近代中国财政预算制度的转型与国家治理

马金华

(中央财经大学 财政与税务学院，北京 100081)

财政是国家治理的基础和重要支柱。财政预算是现代财政制度的起点和核心内容。近代中国传统财政预算制度向近代西方财政预算制度的转型，肇始于清末，开拓于民国。清后期是我国财政预算制度近代化的过渡尝试期，北洋政府时期是近代财政预算制度的创立构建时期，南京国民政府期间是近代财政预算制度的发展完善时期，笔者透过三个时期的国家预算表格阐释了封建社会传统的财政预算制度如何发生了翻天覆地的变化，进而演进为具有显著的近代化标志的近代预算制度体系的。与此同时，透过近代财政预算制度的转型分析了近代中国国家治理理念和治理体系的转变。传统的王权治理体系框架内的君民治国理政思维转换到包括国家管理者和民众在内政治共同体所有成员的公共事业治理模式。

一、清末财政预算制度向西方现代预算制度的过渡尝试

1840 年鸦片战争的炮火被迫把中国拉入世界经济体系的格局中，政治、经济、文化和社会各方面的剧变为中国迎来财政思想和制度学习更新奠定了基础。改革成为清末当政者不得不思考的首要问题。一些有识之士如黄遵宪、郑观应等为挽救中国的危亡主张学习西方的先进制度，其中就包括西方发达国家和日本的预算制度。甲午战争以后，清政府才开始关注西方预算制度的相关内容，1898年，光绪帝颁布了《明定国是》，试图实行国家预算，但由于戊戌变法失败，预算编制之议被列为忤逆罪状。20世纪初，清政府迫于压力推行预备立宪，内容之一就是实行政府预算。1906年，清政府设资政院以司预算，设审计院以掌检查。1911年的预算案，意味着中国第一次有了制约皇室财权的预算制度。

清末是中国传统财政预算制度近代化的第一个重要转型时期。分析1903年户部颁布收支概算表，可以清晰的看出清末时期传统预算制度正在悄然发生改变。这种变化体现在传统财政预算收入支出结构和财政预算科目的改变。

表1 光绪二十九年(1903年)“收支概算表”科目设计

资料来源：《清朝续文献通考》卷68，《国用考》。

封建社会的财政预算收入结构比较简单固定，主要靠田赋、户调、盐铁专卖等，直到清代前期基本没有什么大的变化，主要的仍然是地丁、漕粮、关税、盐课四项。但从晚清开始，随着现代经济的发展，政府的财政收入结构与以前相比发生很大的变化，新的税种明显增加。 首要是关税。主要是“五口通商”之后广州、福州、厦门、宁波、上海通商口岸的关税收入，税收规模从咸丰末年(1861年)的490余万两到宣统末年(1911年)达到3670余万两，“为岁入大宗”。 但由于关税权由列强把持，除去债务本息清政府得到的只是少数，故称“关余”。[1]7其次有铁路、电讯、邮政、外贸、船政等收入。这些收入都是显著的，比如晚清政府进出口总值在没有铁路的1870年是11898万关两，到已有铁路的 1894 年增加到 29020 万关两，增长 144%。说明晚清财政收入结构发生很大改变，收入规模大大增加，这样就使传统的封建社会财政预算难以管理，只有改行现代财政预算才能与新的经济发展相适应。我们从上表中可以看出收入科目增设有边防经费、海军经费、铁路经费、新添船厂经费等。

清前期财政支出主要是军费、官俸、皇室费用、工程费用等固定的几项，晚期增加了许多新的支出科目，包括债务费、教育费、农商费、交通和邮政费、司法费、外交费、洋务费、对外赔款等，这是传统预算科目中找不到的内容。新预算支出科目的大量出现和规模日益扩大，客观上也要求实行新的财政预算制度以加强对政府财政活动的计划和管理。所以上表预算支出科目中有归还洋款(即支付外债)。

