政府环境信息公开的现状、问题及展望

贾利佳，钟卫红

（1.中央民族大学法学院，北京 100081；2.汕头大学法学院，广东 汕头 515063）

环境信息公开，尤其是政府环境信息公开，是公众行使环境知情权、参与环境保护的重要前提和保证。[1]2014年由全国人大常委会审议并通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下称“新环保法”）回应公众参与环境保护的需要，第一次以立法的形式，确立了公众的环境知情权、环境参与权及环境监督权，在法律制度层面保障了公众环境保护的民主参与。新环保法于2015年1月1日生效，至今已两年多。从新环保法颁布后的环境信息公开实践来看，环境信息公开的实践现状与立法保障环境保护公众参与之环境保护立法意旨之实现存在着较大的偏差，导致全国大多数城市空气质量依然超标①2015年，全国338个地级以上城市中，有73个城市环境空气质量达标，占21.6%；265个城市环境空气质量超标，占78.4%。参见《2015年中国环境状况公报》，环境保护部，http://www.mep.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201606/P020160 602333160471955.pdf，2017-04-17。、环境群体性事件时有发生②由于环评信息公开的不足，导致了2016年6月27日，湖北潜江市市民对兴建外资农药厂的抗议活动。。根据公开主体的不同，环境信息可以分为政府环境信息和企业环境信息。由于政府不仅掌握行政执法过程中形成的环境信息，而且掌握由各级环境监测站日常监测形成的环境信息及排污单位自行检测的环境信息，是环境信息资源最重要的掌控者。李克强总理也曾强调，“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费”。[2]因此，政府环境信息公开的程度成为衡量法治政府建设、公民环境知情权和参与环境保护权利实现程度的重要指标③IPE从2008年起持续对我国120个城市政府环境信息公开现状进行持续的分析并发布相关的报告，凸显出政府环境信息公开在环境公众参与中的重要地位。从2008年，各年度报告参见公众环境研究中心，http://www.ipe.org.cn/reports/Reports.aspx?cid=18336&year=0&key=，2017-04-17。，政府环境信息公开理应成为研究的重点。研究我国政府信息公开实践现状，发现实践中存在的问题并在此基础上提出对政府环境信息公开的未来展望，对促进政府环境信息公开制度及其实践的完善、保障公众环境保护参与权利的实现、形成公众对政府环境保护职能的有效监督、提高政府环境相关管理与决策的科学性与可接受性和构建“环境友好型”社会有重要意义。

一、个案争议与问题思考

在环境信息公开实践中，个案的分析虽然不足以代表实践整体的状况，但可以“管中窥豹”，发现个案之于实践整体的“共性基因”，从而有助于实现对环境信息公开实践之整体现状的把握。汤某某诉河北省泊头市环境保护局一案即是此例。

汤某某于2015年8月26日向泊头市环境保护局递交了政府信息公开申请书，要求泊头市环境保护局公开其对泊头市某公司环境行政处罚决定书及其证据，包括全部调查询问笔录、现场检查监察（勘察）笔录、照片。2015年8月27日泊头市环境保护局收到并答复，称这两份决定书中所涉及的全部笔录及照片属过程中信息，是行政执法过程中形成的案卷材料，不属于应公开的政府信息，拒绝了原告的信息公开申请。汤某某后提起了行政诉讼，一审法院认为汤某某申请的信息是行政执法过程中形成的案卷材料，是行政过程中的信息，不属于应依法公开的范围，驳回了他的诉讼请求；而二审法院认为这些信息“涉及行政作为相对人切身利益的终局性政府信息，属于政府环境信息公开的范围”，支持了汤某某的诉讼请求。

汤某某案并非依申请公开行政决定书被拒绝的第一案。①参见（2016）冀09行终207号。最高人民法院2014年9月12日发布的政府信息公开十大案例之余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案就是与汤某某案情类似的一个案件。这两个案例共同的争议焦点是“政府信息”的界定，且二环境保护局均以申请的信息为过程信息、内部信息或行政程序中获得的企业信息，不属于政府信息为由而拒绝原告的申请，使二原告几经周折，耗费大量时间、金钱和精力，才获得本来申请一次即可获得的信息。而我国法律又缺乏对因行政机关不履行公开环境信息职责而造成的损害救济的规定[3]，不仅增加了公民依申请公开环境信息的成本，而且降低了其参与环境保护的积极性。

