汕头市“创文”的意义、形势与策略

李家才

（汕头大学法学院公共管理系，广东 汕头 515063）

“创文”是“创建全国文明城市”的简称，它是指各城市自愿按照《全国文明城市测评体系》的要求，以获得“全国文明城市”荣誉称号为目标而开展的城市文明创建活动。全国文明城市每三年评选一次，从提名参选城市中经测评产生。

《全国文明城市测评体系》事实上已成为城市管理的指挥棒，“创文”已成为提升城市管理的发动机，对城市管理有巨大影响。汕头市目前正在轰轰烈烈地开展以“创文”为抓手的强化城市管理大行动，目标是于2017年年底成为全国文明城市评选的提名参选城市，继而力争通过2020年年底的评选，获得“全国文明城市”称号。“创文”已经为汕头带来一系列新气象，并且将继续充当推进汕头振兴发展的有力引擎。汕头“创文”也面临一系列软硬件的限制，迫切需要攻坚克难和砥砺前行。本文试图阐明汕头市“创文”的重大意义，分析汕头市“创文”的形势，并提出有助于汕头市“创文”成功的策略与任务。

一、“创文”是振兴汕头的重要抓手

全国文明城市的评选标准很严格，“创文”注定是一项艰难的事业。“创文”是城市提升市民文明素质和社会文明程度，继而提高城市品位和整体发展水平的重要机遇。“创文”既是对汕头市政府和市民的严峻考验，又是汕头新一轮大发展的强大推进器。

（一）“创文”是一场城市管理硬仗

“全国文明城市”是由中央文明委评选并授予的综合性、等级最高的城市荣誉称号。全国文明城市的评选标准既包罗万象又非常严格，其评选方法几乎完全客观化，评选结果完全量化。

《全国文明城市（地级以上）测评体系（2015年版）》由12个测评项目、40项测评指标、90项测评内容、188条测评标准构成。12个测评项目含理想信念教育、社会主义核心价值观建设、培育文明道德风尚、廉洁高效的政务环境、公平正义的法治环境、诚信守法的市场环境、健康向上的人文环境、有利于青少年健康成长的社会文化环境、舒适便利的生活环境、安全稳定的社会环境、可持续发展的生态环境和长效常态的创建工作机制。[1]测评数据采取网上申报、实地考察、问卷调查3种方式采集，其中的问卷调查包括入户调查和随机街坊两种方式。

表1仅列出测评指标“Ⅱ-25市民文明素质”的测评体系，略去同一测评项目（Ⅰ-7健康向上的人文环境）下“Ⅱ-21国民教育”“Ⅱ-22科学普及”“Ⅱ-23民族团结进步”“Ⅱ-24现代公共文化服务体系建设”等测评指标及其测评内容、标准、方法。

表1 全国文明城市（地级以上）测评体系（节选）[1]

全国文明城市评选竞争激烈，首先需要经过竞争性提名才能取得参选资格，而每次评选大约只有1/4的参选城市过关。因此，获得“全国文明城市”称号极其艰难，只有创建崇德向善、法治彰显及舒适宜居的城市风气和环境，才是入选全国文明城市的不二法门。

（二）“创文”是汕头再腾飞的重大契机

根据“文化-制度-器物”关系理论，文化（思想道德观念）是一个社会共同体的精神内核，制度（行事规则）是文化的外化，而器物（生产手段与产出）是文化与制度的共同产物[2]。也就是说，如果把文化与制度看作社会共同体的精神文明状态，而把器物看作物质文明状态，那么精神文明状态决定物质文明状态[3]。当然，物质文明具有相对独立性，它会反作用于精神文明——尽管这个过程可能是缓慢的。总之，精神文明是物质文明的重要支撑，只有构建先进的精神文明，物质文明先进成果才是稳固的，社会转型才能宣告成功[4]。