20世纪初，清政府迫于压力推行预备立宪，内容之一就是实行政府预算。1908年福建道监察御使赵炳麟上《统一财权整理国政》折，关于预算制，他说：“应由度支部收发，不得各自为计。每年责令各衙门分造概算书及预定经费要求书，送度支部办理，如是则各部财政可一。然后通盘算定，事先预筹海陆军经费应如何指定，京外官薪俸如何平均，振实业，广教育，应如何补助以收其效。”[2]121908年，度支部、会议政务处依据赵炳麟的建议重新议定清厘整顿章程，在度支部奏定设清理财政处，各省设清理财政局，调查1908年出入款项，编制财政说明书。1909年初，提出清理财政的六项措施。1910年，清政府在基本清查各省财政收支的基础上，仿效西方国家制定预决算的新型财政体制，决定试办全国财政预算。宣统三年(1911年)全国岁入岁出总预算表见下表2。

1911年的预算案标志着传统财政预算已经向近现代财政预算迈进了一大步，预算体系焕然一新。主要变化有：

表2 宣统三年(1911年)全国岁入岁出总预算 单位：两

资料来源：根据《清史稿·食货六》编列。转引自孙翊刚：《中国财政问题源流考》，中国社会科学出版社2002年版。

(一)财政管理机构的新变化

从1907年开始，清政府开始整理财政，随后建立专门预算机构——“清理财政局”筹办新式财政预算。1909年1月，在度支部奏请清理财政的章程中的总纲第一条明确指出:“清理财政以截清旧案，编订新章，调查出入确数，为全国预算、决算之预备” ;第三条又有“分门别类”编造报告册之要求。第四章具体规定了调查财政的主要项目有“各省入款，如田赋、漕粮、盐课、茶税、关税、杂税、厘捐、受协等项，出款如廉俸、军饷、制造、工程、教育、巡警、京饷各款、洋款、杂支等项”[3]1030。预决算门类科目的统一，使清廷的分类分项核算取得了明显的进展。[1]7

(二)财政预算体例与科目的变化

1911年1月，度支部拟订《预算册式及例言》，规定预算年度应以每年正月初一到十二月底为止；预算体系框架是先列岁入，后列岁出；岁入与岁出各分“经常”与“临时”两门，门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目；出入银数均以库平银为标准，并以“两”为记帐单位，小数至“厘”为止。[4]331这完全是现代财政预算的体例。

1911年的预算表中岁入8类，岁出18类。收入项中出现的洋关税，支出项中出现的行政、外交、财政、教育、民政、军政、边防、司法、交通、工程费等，都属于现代财政预算中的支出科目。传统的八旗绿营兵饷、王公以下官员俸禄、各衙门费用等支出项或者不见或者改称。传统的科目如田赋及杂损陋规之类的数量大大减少，大多是新建科目。预备费在清代宣统三年 (1911年)预算科目还没有，但在宣统四年(1912年)全国财政预算表中，增加了预备金6000000两，补助费12654815两。

我国历史上的国家预算采取四柱结算法，即分旧管、新管、开除、见在四项结算。《光绪会计录》为刑部主事李希圣编纂，成书于1894年，刊行于次年十月，是继《万历会计录》之后被保留下来的比较完整的一部会计录。在《光绪会计录》中，对财政收支项目的排列方法，是以西式簿记决算报告表的基本格式为楷模的，通过这种布局，以便于收支项目的对比分析。尤其是书中增设了中、西入出项目对比考核的《例言》，使会计分析的方法取得了新的进展。[5]5这是《光绪会计录》编制的一个主要进步。

(三)编制财政说明书，推行财政公开

光绪至宣统年间，受西方财政制度的影响，我国开始编制《财政说明书》。《财政说明书》基本内容主要是对会计资料的归类整理与分析，反映上年财政状况，对有关财政问题的分析作为指导今后财政预算工作的依据。[1]7这种做法成为我国财政公开制度的滥觞，对加强和改进财政预算制度发挥了重要作用。

1910年9月，“设资政院以立议院基础”，各省成立咨议局，资政院掌握着议决国家财政预算、税法、弹劾军机大臣等权力。1911年11月3日公布的《重大信条十九条》中规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”资政院的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。1911年的预算案注定写进历史，悠悠几千年的古老中国第一次实行了预算管理。[6]58

