论公安派出所纠纷调解工作的完善*

□陈 波，娄正南

（1.华东政法大学，上海 200042）

（2.中国人民武装警察部队警官学院，成都 610213）

在日常生活中，社会主体之间不可避免地会产生纠纷。有了纠纷，就需要解决。为了维持社会秩序，简便而有效的纠纷解决方式就是社会的必需。公安派出所虽然不是法定的纠纷解决机关，但是实际上承担了大量的纠纷解决任务，起到了化解社会矛盾的作用。

目前，民事纠纷解决机制可以分为：和解、调解、诉讼和仲裁。调解是指纠纷双方在第三人的主持下，自愿达成纠纷解决方案的过程。相对而言，调解这一纠纷解决机制比较复杂，既有司法性的调解，也有行政性的调解，还有“老娘舅”式的民间调解，在各个细分的专业领域内还存在行业内的调解，如医疗纠纷调解是由专业的委员会负责的。

在实践中，公安派出所承担了大量的纠纷解决工作。在多年来的“有困难，找警察”的理念灌输下，当人们遇到难以化解的纠纷时，会自然而然地选择报警，警察往往是第一时间赶到纠纷现场的。以吉林省为例，“2015年1月至12月，吉林省公安派出所排查纠纷2.4万余起，化解矛盾纠纷2.3万余起，移交相关部门和单位千余起”。[1]根据2015年吉林省高级人民法院的工作报告显示，2015年吉林省各级人民法院受理民商事案件168965件。[2]也就是说，公安机关通过纠纷解决避免了大量的纠纷进入司法程序，抑或避免了社会矛盾恶化。然而，由于公安机关纠纷解决机制的不健全，也存在种种问题和困境，需要进行梳理和探讨。

一、法律法规规定的公安派出所纠纷解决范围

由于公安派出所是公安机关派出机构，法律中关于公安机关纠纷解决的规定自然也就适用于公安派出所。笔者对相关法律法规进行了梳理，发现公安派出所的纠纷解决有以下三个方面。

（一）民事纠纷中人民警察的纠纷解决帮助义务。我国的《人民警察法》并未直接规定纠纷解决是人民警察的职责。但是，该法第二十一条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”从该条法律来看，人民警察有义务解决纠纷，但是，人民警察的纠纷解决义务仅限于提供帮助。这种纠纷解决的义务与其他专门解决纠纷的公权力行使机关的相关职责义务有所不同。以人民法院为例，《民事诉讼法》等法律规定了法院的受案范围，只要是符合规定的案件，人民法院不得拒绝裁判，法院作出的裁判对于纠纷有既判力，当事人双方应当遵照执行。但是，公安机关在民事纠纷中并没有法定的强制力。总体而言，公安派出所在民事纠纷解决中的地位、程序、规则等都十分模糊。

（二）行政执法中的调解前置程序。实际上，公安机关的纠纷解决帮助义务在行政执法中有所延伸、有所体现，往往成为公安机关处理治安纠纷的前置程序。《公安机关办理行政案件程序规定》专章规定了治安调解。第一百五十三条规定：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为，情节较轻，且具有下列情形之一的，可以调解处理：（一）亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；（二）行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；（三）其他适用调解处理更易化解矛盾的。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。对情节轻微、事实清楚、因果关系明确，不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解条件，双方当事人同意当场调解并当场履行的治安案件，可以当场调解，并制作调解协议书。”

具体而言，在公安行政执法中，对于打架斗殴引起的纠纷一般都会先予以调解。《治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”法律对于公安机关的调解结果并未做强制性要求，公安机关的调解实际上是一种帮助，但是也直接决定了后续是否适用处罚的问题。如果调解不成功，公安机关还可以采取进一步的处罚措施。因此，公安机关在行政执法（治安案件）过程中的调解某种程度上是具有威吓力的，特别是对违法方而言，如果未达成调解，其本人就会面临治安处罚的后果。这种情形更加特殊，与一般的民事案件调解截然不同。

（三）轻微刑事案件的调解。实际上，公安机关不仅可以调解民事纠纷和治安案件，还可以调解刑事案件。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十二条规定：“公安机关办理的刑事案件，尚不够刑事处罚，依法应当给予公安行政处理的，经县级以上公安机关负责人批准，依照本章规定作出处理决定。”在刑事案件中，先行调解的情况已经十分普遍。

