场。2012年6月，国家发改委出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，明确了自愿减排交易的产品、场所的申请、审定及核证机构资质的认定程序。同年11月，“十八大”报告中提出，积极开展碳排放交易权试点。2013年11月，十八届三中全会的决议要求，推行碳排放交易制度。2015年发布的《生态环境监测网络建设方案》，提出推动统一环境质量监测网络的建设工作，将建立针对污染物排放自行监测及信息公开体系。同年9月，习近平主席在《中美元首气候变化联合声明》中正式宣布，将于2017年启动全国碳排放交易体系，覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等六个重点工业行业。2016年8月，人民银行等七部委出台了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出要促进建立全国统一的碳排放权交易市场和有国际影响力的碳定价中心，有序发展碳金融产品和衍生工具。

第二，碳金融市场发展。2011年10月，国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准在湖北、广东、北京、上海、天津、深圳、重庆等七个省市开展碳排放权交易试点工作。2012年以来，发改委出台了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权管理暂行办法》等一系列政策，为全国统一碳排放配额交易市场做好了基础工作。2013年6月，我国碳配额现货交易市场试点开始启动，近年来碳市场机制已经成功建立并且运行顺利。截至目前七个试点碳市场每年发放配额共计约12亿吨二氧化碳当量，线上成交量约为2亿吨。预计在2017年全国碳市场启动后，短时间碳现货交易有望突破200亿元（见下页表1）。

第三，主要碳金融产品。从2013年碳市场试点启动以来，七个试点碳市场已推出了多款碳金融产品。国内部分银行积极参与碳金融市场，包括开展碳资产质押授信、碳配额托管、资金托管和CCER交易结算等业务。目前全国碳金融创新主要表现在两个方面：一是交易模式创新，主要包括北京推出的碳配额场外掉期交易，湖北和深圳推出的碳配额托管和碳基金等；二是融资模式创新，主要包括广州和湖北推出的碳配额抵押贷款、上海推出的碳配额质押贷款、深圳推出的绿色结构性存款和碳债券等（见下页表2）。

三、推进碳金融存在的问题和障碍

第一，法律法规亟待完善。国外碳金融业务已经开展相当长的时间，政府出台一系列制度办法对市场进行规范化管理。而国内碳金融市场缺少完整的市场规则和法律制度，机构和企业参与的积极性不足。碳资产对于国内部分金融机构属于新鲜事物，对操作模式、交易规则不太熟悉，利息补贴、税费减免、担保等配套政策也不完善，缺少有效激励机制，不愿轻易开展低碳金融业务。

第二，交易品种较少。目前，国内碳金融交易品种主要有碳基金、CDM项目和商业银行开展绿色信贷产品。其中，商业银行开展的绿色信贷业务成为碳金融投资重要组成部分，

CDM项目市我国与国外碳金融交易的主要产品。以上海、湖北碳排放权交易中心为例，主要交易产品是国内核证自愿减排两（CCER），交易数额虽然很大，但产品种类较为单一，将影响我国碳金融交易市场健康持续发展。

表1 全国七个省市碳交易所发展情况

表2 全国碳市场主要碳金融创新

第三，专业机构和人才缺乏。碳交易流程中要涉及很多中介服务机构，如法律机构为碳交易体系建设提供服务，研发中心开发交易标准等。碳金融不仅涉及金融市场业务，还要对节能减排项目、能源气候政策等领域全面的认识。国外金融机构经常与节能技术咨询公司、碳资产管理公司开展合作，提供相关领域专业能力。目前国内商业银行对项目开发、操作模式、交易规则等不熟悉，有关碳金融业务的专业机构和专业人才比较匮乏，没有建立成熟的专业技术咨询体系，很大程度上降低了碳金融服务的专业性和针对性。

第四，风险对冲工具缺位。碳资产回购、托管，还是碳融资，都会将碳资产价格变动带来收益和风险，向金融机构或中介机构转移。国外金融机构开展碳金融业务，都通过衍生品交易方式，对所持标的头寸的价格风险进行对冲。对于国内大部分试点市场，远期、期货、期权等金融衍生产品均未开展，目前只有湖北碳排权交易中心开展了碳远期产品。商业银行缺乏控制碳资产风险的工具，参与交易的动力不足，不利于有效开展碳金融业务。

四、政策建议

第一，完善法律法规及监管体系。从国外碳金融发展经验来看，我国要坚持立法先行的原则，通过构建碳金融政策法规体系，完善监管流程，减少交易风险，营造良好发展环境。一是建立碳金融交易产品、交易主体、碳排放权等最初配给的标准；二是对碳金融核证体系、规则流程等方面，制定针对性的监管措施和风险规则；三是在碳金融衍生品交易、项目信用评级等方面加快立法。

第二，建立统一的碳市场交易平台。目前全国七省市碳交易试点都有各自交易标准，导致跨平台交易成本较高，不利于形成规模化和市场整体流动。由于国内碳交易市场分散，无法对价格走势做出判断，无法形成统一的价格，使得我国在国际碳交易市场缺乏定价权和发言权。我国亟须建立全国统一交易平台，成立国家级碳交易所承揽国家统一配额交易工作并牵头制定全国碳市场交易价格和规则，构建国内碳金融交易网络。同时，保留现有的试点交易所，引导在各自区域开展碳交易工作。

第三，培育专业机构和队伍。随着全球碳金融发展，各类中介机构发挥的作用越来越大，需要我国加紧培育第三方中介机构。中介机构可以提供多种类型的碳金融工具，还可以提供相应的咨询服务，能有效降低碳市场交易风险和成本。加快培育专业机构，鼓励金融机构与其加强合作，实现业务模式的协调和对接，促进碳金融业务的发展。同时，建议高校设立碳金融相关专业，支持金融机构设立碳资产管理部门，加强专业人才队伍建设，积极推动全国碳金融市场发展。

第四，创新风险管理工具。积极开发碳金融衍生产品，通过碳远期、碳期货等衍生品交易工具进行对冲，通过交易减少碳资产价格风险，实现碳资产的保值增值，提高碳资产的吸引力，提高银行等金融机构开展碳金融服务的积极性。放宽二级市场碳交易对银行、券商、中介机构等的准入标准，鼓励更多具有碳资产管理能力的机构通过碳市场强化管理能力，提升碳金融服务水平。