宣统三年和四年的财政预算是按照西方新式财政预算体系编制的。宣统三年编制的新式预算只有预算而无决算，“即值变更国体，故有预算而无决算 ”。针对试办宣统三年预算中出现的种种问题，对宣统四年编制办法进行了修改。例如，提出“规定行政之统系。上年为办各省预算，故以一省为统系。本年为试办全国预算，当合全国为一统系”[3]1045，同时提出了“必以收支为衡”的预算原则。宣统四年预算中开始“暂分国家岁入、地方岁入”。因此，宣统四年预算在体现现代性方面更进了一步，后因清政府被推翻，并未付诸实施。宣统年间的预算案开创和奠定了中国近代乃至以后的预算框架体系，是现代财政预算的初级阶段。

二、北洋时期近代财政预算的制度初创和框架奠定

北洋政府对财政预决算制度的创立构建是中国财政预决算近代化进程中的重要环节。从1913年至1919年各年度，北洋政府基本上都编制了较完整的国家预算。但从1920年开始，由于政府军费开支急剧膨胀、地方政府截留中央专款的现象加剧，中央政府在各省的实际收入已难于准确估计，此外，由于政府机构变更频繁，财政部门难于全面掌握其变更情况，因此统一的国家预算的编制至此中断。直至1925年，北洋政府才根据财政部的预算账册和各种途径的调查统计结果，追编了1920-1925年间的预算。[7]97下面结合1919年的中央预算表，分析北洋预算制度体系相比较清末的变化(表3)。

(一)财政预算机构的初创

辛亥革命成功后，民国政府 1912 年改清朝的“度支部”为“财政部”，直属于大总统， 1914年，财政部确定为五司一厅体系，即赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司和总务厅。此外，设盐务处主管全国盐务行政，税务处综理海关监督事务。为改革币制，扩大公债发行，加强中央专款征收等事务，将泉币司升格为币制局，直属国务院；将公债司改组为公债局，盐务处升格为盐务署，另设烟酒署、印花税处、官产处及全国经界局等机构，中央财政机构初步建立。在财政部掌管财务行政外，为加强事前和事后财务监督，又于总统府政事堂设立主计局和审计院，主计局主管预算和决算，同时还办理财政稽核、统计事务，使财政与计政分离。

(二)财政预算制度体系的完善

1913年，北洋政府财政部就正式编制了中央预算，但只分了岁入门和岁出门，并没有具体细则和法规规定。1914年，正式制定国家预算简章，分总则、编制时期、编制方法、计算方法及附则等5章，共39条，并另订各项表式，作为办理预算之基础。其后各年度办理预算，未再增订法规。起初的财政预算包含在《会计法》中，1914年公布的 《会计法》中专有一章为“预算”。内容主要有：一是预算年度的规定。采取跨年度，上年7月1日至下年6月30日，每年收支结算不得超过下限； 二是财政支出。各年度财政支出不得移作其他年度经费；三是财政收入。各年度剩余款项转入次年度收入，出纳完结年度的收入及缴还款、预算外收入均编入当年收入；四是预算追加。规定年度收支总预算应于上年度提交立法院，不是法律和契约而产生的经费一般不得追加预算；五是预算编制的格式。总预算分经常和临时两门，并分款项编制；六是预备金。第一预备金规定充预算内发生的不足，第二预备金充预算外所需要。均于次年度立法院开会时求其承诺。[1]81914年，北洋政府财政部正式编制了专门的财政预算方案，对预算编制格式、编制时间、编制方法、计算方法、审批程序都作了具体规定和说明。这些说明，这一时期已形成比较完整的预算制度体系。

表3 民国八年(1919年)国家岁入岁出总预算表(单位：元)

资料来源：贾士毅：《民国续财政史》商务印书馆2001年版，39-41页。

(三)财政预算科目体系两级设置

从民国八年(1919年)国家岁入岁出总预算表中，可以看出北洋政府中央财政预算科目分款、项两级设置，款级科目中岁入部分按来源划分(岁入部分分为田赋、盐税、关税、厘金、正杂各税、正杂各捐、官业收入、杂收入、捐输、债款等项目)，岁出部分基本上是按政府机构的设置划分(分为外交部所管、内务部所管、财政部所管、教育部所管、陆军部所管、海军部所管、司法部所管、农商部所管、交通部所管等项目)，在当时也是具有先进意义的。[7]97