随着刑事和解、恢复性司法、被害人保护等理念逐步被人们接受，公安机关在办案过程中逐步认同对轻微刑事案件进行调解的做法。笔者在S市调研过程中发现，S市公安机关对于轻微刑事案件也是采用了调解前置程序。其中，笔者亲自参与调解的一起案件便是例证：犯罪嫌疑人的故意伤害行为导致被害人轻伤二级。公安机关在被害人的人体损伤鉴定做出以后，征询了被害人和犯罪嫌疑人的意见，专门组织了一次调解。由于被害人和犯罪嫌疑人之间就赔偿数额无法达成一致，双方陷入僵持状态。当天没有达成调解协议。

笔者在调研了解到，公安机关对于造成轻伤二级的故意伤害行为一般都会先组织调解。但是，矛盾双方的需求有所区别。有的被害人希望获得更多的经济赔偿，有的被害人则要求追究加害方的刑事责任。公安机关在调解过程中可能会给双方一些压力，以此达到促成调解的目的。这也是法律法规规定模糊的原因导致的。《公安机关办理伤害案件规定》中对此问题专门做了规定。第二十九条规定：“根据《中华人民共和国刑法》第十三条及《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条第一项规定，对故意伤害他人致轻伤，情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，以及被害人伤情达不到轻伤的，应当依法予以治安管理处罚。”但是，法律对于“情节显著轻微、危害不大”情形却规定的不够具体，需要由办案民警判断。民警更多地会以纠纷双方是否愿意和解为标准进行认定。

在有些刑事案件中，公安机关在侦查阶段如果能够促成调解，那么行为人也会受到更为轻缓的处罚。其中最为典型的就是交通肇事案件，“与被害方达成和解协议并取得谅解”是判处缓刑的必备要件。其中，大量的和解协议是在侦查阶段做出的。这也说明，公安机关对于刑事案件的调解，能够影响到刑事案件的定罪量刑。

虽然目前已经有法律法规规定了公安机关纠纷解决的范围，但实际上这些法律法规规定仍然十分模糊。这是与公安机关的法律地位有关的。《宪法》第八十九条规定了公安机关接受国务院的领导。同时，《宪法》规定人民法院是国家的审判机关。这也说明，公安机关发挥纠纷解决作用弱于人民法院。

二、公安派出所的调解与其他调解的区别

目前，公安派出所解决纠纷主要还是调解。按照调解的主体来分，我国的调解主要分为个人调解、社会团体调解、行政调解（如公安机关调解）和法院调解。公安机关的调解，与其他调解有所区别。主要体现在以下三个方面。

（一）个人调解。个人调解是指纠纷双方自行选定具有权威的第三方充当“老娘舅”，对纠纷事项进行裁决。最为典型的就是熟人社会的调解，因为乡土社会的成员更加看中社会评价，因此，尽量不能得罪乡亲。“正是有了村庄生活的长久预期，虽然村民心里都有一本帐，但在日常交往中都不大会在利益上过于计较。也正因为此，守望相助的村庄生活往往显得温情脉脉，充满了‘人情味’。”[3]由于农村中存在稳定的社会关系，也更加容易找到德高望重的人进行调解。笔者在调研Z省H市的城乡结合部某派出所时，发现本地人之间的矛盾更加容易解决，因为本地人都属于同一熟人社会内的成员，很容易找到德高望重的第三人主持调解。一般而言，熟人社会中的公务员等都具有较高的社会地位，可以成为民警在解决纠纷过程中求助的对象。

但是，个人调解的范围有限，往往限于熟人社会中关系稳定的双方之间发生纠纷。伴随人口流动的增多，“社会生活愈发达，人和人之间的往来也愈繁重，单靠人情不易维持相互间权利和义务的平衡。”[4]而且个人调解在很大程度上是给调解人“面子”，其调解的过程不规范，调解的结果也不一定符合法律规定。在实践中甚至出现过强奸罪的被害人和犯罪嫌疑人在村党支部书记的主持下进行调解。

（二）社会团体调解。社会团体调解实际上是个人调解的延伸，往往是由基层治理组织实施的调解。我国农村中有村委会，城市中有居委会以及计划经济时代下的厂矿等基层组织。这些半官方的组织都是长期以来承担基层社会纠纷调解任务的社会团体。根据《人民调解法》第八条的规定：“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时，可以设副主任若干人。人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。”