1980年代中期至1990年代中期，汕头利用经济特区的政策优势，曾经历一个快速发展阶段。但此后的汕头迅速跌落，陷入长达20年的衰退期。其间，汕头的经济发展乏善可陈，城市面貌陈旧、破败，城市秩序混乱，干部群众信心锐减、精神低落。汕头发展势头的这次大逆转，其实源于地域性的文化心理缺陷和正式规则制度失效：唯利是图，藐视公德；法治观念淡薄，精于投机取巧，以钻政策空子和践踏正式规矩为荣；潜规则盛行，人情大于规矩，权力大于法律。振兴汕头理所当然地需要从器物（物质文明）、制度、文化等三方面全面发力，而“创文”恰恰为汕头提供了这样一个重大契机。

汕头“创文”就是要全面对标《全国文明城市（地级以上）测评体系》（以下简称“《测评体系》”），把《测评体系》作为城市治理的指南，这样做的结果必然是汕头精神文明和物质文明程度的大提升。首先，综观《测评体系》可以发现，它的测评标准主要用来评价“社会主义核心价值观与文明道德风尚”、“体现法治精神的制度规范”和“舒适宜居的城市环境”等三个方面。也就是说，《测评体系》对城市在文化、制度、器物（精神文明与物质文明）等方面都提出了高要求。其次，《测评体系》中的测评方法（网上申报、实地考察、问卷调查）用来考察城市治理有没有好的“规矩”（网上申报）、有没有按规矩行事（实地考察、网上申报、问卷调查）、行事的实际效果如何（实地考察、问卷调查）。也就是说，《测评体系》力图对每个测评内容开展全链条考察。综上所述，《测评体系》是一个关于城市文明程度的横向到边、纵向到底的考核体系，几乎没有为投机取巧、弄虚作假留下空间。汕头既然敢于提出成为全国文明城市的目标，并正在积极开展艰苦、扎实的创建工作，那么汕头再腾飞还会远吗？

二、汕头“创文”的形势

2016年5月，新一届汕头市委、市政府提出“创文强管”口号，正式开启了汕头创建全国文明城市的大幕。一年多来，汕头市采取了力度空前的“创文”措施，虽然取得了巨大成就，但是也遇到了严峻挑战，“创文”在艰难中前行。

（一）汕头“创文”的主要举措

尽管汕头的“创文”措施丰富多彩，但其重点却非常清晰。第一，拆除违章建筑，清理占道经营。这是汕头“创文”最激动人心的重头戏，并且为其他后续“创文”活动开辟了道路。截至2017年4月，全市共组织人力约453.5万人次，拆除违章建筑物约42.7万处、违规搭建高脚屋约1341处，清理乱摆乱卖行为约74.6万宗[5]。第二，拓通、改造城市道路，改造农贸市场，建设公园绿地，修复历史街区和历史建筑。第三，整顿交通秩序，严厉查处机动车违章驾驶。第四，开展集中审批、集中攻关、集中突破等“三集中”活动，营造法治化、国际化、便利化的营商环境。第五，启动以“崇德尚法、为民担当、创新实干”为主题的公共部门作风建设年活动，惩治公职人员腐败和慵懒散。

（二）汕头“创文”的成效

汕头市委、市政府领导班子敢于担当，以顽强的作风推进“创文”，聚焦于强化城市管理和加快城市基础设施建设，汕头城市秩序和城市面貌得以快速改观，社会正能量开始凝聚，“创文强管”逐渐深入人心。据汕头广播电视台开展的民意测评显示，市民对“创文”的知晓率达97%，满意率和基本满意率达90%[6]。根据汕头政协2017年4-5月份的网络调查，支持“创文”、愿意参与“创文”的汕头市民比例达98.8%，比2016年6月份（93.6%）提高5.2个百分点[7]。

汕头“创文”鼓舞了汕头干部和群众的信心和士气，为汕头全面振兴发展提供了不竭的精神动力[8]。汕头“创文”营造的良好营商环境，吸引华润、招商局、中交建、腾讯、比亚迪、中海信等一大批国内外知名企业纷纷抢滩汕头。在“创文”春风的吹拂下，汕头市华侨试验区、国家级高新区、临港经济区等三大平台建设初见成效，经济发展势头强劲。