(四)财政决算制度体系和程序设立

这一时期还制定了现代财政决算制度。北洋政府财政部开始制订《办理临时决算例言》，筹办在京各机关决算。1913 年财政部在《审计法施行细则 》中规定了财政决算的编制程序及期限，通电各省办理 1912 年决算表册。1914年在《会计法》中对决算编制作了修订，规定决算科目设置与总预算相同。收入部分必须提供收入预算额、查定预算额、已收收入额、收入亏缺额、未收讫额；支出部分必须提供支出预算额、预算决定后增加的支出额、支付文书已发后的支出额、转让次年度支出额、支出剩余额。总决算报告书先由审计院审定，再由大总统提交国会，并附各官署所管收入决算报告书、各官署主管支出决算报告书、各官署主管特别会计决算报告书。[1]8

虽然北洋政府时期的预算制度因时局影响没有顺利实施，且预算制度本身也不完备，但其制度创立本身就是一大进步。北洋政府于1914年正式编制的预算方案，对编制时期、方法等做了具体说明，奠定了北洋时期预算制度的框架。这一时期的预算制度规定预算执行前须提交立法院审议通过方能生效，且不可随意追加预算，体现了预算的法制性和权威性。两级预备金的设置增加了预算弹性，弥补了预算刚性之不足。从制度上说，北洋政府预决算科目相对应，预决算的对比，各部门报告书的递交等规定是合理的。此后，北洋政府虽曾多次修改会计法，但除了将会计年度从跨年制改为历年制，后又改为跨年制以外，其关于预算制度的基本规定未发生大的变化。

三、国民政府时期财政预算制度的定型与完善

国民政府的预决算制度，较之北洋政府的预决算制度大为改进。国民政府对预算编制的重视及其一系列改革措施，对预算制度的建立起到了重要的基础性作用。在预算编制上，从1928-1930年仅有个别分预算，没有综合预算，1931年后开始有由立法院通过的总预算案(见表4)。国民政府时期财政预算体系逐步完备，预算与决算并重，既详细制定预算编制，又督促决算施行。国民政府时期的预算已初现复式预算的端倪，从某种意义上讲，国民政府编制的国家预算开创了中国现代预决算编制的先河。

表4 民国二十年(1931年)国家普通岁入岁出总预算案(单位：元)

资料来源：资料来源：贾士毅：《民国续财政史》商务印书馆2001年版，第51-53页。

(一)财政预算的法制化

《预算法》是财政的根本大法，也是财政预算制度近代化的一个主要标志。国民政府于1932年正式颁布了《预算法》，共9章96条，分为“通则”“预算筹划”“概算拟编及核定”“预算拟定及核定”“预算之审议”“预算之执行”“追加预算及非常预算”“地方预算”“附则”九个方面的内容。“通则”要求各级政府编制概算和预算皆以《预算法》为依据，财政预算分“拟定预算”“法定预算”“行政预算”“概算”四种；基金分为普通基金和特种基金，普通基金供一般支出，特种基金供特殊用途。“预算筹划”“概算拟编及核定” 和“预算拟定及核定”，对财政预算的编制进行了详细规定，拟定预算书完竣后送行政院会议核定，总预算书核定后由主计处刊印，由行政院咨送立法院审议。 “预算之审议”规定，预算案审议的程序和内容，最后以全案表决。“预算之执行”是对行政预算经费拨付、动用预备金、各项基金使用、必要时裁减经费、有关国库负担的契约、公开招标、会计年度终了经费未经使用、追加预算等作出的规定。“地方预算”是对省级政府财政预算的编制、执行、决算程序的规定。在颁布实施《预算法》的同时，国民政府时期颁布实施了《决算法》和《决算法实施细则》，对财政预算决算的相关内容作了详细的规定。国民政府《预算法》颁布后，要求自1932年起所有国家预算均依照预算章程及收支分类标准办理。1942年编制的1940年及1941年度的决算，都是严格依照《决算法》和施行细则以及主计处制订的各项决算书表格及说明办理的。[1]9