除此以外，还有一些民间组织也逐步发展起来。这种状态下，原来由政府包揽的所有事项必须分配给市场和社会。按照民政部国家民间组织管理局的统计数据，2005年至2014年，我国的社会团体、民间非企业组织和基金会的数量基本上增长了一倍（如图表1所示）。这也意味着社会组织在国家治理过程中起到的作用越来越大。[5]

图表1 社会组织数量

值得注意的是，由于改革开放以来我国社会经济发生了重大变化，也导致经济纠纷调解主体发生重大变化。计划经济时期，政府社会治理模式就是用集体化、户籍制度和经济政策将农民绑在土地上，用单位制将工人与单位绑在一起。[6]因而，村委会、居委会和厂矿企业就能发生作用。“在这样的一种体制下，单位事实上是国家组织的延伸。任何单位都受控于政府。国家有权力控制任何单位的一切活动。其次，单位还有行政级别。最后，以单位为基础，实现了对整个社会的垄断，个人没有单位之外的自由活动空间。”[7]进入市场经济以后，发展工商业需要大量的人力资源充实到新增的岗位中，原来城市中“单位制”和农村中的“集体制”难以满足社会生产的需求，逐步式微，因而，原来依靠户籍和单位制的控制模式发生了改变，最终导致纠纷解决难度有所增强。

当前，许多农村的青壮年都外出打工，很少在村里面生活。这些外出打工的人对于村党支部书记等“德高望重”的人并不熟悉，即便发生纠纷，也会直接通过公安派出所解决，而不是像父辈一样，请求村党支部书记出面解决。

而社会组织就可以在一定程度上填补村委会、居委会等基层组织的空白。例如，上海出现了柏万青这种“老娘舅”式的调解工作室。据上海文明网报道：“由于柏万青老娘舅的社会效应，观众通过各种渠道向工作室求助。每天的来电、来信、来访、电子邮件应接不暇。为了方便群众的求助，工作室成立了法律服务志愿者队伍。静安区司法局专门成立了‘柏万青老娘舅调解工作室’，主要负责接待前来求助的对象；区妇联也组织了退休处级干部每周轮流到工作室坐堂接待，有针对性地解决求助者的家庭、婚姻、情感等问题；上海大学法学院、华东政法大学、上海政法大学的学生在工作室建立了法律咨询点。”[8]

社会团体的调解并不是严格规范的，要求居中的社会团体具有一定的地位和威望。更为重要的是，这需要社会团体对于纠纷双方具有道义上的“拘束力”。笔者在调研时，发现居委会干部和小区居民的熟悉程度不如以前。由于社会流动的增加，导致原来熟人社会中的信任机制无法形成，基层组织也无法顺利解决纠纷，进而导致大量的纠纷都被推向公安派出所。有些社会团体的调解带有半官方性质，居委会、村委会等实际上是政府治理社会的必要延伸，客观上承担了一些纠纷解决工作。但是，由于许多纠纷不属于他们的职权范围，他们也无法解决，久而久之，基层组织反而会成为矛盾的聚集点。

（三）行政调解。行政调解是与行政执法结合在一起的。相比于个人调解和社会团体调解而言，具有更强的规范性，在某种意义上具有强制性。而公安机关在纠纷解决中的角色地位有时也具有行政调解的特征。简单来说，当纠纷各方（或者一方）存在行政违法行为，行政机关为了顺利地化解矛盾，可以要求各方先进行和解或调解。双方就违法行为造成后果的赔偿问题进行调解协商，如果能够达成调解协议，说明被违法行为破坏的社会关系已经得以修复，那么违法者面临的行政处罚也会相应降低。

相对而言，行政调解作为纠纷解决的方式更加适用于陌生人之间，因为，在陌生人之间很难形成信任机制，他们难以寻找到居中的调解人，也不会向社会团体求助。社会关系陌生化这种趋势在城市中日趋明显，大量的矛盾纠纷也就会由行政机关加以处理。其中，最为重要的就是公安派出所，大约有三分之一的治安案件都可以通过双方达成调解协议来解决。