汤某某案、余穗珠案折射出公众申请公开环境信息中遇到的重重困难；同时也折射出行政机关主动公开环境信息和公民环境信息知情权保障的不足与缺漏。在环境信息公开实践中，不仅公民依申请公开环境信息存在障碍，而且在行政机关主动公开环境信息上，在取得可喜进步的同时，仍然存在较大的问题与缺陷。

二、政府环境信息公开的实践现状

（一）我国政府环境信息公开取得的成果

1.立法成果。我国政府环境信息公开立法起步于2002年《广州市政府信息公开规定》。该规定虽然不是环境信息公开专门性的地方政府规章，但由于环境保护部门作为政府的职能部门，当然负有公开政府环境信息的义务②《广州市政府信息公开规定》第2条规定：各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。。该规定第一次以地方政府规章的形式确立了保障公众知情权、方便公众监督政府行为的政府信息公开制度，该规定不仅明确了政府信息的法律概念，而且在政府信息公开的内容、方式、程序、监督救济及法律责任等方面，均做出了较为详细的规定，为建立我国政府信息公开制度积累了经验。根据《政府信息公开条例》《中华人民共和国清洁生产促进法》等法律法规制定，并与《政府环信息公开条例》同时在2008年5月1日生效的《环境信息公开办法（试行）》，第一次以部门规章的形式专门、系统地规定了政府环境信息公开的范围、方式、程序等事项，且第一次明确了经营活动影响环境的企业也是环境信息公开的主体：对于一般企业鼓励公开、排放超标的重污染企业强制公开。到2014年，新修订的《环境保护法》第一次以法律的形式规定了公众环境信息知情权和负有环境保护监管职责的部门、重点排污单位的公开义务，并明确了环境信息公开主体不履行义务的法律责任。

综上分析，我国的环境信息公开立法呈现出以下特点：（1）总体上，循序渐进、不断完善；（2）法律位阶越来越高；（3）与环境信息公开相关的配套法律法规日益完善；（4）公众环境知情权逐步有法可依，权利保障力度增强。

2.实践成果。公众环境研究中心（IPE）①公众环境研究中心（IPE）是一家在北京注册的非营利环境机构。自2006年5月成立以来，IPE开发并运行中国污染地图（www.ipe.org.cn）数据库，以推动环境信息公开和公众参与，促进环境治理机制的完善。与国际自然资源保护协会（NRDC）②NRDC（国际自然资源保护协会）是非营利国际环境保护组织，在全世界得到超过130万会员和网上行动者的支持。自1970年成立以来，NRDC的环境律师和科学家们，为保护人类和万物生灵赖以生存的自然资源和健康生态环境进行着不懈的努力。的研究报告指出，我国污染源监管信息公开指数，从2009年起“多数年份的渐进增长和少数年份的大幅扩展，累积而成今天中国环境信息公开的历史性进步”。③参见《2015-2016年度120城市污染源监管信息公开指数（PITI）报告》，公众环境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//U-pload/201703140448034948.pdf，2017-04-17。具体而言，近年来，在污染源环境监管信息的公开上，企业行政处罚决定书、企业环境信用登记评价、排污费等日常监管记录信息公开大幅增长；在污染源自行公开上，自动监测数据公开水平显著提升，首次成为环保部“黑名单”依据；在环保部门与公众的互动上，微信、微博等社交媒体互动进一步发展，环境投诉举报更加便捷，依申请公开有些城市开通了在线申请渠道；在重点监控企业自行监测数据公开上，部分地区已经落实环保法“重点排污单位环境信息公开”要求，搭建“企事业单位信息公开”栏目或平台统一公开包括污染物年度排放数据在内的环境信息；而在环评信息公开上，公布环境影响评价报告全文的城市进一步扩展。

