分类推进事业单位改革进程中军工科研院所的法律风险与防范

康狄 金陈刚 李婧

摘 要 在国家分类推进事业单位改革进程中，由于军工科研院所的业务范围具有特殊性，长期不能明确其改革发展方向。本文就军工科研院所可能考虑的事业单位改革方向进行分析，通过对当前识别出的主要法律风险进行比较研究，认为采用公益二类的改革模式更为合适，同时提出防范法律风险的措施。

关键词 军工科研院所 事业单位改革 法律风险 公益二类

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。1999年8月，中共中央国务院颁布了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，要求技术开发类科研机构原则上要转为科技型企业，整体或部分进入企业，或转为中介服务机构等。经过十余年的探索，事业单位体制机制改革不断创新，积累了有益经验，为进一步推进改革奠定了基础。2008年，国务院机构改革方案中重申要适时推进事业单位的分类改革，国防科工委也表示，要推动军工科研院所改制，将其纳入事业单位改革的试点。有关资料显示，改制使得科研机构的创新能力有所增强，社会中的科研资源也得到了更有效的利用，但是改革存在很多现实问题。[1]2011年3月，国务院又颁布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），以解决新形势下一些事业单位功能定位不清、公益服务供给总量不足等问题。

一、分类推进事业单位改革中军工科研院所的现状

事业单位按照社会功能可以划分为生产经营性事业单位，社会公益性事业单位和行政管理性事业单位三个类别，军工科研院所一般属于社会公益性事业单位。《指导意见》根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，对从事公益服务的事业单位进行了细分：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的划入公益二类。与其他从事基础性科研的事业单位相比，军工科研院所具有承研、承制国家重点工程为主，试制生产军工产品和民品为辅的特点，不能明确将其划分为公益一类或是公益二类。

对基本定性为从事社会公益服务的军工科研院所而言，虽然分类推进事业单位改革将继续保留其在事业单位的序列，但强化公益属性这一改革方向触及军工科研院所体制机制的深层问题，同时也对其涉及的利益关系产生重大影响。军工科研院所在改制的洪流中将何去何从，至今仍没有确切的定论。

二、分类推进事业单位改革中军工科研院所的法律风险

分类推进事业单位改革进程中，军工科研院所面临的主要法律风险来源于以下几个方面：主辅分离、劳动关系转移以及社保关系接续，其中主辅分离牵涉国有资产的处置和职工的安排，其结果也将对后两种法律风险产生深刻影响。

国家经贸委等八部委于2002年发布的“国经貿企改〔2002〕859号”文件，鼓励国有大中型企业利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产（以下简称“三类资产”），改制创办面向市场、自负盈亏的法人经济实体。军工科研院所的主业无疑是服务于国家安全利益的科研任务，但在市场经济的大环境下，它又具有市场主体的一般属性。这一性质使三类资产在军工科研院所的利用方式表现为根据市场需求状况完成日常生产经营活动，并且该生产经营活动一直以辅业的形式存在。根据《指导意见》，若军工科研院所最终定性为公益一类事业单位，生产经营活动将被叫停，所需的科研经费完全由国家财政给予保证，由此将引发一定法律风险，各单位应予以重视。

（一）主辅分离带来的直接法律风险

军工科研院所不同于基础性科研院所，主要原因在于军品市场具有不同于一般民品市场的特殊性：科研任务主要由国家确定，价格、市场的开放程度都受到限制，公益一类的改革模式在主辅分离过程中可能出现对科研需要外进行日常生产经营活动的三类资产界定范围的扩大或缩小。无论哪种情况，都会对军工科研院所的经营带来不小的震动和影响。

1.生产经营剥离体制，可能导致国有资产的流失和科研竞争力下降的风险。国经贸企改〔2002〕859号文件中允许将现有军工科研院所进行生产经营的资产经过评估量化后分配出去，虽然该规定的行为导向是为了服务于国家安全利益，但作为市场主体，军工科研院所在追求自身利益最大化时会导致实施过程中的法律风险。另外，资产评估量化过程中负责生产经营部分资产的界定不易把握，一旦扩大，有可能导致国有资产的流失。此时，作为主业的科研任务将受到影响，进而导致科研院所在行业内的竞争力下降。