（三）汕头“创文”的挑战

目前汕头“创文”已经进入深水区，开始遇到难啃的硬骨头：城市公共服务设施缺口大；社会风气问题突出；经济发展和人均收入水平偏低。首先，市区路网不完善，没有城市快速路，立体交通设施稀少，不少断头路尚未打通；其次，公共交通发展滞后，公交车数量偏少，公共交通分担率偏低，没有快速公交，没有城市轨道交通；第三，市区停车位严重不足，车辆乱停乱放禁而不止；第四，城市交通秩序混乱，泛滥成灾的无牌无证摩托车和电动自行车横冲直撞，行人乱穿马路[9]；第五，市区建筑物密度高，公共运动休闲场地远远不能满足需求；第六，城市建成区黑臭水体大量存在，水污染治理任务繁重，可持续发展的生态环境尚未实现；第七，公权力部门办事看重人情关系，规避制度规范的风气根深蒂固，公平正义的法治环境、廉洁高效的政务环境建设困难重重；第八，市民公德意识差，法律观念淡薄，培育文明道德风尚和诚信守法的市场环境任重道远；第九，人均GDP水平、城镇居民人均可支配收入低于本省同类城市平均水平，也低于全国平均水平。

三、汕头深化“创文”的策略

汕头必须迎难而上，持续深化“创文”工作。汕头深化“创文”的近期重点应该是创建舒适宜居的城市生活环境，中远期的重点是塑造崇德向善、法治彰显的社会风气。另外，加快发展地方经济和持续改善民生是汕头“创文”成功的根本保障。

（一）创建舒适便利的生活环境

1.补齐道路交通设施短板。汕头市道路交通设施不完善是交通秩序混乱和城市公共交通落后的主要原因。汕头市的道路交通设施欠账太多，需要加紧补齐短板。汕头近期应当将泰山路、黄河路、金凤路改造为城市快速路，并抓紧建成牛田洋快速通道。汕头中期内应当将金砂路、海滨路—中山东路改造为东西向城市快速路；将天山南路、东厦路改造为南北向的城市快速路。汕头近中期内应当完成金砂路西延段、天山路西延段、黄河路东延段等道路工程，打通嵩山北路断头路，以初步完善城市路网。汕头应当在中心城区交通拥堵且事故多发的关键路口，大批量建设跨线桥、互通立交桥、下沉式隧道、行人过街天桥等立体交通设施。

2.解决停车难问题。解决汕头中心城区乱停车问题，既要加大查处力度，更要解决停车难问题。停车难既是因为停车场短缺，也是因为管理不当——路内停车位太少，且几乎完全免费。因此，汕头既应该加快收费性露天停车场和地下停车场建设，又应该适当增加划设路内停车位并尽可能实施收费管理，以增加停车位供给和减少停车需求。

3.优先发展公共交通。汕头需要确立公交优先的发展思路，大幅度提高公共交通的出行分担率至《测评体系》的满分标准——大于20%。汕头公共交通落后与摩托车和电动自行车泛滥是互为因果的，打破恶性循环的关键措施是，近期内大幅度增加公交车线路和班次，将大部分线路的公交车运行间隔严格控制在10分钟以内；中远期内大力发展BRT快速公交和城市轨道交通。

4.增加公共运动休闲空间。《测评体系》要求，城市每个街道拥有晨晚练体育活动点5个以上，人均体育场地面积大于1.08平方米。《测评体系》关于建成区绿地率的满分标准是大于31%，其关于人均公园绿地面积的满分标准是大于8平方米。汕头市既应当在新增建设用地规划建设中留足公共运动休闲空间，又应当在建成区实施拆迁改造，大量兴建公园绿地和公共体育运动设施。

5.治理黑臭水体，打造河流岸线景观带。是否消除建成区黑臭水体关乎汕头城市形象和市民生活质量，也关乎汕头“创文”成败。为此汕头市既要大力加强环保监督执法，又要加快污水收集、处理设施建设，还要全面实现生活垃圾定点投放、分类收集和定时清运，争取城市生活垃圾无害化处理率达到大于95%的《测评体系》满分标准。

目前，流经汕头中心城区河流的两岸，基本处于被侵占、截断或者未加改造的荒废状态。汕头市应当充分认识到市区河流岸线其实是宝贵的景观资源，继而下大力气打通、绿化、美化梅溪桥以南的梅溪河、大学路以南的西港河和大港河、金砂路以南的新津河等河流的岸线，为汕头市打造引人入胜的滨河景观带。