(二)财政预算机构的独立与专业化

国民政府成立后鉴于北洋政府时期财政管理混乱的弊端，将财政部直隶于国民政府，明确财政部负责“管理全国库藏、税收、公债、钱币、会计、政府专卖、金银及一切财政收支事项，并监督所辖各机关及公共团体之财政。”为了加强财政预算的管理和发挥财政预算部门的职能作用，国民政府将预算管理机构主计处从财政部独立出来，直接隶属于国民政府。1931年成立主计处，专门负责编制全国总预算。原属于财政部的中央总会计的职权转移到主计处。明确划分了主计处与财政部的职权：凡收入、支出、存放、汇兑等四种财务行政权归于财政部，预算、会计、统计等三种财务监督权归于主计处。主计处具有独立的性质和地位，直接隶属于国民政府，全称“国民政府主计处”，被视为“超然之专门事务机关”。主计处之所以提升到独立地位，具有经办预算、决算、会计、统计等事务的职能，因为它是监督政府机关的重要工具，为了免受干扰不能隶属于被监督的院部，只能隶属于国民政府。主计处从上至下实行条条管理，各院部及地方政府的主计机关，虽事务上受本级机构长官监督，但依法直接对主计处负责。主计人员的任免、调迁、训练、考绩都由主计处决定，不受在驻机关长官的干预。[1]8可见主计处独立超然的程度。国民政府各部门也相应成立主计机构。为了保障与中央主计机构对口，各省财政厅综理该省财政收支、预决算编制、财政监督等；在县一级相应设置财政科综理全县财政收支、预决算的编制及执行税收等活动，省财政厅和县财政科与主计处业务对接，上下形成一套财政预算体系。这样的体制格局，使主计处与财政部形成两个系统，财政部为财税系统，主要管财政收支、税务、债务等业务；主计处主要负责财政预决算、会计、统计业务。这种体制使预算编制与预算执行分离，这本属于现代财政预算制度应有之义，但在当时的中国确确实实是一种制度创新。不仅如此，国民政府还成立全国预算委员会。1928年全国经济会议和第一次全国财政会议均通过设立全国预算委员会，主要职能是厉行预决算制度的提案。

(三)财政预算编制和执行精细化

1937年国民政府公布的《二十六年度普通预算办法》中规定，预算编制程序依次经过概算的筹划、拟编、核定，预算编制四个程序。具体环节概括起来：第一步进行概算的筹划工作；第二步是中央主计机关对第二级机关概算的核定；第三步是中央各第二级及第三级机关的主管部门依法编造所管单位的拟定预算和附属单位的拟定预算，并送中央主计机关；第四步是中央主计机关编制中央总预算，连同第二级和第三级机关单位拟定预算及附属单位拟定预算送行政院，经行政院议决后送立法院。财政预算的编制由“概算的筹划”开始，经过概算的拟编和核定两个步骤，完成拟定预算的编制，最后由中央主计机关编成拟定总预算，经行政院通过后送立法院审议，完成这一程序需要13个月。财政预算执行制度也非常严格。国民政府要求岁入预算公布后要立即执行，非有重大事故和特殊变迁不得延误。岁出预算公布后各级机关要严格核实支出，非有重大事故和特殊变化不得突破。岁出预算公布后不得提出追加预算，若有必不可免的经费遇到不足时可以提出追加，但要通过法定程序审批。

国民政府时期财政预算章程不断修改完善。1927年制定的《会计则例》和1928年公布的《审计法》以及两年后拟定编制的《预算例言及预算书式》，均属预算章程建立的初始时期。之后编制的预算章程条目越来越细致规范，如财政部颁行的《民国十八年度预算章程》共5章27条，并附有收支科目细则及预算格式和说明书。《民国十九年度试办预算章程》共4章51条。《民国二十年度预算章程》共4章64条，分为通则、纲要、编制、计算等部分，比以前的章程更加完善和规范，成为以后各年度都遵行的财政预算章程。“通则”中“纲要”规定：每年7月1日至次年6月30日为一会计年度，年度预算分为国家预算和地方预算两部分，按照预算收支标准分别编制；国家预算和地方预算均分为普通会计和经营会计，岁入和岁出按性质分为经常性和临时性两门分别编制；每一会计年度收入和支出均要编入预算，属于国家支出机关的收入列入国家岁入预算，属于国家收入机关的支出列入国家岁出预算，均要满收满支，不得相互抵扣。“计算”规定了岁入和岁出概算的计算方法，体现了国民政府时期财政预算章程详细、具体的程度。