三、公安派出所调解纠纷的特点

相对于其他的纠纷解决机制而言，公安派出所的纠纷解决有其自身的特点。

（一）公安派出所调解纠纷具有一定的强制性。这也是公安派出所其履行公权力的特征决定的。对于公安派出所而言，其对辖区内纠纷的顺利解决有一定的强制性。一般而言，公安派出所在纠纷解决过程中的强制性是来自法定的职权。例如，行政调解以及轻微刑事案件的调解，如果违法者未能达到调解的效果，那么其很有可能面临行政或者刑事处罚的后果。双方也就更有动力达成调解，尤其是违法者一方，通常会主动履行赔偿义务。

（二）公安派出所纠纷解决具有非正式控制机制。在现实中，也存在一些纠纷的解决本身并非公安机关的职权范围。但是，公安机关却有专门的非正式控制机制可以解决这些纠纷，这种非正式控制机制在某种意义上也具有强制力。在一些本不属于公安机关职权范围内的民事纠纷中，公安机关依然有威吓力，这种威吓力的效果并不亚于公安机关的强制力。

笔者在S市J区调研时，专门跟派出所民警出警，观察民警的纠纷解决过程。D大学处于某派出所的辖区内，派出所接到报警，报案者是D大学的学生，当时正值暑假，报案者留在学校内准备研究生考试。报案者声称自己的考研资料被偷，恰好在校外二手书店内发现了自己的被盗书籍，便要强行拿回，但未获店员准许。于是，报案者便与店员发生冲突，后选择报警。警察到达现场时，双方仍僵持不下。民警直接给二手书店老板打了电话，在一阵寒暄之后，老板就同意民警将书本拿走。事后，笔者得知，书店老板是因为不敢得罪辖区民警，不得不将考研资料给民警拿走。

2016年3月，笔者在S市J区调研时，该区发生了一起群体性事件。事后，笔者专门对参与事件处置的民警进行了访谈。事件的起因是：J区D派出所辖区内有一个建筑企业的工程分包给一个施工队，施工队老板拿到工资款后没有发给农民工，出现了欠薪问题。当天，十几名农民工就来到了这家建筑企业，要求建筑企业发工资，并且出现了拉横幅等扰乱公共秩序的行为。对此，D派出所非常重视，所领导专门出面处理此事。所领导进入建筑企业后，直接找到企业负责人。在经过数分钟沟通后，建筑企业答应先垫付一部分工资。此次群体性事件也就随之解决。笔者进一步了解得知，涉事企业是公安派出所正在办理的一起诈骗案的被害人，企业也不敢得罪派出所，所以他们才会尽量配合派出所。

笔者认为，公安派出所在纠纷解决过程中，出现的一些非正式控制机制实际上是公安机关职权范围的延伸。这也恰好成为公安派出所民警可以用于解决纠纷的重要手段。

（三）公安派出所调解纠纷范围广泛。公安派出所解决的纠纷并不限于其职权范围内的事项，还有更多的非警务活动。辖区内的许多事件都可能由公安派出所出警解决，其中的纠纷也会让公安派出所加以处理。

此外，政府部门也给派出所分派了大量非警务活动，其中就包括维持稳定，解决潜在的政府与民众之间的矛盾。公安机关作为政府可以调遣的具有强制性的下属部门，经常被政府要求参与各种各样的非警务活动。这些非警务活动本身原本并非公安机关负责的，但是，公安机关往往要处理由于这些非警务活动产生的纠纷。在公众和政府的双重作用下，公安机关负责的事务不断增多，但是警察的法定权力并非因此增多，甚至还有所限缩，规范性有所增强。这反而会产生一种警察权有效性降低的印象——警察什么都管，但什么都管不好。原本是民众与其他政府部门之间的纠纷，很容易转变为公安机关和民众之间的纠纷。

由此可以看出，大量纠纷需要由民警负责，但是民警在具体事件处理过程中并没有相应的职权，这种做法势必会导致公安机关无法兑现自己的承诺，或者即便出警了，也无法解决任何问题。这种状况对于民众的信任度、安全感和满意度都会带来负面影响。实际上，随着警察权更加规范，警察的权力越来越小，但是警察管理的事项却不断增多，导致警察无法解决许多实际问题。

四、公安派出所纠纷调解工作的完善路径

（一）指导思想的完善——从“有困难找警察”到“有危难找警察”。由于公安派出所解决纠纷的方法主要是依靠调解，但是大量的纠纷解决业务是属于非警务活动。而目前公安派出所面临的一个重要问题就是非警务活动过多，无法提升警务活动的专业性。因此，要解决这一问题，势必要从警务活动与非警务活动的界分开始。

