非营利组织参与公共服务的相关问题研究

摘 要：非营利组织具有公益性、灵活性的特点，在市场及政府双重失灵的背景下，引导其参与公共服务具有重要意义。本文对非营利组织的概念进行了阐述，提出其参与公共服务意义，同时总结出非营利组织参与公共服务的制约因素并提出对策建议，以期抛砖引玉。

关键词：非营利组织；公共服务；政府失灵；合作关系

一、非营利组织的概念界定

非营利组织首次提出于美国1967年的联邦税法，原意是指为实现部分社会群体的非经济利益而发起的，介于政府和企业之外的组织总称。由于关注点不同，学界对其称谓也不近相同，但总体而言并无本质的区别。萨拉蒙指出，非营利组织具有组织性、非政府性、非营利性、自治性以及志愿性等五个特征，其中非营利性是非营利组织的根本特征[1]。

二、非营利组织参与公共服务的意义

无论是政府部门还是社会市场，都存在犯错误、低效率的天然倾向，仅凭任何一方自身的力量都无法完美解决公共服务中诸多问题。而非营利组织具有非营利性、运作灵活等特点，能够弥补政府和市场在公共服务供给中的短板。

（1）实现政府职能转变的本质要求。非营利组织参与服务与政府职能转变有机统一的。一方面，非营利组织的良好发展，能够有效承接政府的部分公共职能，促使政府的权利下放，实现“权威全能型”政府到“民主有限型”政府的角色转变。另一方面，政府职能转变所带来的对非营利组织的依赖又可以为非营利组织的发展提供良好的外部发展环境[2]。

（2）完善多元公共服务的内在动力

随着经济发展，公共服务的需求日益多样化，传统的政府供给模式在解决多样化公共服务的问题时显得力不从心。非营利组织在我国为数众多，职能涉及公共服务的各方面，相比于政府，能够提供种类繁多的公共服务。非营利组织的产生本来就是社会需求多元化的结果，其运行成本低、贴近基层和追求特定群体利益满足的特点决定了它可以及时的发现社会的新需求，并迅速、低成本地提供相应的服务[3]。

（3）促进社会公平发展的必要保障

在我国现有的非营利组织中，有很大一部分致力于弱势群体帮扶、公益事业发展的组织，例如中国青少年基金会、中华慈善总会等。通过这些组织的发起的各项公共服务项目，数以千万计的难民、贫困人口、妇女及儿童的各方面的生活问题得以解决，起到了缓解社会矛盾的作用。

三、非营利组织参与公共服务的现实困境

（1）法规政策不健全。法律法规对非营利组织参与公共服务的制约主要体现在两方面：第一，法律层级较低。目前我国关于非营利组织参与公共服务的法律大多数是由国务院签发，其效力低于人大制定的法律，约束力有限；第二，法律及政策规章的针对性不强。现行法律规章中，非营利组织管理的法律居多，相比之下，关于非营利组织资金保障、发展运行等规章显得凤毛麟角，不利于非营利组织的有效参与。

（2）政府管理应完善。第一，在准入管理方面限制过高，《社会团体登记管理条例》明确规定，非营利组织成立必须满足“社团必须拥有50人以上的个人会员或30人以上的单位会员”和“10万元以上的活动自信”等硬性条件；第二，对非营利组织的多重管理也限制了其发展。其登记管理的归口部门是中央及地方民政部门，而业务管理则是由其职能领域的业务主管部门负责。这种多头管理方式存在许多问题，降低了非营利组织参与公共服务的积极性。

（3）自身能力不完备。第一，非营利组织筹资能力有限，参与公共服务时受到诸多限制，常常是“心有余而力不足”；第二，非营利组织成员的工作能力有待进一步提升。存员工学历较低，年龄较高，工作积极性较弱等问题，这些问题严重降低了非营利组织在公共服务项目中的能力水平。

四、非营利组织参与公共服务的对策分析

（1）完善相关法律政策。笔者认为，从法律层面引导非营利组织参与公共服务，可以从自上而下和自下而上两方面双向同时进行。第一，提高法律层级。加快顶层立法进度，由人大牵头组织制定相关法律，例如《非营利组织法》、《非营利组织管理法》、《非营利组织公益产权法》等，从根本上提高其效力和约束性；第二，完善相关政策。优化我国非营利组织的政策环境，在完善基础政策的前提下，着力于非政府组织财务管理、人力资源等方面政策的构建，填补当前法律政策在非营利组织参与公共服务领域的空白，明确各项政策的实施细则，加强法律政策的执行力度，确保有法可依，确保各项政策得以具体实施。

（2）构建新型合作关系。对于非营利组织参与公共服务，政府应采取鼓励引导为主，监督管理的为辅方式。第一，降低门槛，放松管制。拓宽非营利组织准入领域，建立与政府部门的积极合作关系，加强双方沟通，政府应加大对非营利组织的支持力度，为其提供资金、设备、人员等服务条件，非营利组织应着力于那些政府不愿提供或提供不好的公共服务，缓解政府压力；第二，设立非营利组织的归口管理部门，全权负责非营利组织的成立、登记、管理、审批等所有事务。同时减少行政审批程序，提高政府效率，为非营利组织参与公共服务创造条件。

（3）提高自身能力水平。提高非营利组织的自身能力水平，应从筹资能力和人力资源等两方面入手。第一，提高筹资能力。依靠政府拨款、社会捐赠和日常费用等多种方式进行筹资，同时加大宣传力度、拓展服务内容，提高自身服務质量与知名度，才能获取更多的资金支持，才能更好的参与社会公共服务；第二，加强非营利组织内部人才体系建设。提高非营利组织内部的工作待遇，例如增设工资奖金、五险一金、社会福利等内容，在引进高素质专业人才的同时，加强对现有员工的培训，以便为社会提供更优质的公共服务。

参考文献：

[1]Salmon L.M.The Emerging Sector，U.S.A[M].Maryland：The Johns Hopkins University Press，1994.

[2]黄晓勇，蔡礼强.中国民间组织的现状、作用及政策建议[A].中国民间组织报告2008[C].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]唐兴霖，刘国臻.论民间组织在公共服务中的作用领域及权利保障[J].经济社会体制研究，2007.

[4]王会会.非营利组织参与公共服务：基于杭州市的实证研究[D].浙江大学，2010.

作者简介：周卢锴（1992—），男，汉族，北京人，主要研究方向：行政管理。