(四)建立财政预算监督机制

国民政府时期财政预算的编制、执行和决算受到内外两方面的监察监督，即财政系统内部的监督和财政系统外部的监督。当时的财政制度分为财务行政、会计、公库出纳、审计四大系统，这四大结构各有其主管机关，既彼此牵制又互相辅助，形成内部监督机制。财政预算外部监督机制由行政监督、立法监督、司法监督和审计监督四个系统组成，财政预算同时受四个系统的制约。如编制预算、决算属行政监督的范围， 决定岁入预算与岁出预算属立法监督的范围，预算人员违法失职的处分、惩戒属司法监督的范围。审计部的职责是监督国民政府所属全国各机关预算的执行、决算及计算，审计监督是一种独立行使的职权，政府各机关编造预算、改动预算、决算报告等均须送呈审计部审核。审计监督在实行过程中往往又渗透到行政、立法、司法的职权之内，通过这些环节对财政预算又产生监督的作用。具体规定包括：各机关于每月15日前，依预算案的范围编造下月支付预算书，送财政部查核后转送监察院备案；于每月过后5日以内，编成上月收入计算书、支出计算书、收支对照表、贷借对照表、财产目录，连同收支凭证、单据及其他表册，送审计机关审查。国库或国库代理机构于每月15日以内，编成国库收支月计及岁入金、岁出金明细表，连同单据经财政部转送审计机关审查；各院、部、委员会等机关应于年度经过后6个月以内，编成所管岁入决算报告、主管岁出决算报告及特别会计决算报告书，送财政部查核。财政部应于年度过后8个月内，汇核各院、部、委员会等机关及本部决算报告书、 国债计算书等编成总决算，连同附属书表送审计部审查。审计部审核后报监察院，再由监察院送国民政府。[1]10

综上，国民政府时期财政预算制度框架已经达到较为完备成熟程度，具备了现代预算制度的要素体系，预算科目按照款、项、目等分类，不再看到传统预算的名目；1932年《预算法》和1938年《决算法》的颁布，表明这一时期预决算制度走上了法制化轨道；预备金制度以法定比例为前提，在刚性预算中加入了弹性项目，体现了预算制度的灵活性；预算体系规定详细的编审程序、收支预算分类标准及预决算包括的财政收支范围，体现了预算由粗放走向细致健全；超然主计制度的实行，体现了预算收支内外监督管理的有效性；决算制度在所列项目、程序、时间、会计、统计方面的配合等有了更规范的规定；中央预算执行规定岁出预算要公布，规定地方政府编制预算时要吸纳法团和公民参与，并在行政机关外另设监督机关以防舞弊，体现了预算的民主性。国民政府编制的国家预算开创了中国近现代预决算编制的先河。[7]101

四、近代中国预算制度转型推动国家治理理念的转变

“治理”一词源于20世纪七八十年代开始，英、美等发达国家掀起一场所谓“新公共管理运动”，一些西方学者开始重新思考政府与市场，特别是与私人部门、准公共部门的关系问题。他们集中探讨如何通过改变权力分配及其运行机制以提升政府管理与服务水平，进一步创造市场繁荣和促进公共福祉，“国家治理”一词逐渐成为理论界的热点问题。财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政制度的核心。通过公共预算这一外部制约机制来约束政府的财政行为，是现代国家的选择，现代意义上的预算制度即由此而产生。因此，近代预算制度的创立转型过程实质上推动了国家治理体系的迈进。

(一) 近代预算思想的传播使得传统的考核官吏的上计制度向限制政府权力推动国家治理的理念转变

中国古代早期预算称为上计制度，始于战国。地方官吏将本地的户口数字、赋税收入等数字写在木券上，呈送国君；国君将木券剖分为二，留右发左。到年终时，地方总结户口增减、赋入升降，土地荒垦情况，再次上报，国君则根据预算完成情况，考核官员，优升劣降。封建社会上计制度主要作为考核官吏的一种重要制度长期存在。西方现代意义上的预算制度传入则是近代的事情了。