我国实际上是一个崇尚积极警务的国家。“积极警务活动是指公安机关及人民警察的活动虽然超出了其职权范围，但其结果对社会、公众是有益的（如近年来‘110’报警服务台及出警人员为公众提供的某些服务），是符合公安机关全心全意为人民服务宗旨的，因此不能简单、笼统地予以否定。而消极非警务活动则是指公安机关及人民警察的活动不但超出了其职权范围，而且给国家、社会或公众带来危害，甚至可能会影响全面建设小康社会目标的实现，是必须予以遏制、禁绝的活动。”[9]

公安机关的承诺过多，诸如“有困难、找警察”“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”“严格执法、热情服务”等口号被不断宣传，导致民众对警察权的期望也不断升高。公安机关作为政府可以调遣的具有强制性的下属部门，经常被政府要求参与各种各样的非警务活动，这些非警务活动本身原本并非公安机关负责的。公安派出所作为基层组织，处理的事务不断增多，导致公安工作的有效性降低。甚至有些公安派出所为了解决问题，采用了严重违法的手段。在民事纠纷解决中，公安派出所民警的这种无奈尤为明显。在纠纷案件中，报警人拨打110报警，就会对公安派出所接处警的结果有所期待，希望能够由公安机关解决纠纷。但是，如果纠纷一方不配合，那么纠纷就无法解决。因此，大量的警力都耗费在民事纠纷的解决中。

笔者在调研时，有多位民警提议：对于民事纠纷，公安机关不应当接处警。但是，事实并不如此简单。有些民事纠纷，报警人却坚持认为是治安案件或者刑事案件。最为典型的就是在诈骗类犯罪和经济活动中的欺诈行为的区分上存在不同看法，经常出现纠纷一方报警，但是公安机关以不构成犯罪为由不予立案的情况。从这一角度来说，公安机关还要对报警的案件进行审查，看是否存在治安违法或者刑事违法。因此，公安派出所的接警还是要做的，但是并不意味着接警后就要处理。

在公安机关的指导思想上，应当确立“有危难，找警察”，而不是“有困难，找警察”。这里的危难，可以是人身危险，也可以是治安、刑事案件，但是对于一般的民事纠纷，则没有必要一定让公安派出所处警。值得注意的是，110报警电话设立的初衷仍然是要建立常态化的警察接处警机制，防止受害人无法得到保护。一旦这种资源被滥用，实际上也是公共资源的浪费。因而，如果要更好地解决民事纠纷，公安派出所民警出警后，如果认为该纠纷不属于警务活动的范围，公安派出所民警可以不予处理。公安派出所民警不予处理之后，不应当让民警的考核受到影响。当然，对于是否存在犯罪的问题，公安机关有复议、复核程序，检察机关都有立案监督机制。纠纷任何一方均可以按照相关的法律规定维护自己的合法权益。

（二）构建公安派出所的内部分流机制。公安机关的改革，一直是沿着专业化的方向进行。社会经济的发展促进了公安机关内部的分工细化现象。“从警察发展的历史过程来看，近代职业警察建立初期，科学技术落后，警察装备原始简陋（如伦敦警察只携带一根木制警棍），警察组织中只有巡警一个警种，人员数量少，主要是步行巡逻。进入现代以来，特别是第二次世界大战之后，随着现代科学技术，特别是以信息科学技术为核心的当代高新技术的发展及其在警察领域的转化应用，推动了警察组织中警种分工及警察专业化的进一步发展。”[10]在复杂的社会问题面前，再强调公安派出所民警“一警多能”反而会造成民警不专业，无法专注于特定的领域。

同样，公安机关内部的纠纷调解工作，也可以由专人完成。在调研过程中，笔者发现公安民警的性格迥异，工作风格也有差别，有些公安民警更加适合做调解工作，帮助解决纠纷。有些公安民警适合办案，打击犯罪。因此，对于公安派出所而言，借助一些调解经验丰富的民警力量，组成专门的纠纷解决团队是一种可行路径。S市的许多派出所都已经进行了试点工作。在派出所内部组成了调解经验丰富的老民警组成的调解小组，专门负责调解工作。但是，也有一些派出所坚持谁出警，谁负责到底的原则。笔者认为，专门的调解小组的调解效果更好，成功率更高。