2.生产经营体系继续以不同形式存在，科研生产管理混乱，权属不清。这种法律风险源于对生产经营资源剥离不彻底的情况下仍坚持采用公益一类改革模式。该风险不仅造成改革目标不能有效实现，还将影响未来军工科研项目的进行。例如，原本属于生产经营的项目占用科研资源，却没有明确的规章制度来规制，因为从形式上讲，生产经营活动已不存在。改制后的军工科研院所赖以生存的研发能力受到不同程度的影响，无疑是对单位生存和发展的最大威胁。

（二）主辅分离带来的间接法律风险

1.劳动关系风险。根据公益一类的改革方向，主业、辅业完全分离，“一刀切”的做法对原属于辅业的员工和主业、辅业兼顾的员工与单位间的劳动关系处理带来了法律风险。尤其是在军品任务较少或利润较低时，从军品科研领域转入生产经营的科研人员，劳动关系定位不清导致侵犯其合法权益的情况使科研院所面临劳动争议败诉的风险。另外，分离出去的员工因工种、工龄或个人身体状况等差异而产生的需求也不相同，在解决劳动关系转移问题时，相关法律制度的不完善、不明确也导致风险的增加。

2.社保关系接续风险。军工科研院所的养老保险、医疗保险等社保关系在现存制度下有自身的体系。尤其是养老保险体系，并没有纳入国家社会保险体系之中。一旦主辅分离、生产改制，现有制度的规定不够清晰仍是法律风险产生的主要因素。

三、分类推进事业单位改革中军工科研院所法律风险的防范

强化军工科研院所的“公益属性”和提升科研能力，当然是该类事业单位改革的主导理念，但是通过上文的分析，公益一类改革模式过于强硬。无论是从性质上看还是从经济角度考虑，公益二类的改革方向似乎更适合军工科研院所，即根据国家确定的公益目标——军工科研，能够自主开展相关业务活动，并依法取得根据政府定价或政府指导价的服务收入；在完成规定任务的基础上，改制后的军工科研院所仍然可以依法开展相关的生产经营活动，服务收入和经营收入属于政府非税收入的按规定纳入财政管理，实行“收支两条线”。公益二类的改革方向在军工科研院所主辅分离时留出一定的中间地带，兼顾了军工科研院所面临的两个现实矛盾：一是军品市场特殊性和市场主体一般属性之间的矛盾；二是国防科技资源具有国家安全性和一般经济性两重属性。[2]因此，以公益二类的改革方向为前提，为保证军工科研院所的顺利改革、平稳过渡，本文拟提出以下几点建议供参考。

第一，要注意对辅业部分的界定和划分，有关单位应及时与上级单位和国资委有关部门沟通，需要时可以向有资质的会计师事务所咨询。合理规划保留的生产经营产业，在保障科研的前提下最大限度地发挥其盈利能力。

第二，要坚持先试点后推开、先易后难的原则。军工科研院所应结合实际，将改革划分为不同阶段，首先选择较为容易的项目在基层单位试点，根据完成情况再制定进一步的改革方案。

第三，要坚持稳定的原则。在改革过程中，充分考虑单位各类人员对新形势的适应情况。通过签订新的劳动合同实现单位与个人的一致意见的再次达成，同时做好有关养老保险、医疗保险和社会有关制度接轨的工作，免除大多数人的后顾之忧。

第四，要坚持公平、公正、公开的原则。良好的监管制度、民主的决策形式和透明的政策内容是成功改革的重要途径，也是防范改革进程中法律风险的重要保障。

随着事业单位改革的不断推进，军工科研院所更应认清现状，统筹规划，合理布局，科学核定人员编制，避免产生法律风险，并通过法律手段的运用规避其他风险，在保证科研目标实现的同时实现经济效益稳步增长。

（作者单位为西北机电工程研究所）

参考文献

[1] 韩文蕾，张敏.转制科研院所政策法律环境研究——以陕西省为例[J].科技管理研究，2009（9）：204.

[2] 方世力.关于军工科研院所改制的几点思考[J].航天工业管理，2010（10）：7.

[3] 周新军.科研院所改制后的问题及出路——以某研究院改企业为例[J].调研世界，2012（11）.

[4] 陶加煜，汤广全.分类推进事业单位改革问题的思考与建议[J].江西化工，2011（4）.

[5] 闕锋.改制科研院所的法律风险及其防范体系浅析[J].矿业研究与开发，2011（12）.

[6] 方世力.关于军工科研院所改制的几点思考[J].航天工业管理，2010（10）.

[7] 事业单位改革的基本法律问题[DB/OL]. http：//finance.sina.com.cn/roll/20051206/0846433066.shtml，2018-03-24.