我国政府环境信息公开立法在经历了从无到有，从不完善逐步走向完善的发展过程；环境信息公开的内容、范围、质量进一步提升，公众参与度不断提升，环保公益组织在环境信息公开上越发展现出强大的推动力量。但这只是我国政府环境信息公开实践的一方面；另一方面，我国政府环境信息公开现状并不乐观。

（二）我国政府环境信息公开的不足

尽管我国政府环境信息公开取得了显著的进步，但由于地区发展不均衡，各个地方环保部门对环境信息公开重视程度不同，环境信息公开的现状依旧不容乐观。

1.政府依职权公开环境信息的不足。

（1）政府环境信息公开的主体范围狭窄，法律责任不明确。政府环境信息公开直接依据的规范性文件是《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》。由于《环境信息公开办法（试行）》属于部门规章，效力只及于环境保护部门，对其他负有环境保护监督管理职责的部门不具有约束力，因而政府环境信息公开存在公开主体范围狭窄的问题。虽然依据《政府信息公开条例》第36条、第37条的规定，其他负有环境保护监督管理职责的部门同样有依法公开政府环境信息的职责，但在实践中，其他负有环境保护监督管理职责的部门如安全生产监督管理局，对涉及政府环境信息鲜有公开。而在法律责任方面，虽然新环保法、《环境信息公开办法（试行）》明确规定了环境信息公开行政不作为的法律责任，但由于缺乏有效的责任追究机制和公众监督责任落实机制，使这些责任条款难以发挥应有的预防、控制和制裁作用。与此同时，在政府环境信息公开行政不作为的情形下，对由于行政不作为而引起的损害，缺乏有效的救济机制，打击了公众参与环境保护的积极性。以渤海溢油案为例，作为溢油事故通报和相关海洋环境信息公开主体的国家海洋局，不仅延迟1个月向媒体通报事故信息，而且诸多与周边养殖户和其他公众利益密切相关的事故处理文件，也未在其官网公布。渤海溢油案中，由于政府环境信息公开义务主体范围狭窄和法律责任追究机制上的不足，导致的信息不公开，不仅损害了公众的环境知情权，影响了公众对环境污染情况的监督，而且使有关单位和个人对污染危害的预防和损害的规避失去了有利时机，扩大了损害范围。[4]

（2）政府环境信息公开的方式混乱。我国政府环境信息公开经多年的尝试、探索之后，发展出环保部门（包括环保部和地方各级环境保护部门）网站设立环境信息公开模块、以政府公报的形式在媒体上公示、召开新闻发布会、听证会、官方微博互动、环境信息实时发布平台等多种方式，一定程度上拓宽了公众获取环境信息的渠道。然而，由于缺乏统一、常态化的环境信息公开平台，“百花齐放”式的环境信息公开方式，存在信息公开分散、不成系统，难以成为解决监督污染源、促进污染企业减少污染、保护环境等问题的有效工具。[5]例如，重庆两江志愿服务发展中心自2014年1月1日起观察环保部、31个省级环保部门和119个地级市环保部门落实指南情况，只能通过访问各级环保部门的官方网站来收集环境影响评价信息，环评信息的公开分散、不成系统，公众查询环评信息时，困难重重。与环评信息公开相反，空气质量信息通过建立统一的“全国城市空气质量实时发布平台”主动公开，该平台及时、准确、真实、完整、用户体验友好地公开了全国338个城市的环境质量信息（环保部于2014年1月1日发布），保障了公众空气质量信息知情权，取得良好的效果。