19世纪60-90年代先进的中国人如黄遵宪、陈炽、严复、康有为等人不断将先进的财政思想特别是预算思想引入国内，引发了中国财政思想的历史性嬗变。1898年，康有为作《日本变政考》一书，上书光绪帝，其中涉及西方和日本的财政体制改革。戊戌变法很重要的一个内容就是效仿西方的经济制度，而经济制度尤以预算为重，预算公开又是其预算观念之核心。在当时内外交困的情况下，渴望变革的光绪帝积极采纳并推行该建议，颁布编制预决算的财政改革诏令。然而，无论预算制度如何优越，描绘的宏景有多美好，由于太后搅局、袁氏兵变，戊戌变法失败，该政令终未实行。由此可见预算思想推广与政治的紧密联系及其推行过程的非独立性，这是中国近代预算思想演进独有的特点，也受到了当时有识之士的特别关照。1907年《东方杂志》刊载《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》和《论国民当知预算之理由及其根据》两篇文章，指出必须建立预算制度，使财政收支得到人民承认和接受人民监督。在预算权力分配上，预算案发案权属于政府，而定议权则属于议会，预算的实质是议会向人民承诺合理使用税收的声明。这两篇文章对预算的本质、作用等的认识相当成熟，对宪政与预算的关系作了准确描述。1910年，清政府发表了《试办之宣统三年预算案》，此举引发了维新派代表人物梁启超的强烈不满。他发表长文《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》，强调了收支平衡的预算原则和预算地位，“预算非他，实一国行政之悌鹄也”，“非大政治家莫可胜任者”，这说明他已经认识到了预算对于一国财政经济乃至政治体制的重要性，可以算是当时中国人对预算最为深刻的认识了。

1910年9月，在清末立宪活动中，清政府建立了“资政院”，本意为安抚立宪派与商人代表们“多余的政治热情”而设置的机构，却令自身手脚受缚。虽然清政府从本质上不可能接受立宪、共和等制度，然而这些努力和改进至少昭示着中国的皇室财权有史以来第一次被系上了准绳，并被赋予了职权相属的期待和努力。在当时，资政院号称“敢抢皇帝的钱袋子”，立宪党人和商人代表在资政院中可谓踌躇满志，削减清政府开支，争取预算权，要求进出口税收公开，敢与清政府拍案以论，预算民主的效用可见一斑。

1914年颁布的《会计条例》，设计出一套较为完整的预算制度，对预算年度、总预算、预备金、编制方法等都有规定。财政部据以制定出该年度的国家预算简章。同年10月，颁布了我国第一部审计法和审计法施行细则。预算制度颁布后，到1919年以前的执行情况较好，均编制了较为完整的国家预算。[8]这一时期，学者吴贯因的《中国预算制度刍议》是近代预算制度研究之中的集大成者。陈启修的《财政学总论》格外关注预算制度，他认为预算的编制机关应当是行政部门，如果是国会的话，则其预算监督只能将丧失。他对编制与审议机关的阐释和预算监督的分类，成为近代预算制度研究中的经典。

国民政府时期，一大批预算研究著作问世，如学者常乃德的《各国预算制度》、杨汝梅的《中国预算制度与财政实况》、黄国诠的《预算概论》、李君达的《中央预算制度》等。这一时期的预算思想深入到了与宪政关系的领域。学者崔敬伯认为，预算是宪政的体现应该写入宪法，更应当成为衡量一国宪法优劣的关键。胡善恒认为，在宪政未行的国家，预算的效力发挥得终归不是那么完全。学者王延超在《五权宪法的预算制度》中论述更为具体和深刻，该书将预算制度放入五权宪法的体系内去研究，对预算权力进行了合理分配，将预算权力区分为编制权、审议权、监督权、人事权、废黜权五种，形成了五权宪政体制下的预算制度，颇具新意。民国后期财政部长宋子文推崇行政机关编制预算，立法机关决定预算，审计机关考核预算的体系。时人的这些论述都说明当时人们对预算的认识已经不再仅仅局限于考核政府官员的手段，而是上升到限制和监督政府权力、提高政府治理能力的层次了。