（三）纠纷解决的市场化和社会化。公安派出所并非专业的纠纷解决部门。实际上，社会上已经出现了大量的专业解决社会纠纷的组织，其中不乏公益组织。公安机关可以通过与社会组织合作，或者购买服务的方式解决纠纷的问题。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中提到的：“与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。”

社会组织活跃在社会中，特别是公益组织，它们具有强使命感、强责任感、强专业性等特征。不仅如此，公益组织因为活跃在基层社会生活领域，他们有丰富的工作生活经验，并在社区中具有相当的威望和人缘，且关注的大都是与居民生活息息相关的问题。他们在共同的生活空间中维护公共利益，很容易得到居民的认可和支持，也可吸引更多的居民参与公益活动。

公安派出所通过市场途径和社会途径解决纠纷，并不意味着所有纠纷都交给社会组织解决。公安派出所应当区分警务活动和非警务活动，将治安案件、刑事案件中涉及警务活动的纠纷解决交由公安民警负责，社会组织人员最多起到协助作用。对于属于非警务活动的民事纠纷解决，则可以交由社会组织解决。

派出所的日常工作中，公安派出所购买服务的现象普遍存在，但是在非警务活动中较少出现这种现象。M区Q派出所就聘请了230余名社保队员和文职人员，数量是正式民警的几倍。但是，这些社保队员和文职人员只能承担一些辅助性的工作。

（四）构建多部门联动分流机制。有些纠纷即便出现了应当由政府其他部门管辖的问题，公众首先想到的仍然是向公安机关寻求帮助。长此以往，无论是民众还是政府其他部门，都对公安机关形成了依赖感。这种依赖感本身就是一些部门不作为的表现。笔者认为，这种不作为不应当得到保护。

S市推行过“大联勤”或“大联动”，试图整合各种政府资源，满足日益复杂的城市治安需求，解决社会治安问题，有效进行城市社区治安防控。例如，“消保委”在商圈集中的地区设立专人专岗，如果消费者有纠纷了，由“消保委”出面解决。但是，由于适用广泛的联动机制需要由政府多个部门参与，各个部门之间的协作方式、沟通途径、任务分工、指挥手段等各个方面都没有形成统一有效的机制。公安机关一家牵头是无法完成这一任务的。在S市的很多区，“大联动”机制很难深入开展，在实际工作中的成效也难以保证，许多地区出现了公安机关一家独大，其他部门不作为的尴尬境地。因此，需要政府出面，统一进行协调。

建立公安机关与其他部门的联动机制，本质上是为了达到公安派出所纠纷解决任务的分流。由于一些纠纷事项本身不在公安机关的职权范围内，而是属于其他政府部门的职权范围。这种建议并非没有制度依据，我国早已经提出并实践使用综合治理手段解决社会问题的理念。目前，各地区的综治办已经成为综合各种政府资源，解决社会问题的组织。笔者认为，只要在综治办中强化纠纷解决功能即可。公安派出所作为接警部门，遇到纠纷时，可以将明显不属于警务活动范围的纠纷移交到综治部门。

参考文献：

[1]李吉圣.吉林省派出所化解矛盾纠纷2.3万余起[N].人民公安报，2015-12-06（2）.

[2]吉林省高级人民法院2015年工作报告[EB/OL].（2015-02-15）[2016-06-13].吉林法院网，http://jlfy.chinacourt.org/article/detail/2015/02/id/1556408.shtml.

[3]董磊明、郭俊霞.乡土社会中的面子观与乡村治理[J].中国社会科学，2017（8）.

[4]费孝通.乡土中国 生育制度[M].北京大学出版社，1998：73.

[5]民政部发布2014年社会服务发展统计公报》[EB/OL].（2015-06-08）[2015-11-03].民政部官方网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml.

[6]李强.农民工与中国社会分层（第二版）[M].北京：社会科学文献出版社，2012：19-20.

[7]冯仕政.当代中国的社会治理与政治秩序[M].北京：中国人民大学出版社，2013：147.

[8]有影响力的志愿服务组织——上海柏万青志愿者服务总队[EB/OL].（2012-05-22）[2016-03-10].上海文明网，http://www.wmsh.gov.cn/zyfw/201205/t20120522_97325.htm.

[9]马亚雄.消极非警务活动：形式、危害、原因与遏制[J].中国人民公安大学学报，2003（3）.

[10]张兆端.警察哲学——哲学视阈中的警察学原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2001：31-133.