（二）塑造崇德向善、法治彰显的社会风气

汕头“创文”成功的根本路径在于重塑社会风气和确保正式规则的有效性，即构建崇德尚法的政风和民风，形成有利于振兴发展的牢固思想道德根基，并且坚决维护法规政策的权威，保持其刚性约束力。良好的政风是社会风气转变的关键。汕头应当严格执行中央全面从严治党的要求，严厉查处党政干部贪赃枉法和为官不作为，树立依法办事、勤政为民的干部队伍新风气。汕头市委、市政府应当大力推动各级政府职能部门从管理型向服务型转变，加快推进行政审批制度改革，进一步优化政务环境和提升行政效能。

汕头崇德向善民风的塑造，最终依赖于政风的根本转变和宜居生活环境的打造，这个过程可能比较漫长。近期内提升汕头市民文明素质可以采取“恩威并用”的多种措施：加强宣传教育、鼓励先进模范、查处失德违法。没有文明的市民就没有文明的城市。培育文明市民是汕头“创文”的出发点和落脚点，也是检验汕头“创文”成败的关键。因此，汕头应当始终坚持“创文为民”和“创文靠民”的行为理念，确保普通大众受益于“创文”并积极投身“创文”。

（三）加快经济发展，持续改善民生

经济发展是汕头“创文”的根本保障。汕头人均GDP水平和城镇居民人均可支配收入水平达不到《测评体系》的满分标准——高于本省同类城市平均水平，这是“创文”的弱项。“创文”需要财政投入巨资，而政府财力依赖于经济快速增长。市民文明素质提升依赖于民生的改善，而改善民生最终还是依靠经济发展。汕头应当继续在交通基础设施建设和打造良好营商软环境方面奋发有为，确保汕头始终走在广东新一轮发展的前列。

汕头应当高度重视改善民众的生计。古人云“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。城市的文明程度与民生状况息息相关。经济发展与民生改善不完全等同，因为民生改善还取决于收入分配公平。汕头应当持续动员以政府为主的社会力量，加大对低收入人群生计的扶持，健全社会扶危济困机制。

尽管汕头属于人口净流出的城市（户籍人口大于常住人口），但还是有大量外来人员在汕头务工经商。这个群体的总体文明素质可能不高，其文化也与本地人迥异，但只要他们遵章守法，理应得到接纳和关怀。中国城市最近30多年发展的历程证明，本地人排外是徒劳的，也是不利于自身的。人口规模对城市的发展非常重要，这个“人口规模”当然指的是常住人口规模。汕头要实现繁荣、文明，必须大幅增加常住人口。为此，汕头不仅需要吸引外流户籍人口回流，而且更需要吸引大量外来人口流入，从而甩掉“人口净流出城市”这顶不光彩帽子。汕头不可能是所谓的“海内外潮人的共同家园”，而只能是长期生活于汕头的本地人和外地人的共同家园。因此，汕头应当把外来常住人口视为新市民，在入户、居住、就业、子女就学、医疗、社会保障等生计领域平等对待他们，尽力为他们排忧解难，团结他们共建文明、美好新家园。

参考文献：

［1］中央精神文明建设指导委员会.全国文明城市（地级以上）测评体系（2015版）[EB/OL].（2016-07-14）.http://www.scwmw.gov.cn/zlzx/wj/cjzl/201607/t20160714_618357.htm.

［2］庞朴.文化结构与近代中国[J].中国社会科学，1986（5）：81-98.

［3］李宝红.梁启超文化观述论[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），1998（5）：28-36.

［4］俞祖华.略论近代中国的民族反省[J].北京师范大学学报（社会科学版），2007（1）：93-97.

［5］林奕群.我市启动“创文强管”工作一周年综述[N].汕头日报，2017-05-17.

［6］林若川，左堃荣.把“文明牌”打造成“民心牌”[N].汕头日报，2016-08-03.

［7］沈丛升，陈小武.汕头政协“重磅报告”献策创文强管[N].南方日报，2017-08-01.

［8］余丹.汕头以“创文”促风气思想之变[N].南方都市报，2017-04-18.

［9］罗堃.“创文”将使汕头再次腾飞[J].潮商，2016（3）：5-9.