(二)近代财政预算制度的实践使得传统专制主义的“治民”思想向管理公共事务的财政民主理念转变

中国封建社会在长期的历史发展中形成了一套以王权主义为基础、以治民思想为核心的国家治理理念。近代中国通过吸纳西学知识，在改革与革命合理推动下实现了国家治理从专制主义的“治民”向管理公共事务的民主化逻辑转型。以民为本作为一种统治策略，历代王朝政治实践中都能看到统治者会适当地改革税制降低民众经济负担，严格控制土地兼并防止财富分配不均，遇到灾荒朝廷动用国家资源予以救济等政治举措。反过来讲，统治者一旦失去对国家资源和民众生存状况的有效控制，进而失去民心，改朝换代的事件便会发生。[9]42中国古代治国理政的核心要旨在于治民，并在政治实践中通过道德教化和法律规制等途径将民众的生存与君主和王朝运作紧密相连。传统国家治理是一种旨在维系王权体制，兼用诸多统治手段而施诸于人的管理活动，而有限的对于公共事务的管理几乎仅限制在古代文官系统之中。

近代半殖民地半封建中国所经历的“器物—政制—文化”三部曲之变，无一不是面临欧风美雨下开展的变革。19 世纪中晚期，洋务运动为中国社会带来了近代化气息，但在经历了甲午战争和庚子国难之后，封建王朝体制在面对现代国家治理挑战时显得软弱无策。如何进行有效的改革来推动国家治理迫在眉睫。一批批有识之士将西方政治话语引入中国。国家、人民、权利、民主、自由、共和、法治等政治名词进入国人视野，这为近代中国搭建起新的国家治理理念和模式提供了丰富的智识资源。重新思考国家、统治者及其民众的关系，成为近代国家治理的首要问题。严复讲:“西洋之言治者曰:国者，斯民之公产也。王侯将相者，通国之公仆隶也。”[10]36孙中山也说:“国中之百官，上而总统，下而巡差，皆人民之公仆也。”[11]742国家再也不是君主的私产，君主从君师一体的神坛坠落，转而成为国家和民众的服务者。民众也不再是君主的附属，而是国家的所有者。国家治理从君主及其文官集团作为主体的治国理政转换到包括国家管理者和民众在内政治共同体所有成员的一项公共事业，这种思维转换彻底否定了古代治民的政治逻辑。[9]早在 1898 年前后，以康、梁等人为首的维新思想家提出的一整套政治改革方案并得到中央政府的支持，其中包括设议院、赋民权等诸多现代国家治理不可或缺的要素，清末新政时期诸多管理现代公共事务的政府部门如邮传部、巡警部的出现，分税制和预决算制度的实施等都提升了国家治理观念的认知水平。“预备立宪”运动中，制定《钦定宪法大纲》、设立责任内阁、颁布《十九信条》，以及在各省设立谘议局等措施至少在形式上改变了王朝权力运行的基本架构。清末预算制度改革只是中国走向现代预算制度的被动尝试，其“流产”的结局也恰恰说明当时的中国尚不具备以民权约束君权的制度基础和文化环境。也正因为如此，“预备立宪”的伪装被揭穿后，立宪派迅速倒向革命派，共同埋葬了清王朝统治。与立宪派不同，革命派从一始就寻求建立现代国家制度，在推动中国治理转型的道路上走得更为激进。

中国国家治理观念的变迁历程表现出明显的近代化倾向，虽然近代中国对于国家治理的认识在今天看来还是很粗糙的，它在吸纳借鉴现代性西方政治思维的同时仍保持着浓重的中国传统特色。这也给我们今天如何客观思考国家治理提供启示。中国治理理念和治理能力近代化事业既要正视先进国家治理模式，又要扎根中国现实，始终保持开放性思维，有条件地吸纳借鉴异质文明创造的有益经验，创造出中国特色的国家治理模式，任重道远。

参考文献：

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[10] 王栻.严复集：第1卷[M].北京:中华书局,1986.

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