（3）政府环境信息公开非常态化。APEC、奥运会、全运会、世博会、亚运会等大型世界性活动的开展使得当地及周边一些地区的环境信息公开程度、环境质量显著提高，而活动结束后，信息公开的水平和环境质量则又回落到常规水平。2014年南京青奥会期间，扬州市发布的《扬州市青奥会环境质量保障应急工作方案》体现出环保及气象部门在青奥会期间对空气预报、质量信息公开的重视。①参见《市环委会办公室关于印发〈扬州市青奥会环境质量保障应急工作方案〉的通知》，扬州市生态环境网，http://hbj.yangzhou.gov.cn/hbjxxgk/YZD01/201409/86abff7bb41f4169bdfbdaf748692402.shtml，2017-04-17。然而，青奥会过后，信息公开的水平再次回到了常规水平，信息公开不能常态化。2016年，杭州G20峰会筹备和召开期间，浙江省、杭州市和临近的上海市为确保会议期间的环境质量，制定并实施了诸多环境保障方案，其中不乏对环境质量信息如空气质量信息的控制措施、预报、预测和通报要求，表现出与南京青奥会类似的情形。

政府环境信息不公开或公开不充分成为常态。IPE的报告显示，政府环境信息公开依然存在大量政府污染源环境监管信息公开不足，仍然“深藏闺中”；部分省份污染源自行公开数据发布滞后或对企业的覆盖不完全，信息公开质量欠佳；环境影响评价报告公开及公众参与不足等问题，在环境信息公开范围和内容质量上存在明显的缺陷。②参见《2015-2016年度120城市污染源监管信息公开指数（PITI）报告》，公众环境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//U-pload/201703140448034948.pdf，2017-04-17。以环评信息的公开为例，在环境事件中，政府出于“维稳”的需要，不愿意及时、主动、充分地公开环境信息，导致政府与公众之间信息交流不畅，引发公众对政府不信任，降低政府的公信力。环境信息不公开或不充分的常态往往是引发群众性事件的重要原因。从2012年7月起的什邡反对钼铜项目到2016年湖北潜江市逾万市民反对兴建外资农药厂等多起环境群体性事件，是最好的例证。

实践中，政府环境信息公开在主体、公开方式、公开内容、公开经常性、法律责任等的不足与缺陷，激化了政府与公众之间在信息公开上的紧张关系：一方面，政府掌握并保有大量环境信息，但由于官员观念保守、信息公开机制落后、法治不健全等原因，使本应该公开的信息不公开或公开不充分；另一方面，公众基于改善环境、参与环境保护的需要，对政府环境信息的及时、充分公开有着广泛需求，但由于上述缺陷使这些需求无法得到满足。近年来多发的政府环境信息公开诉讼、环境群体性事件，正是这种紧张关系持续酝酿和不断恶化的极端表现。政府依职权公开环境信息上的种种不足，不利于阳光政府的建立，使公众难以了解重大决策的产生背景、目标指向以及实施状况等方面的内容，增加了相关利益群体获取信息的成本，也使其无法进行有效的利益表达[6]，进而激化社会矛盾、影响社会稳定和经济建设。

2.公众依申请公开政府环境信息的不足。

（1）政府的信息公开的能力和质量与公众的需求不相适应。公众向政府申请公开环境信息遇到重重阻碍，其中一个重要原因是因为政府的信息公开能力和质量与公众的需求不相适应。政府所掌握的信息与公众的合理期待不相吻合，以致政府不能提供公众所需的环境信息。公众申请公开政府环境信息的实践中，依申请公开环境信息遭到拒绝与政府的信息管理能力密切相关。IPE的调查显示，在依申请公开政府环境信息时，部分城市存在最为基本的申请信息的渠道不畅通，环境信息申请无门；由于部门人员调整，申请信息杳无音信，信息公开未制度化；部门及其人员没有所需信息或很少接到申请，对流程不熟悉，研究后回复不公开等问题。③参见《环境信息公开三年盘点：113城市污染源监管信息公开指数（PITI）2011年度评价结果》，公众环境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//Upload/IPE%20report/PITI_2011_CH.pdf，2017-04-17。

（2）环境信息不予公开规定的模糊性成为政府设置不合理障碍的理由。《政府信息公开条例》第 2、8、13、14、21、23 条等规定了环保部门在收到公民、法人和其他组织的公开政府环境信息的申请后，拒绝信息公开的法定理由，主要包括该信息不是政府信息、该信息的公开会危害国家公共安全、与申请人特殊需要无关、信息涉密等情形。实践中，环保部门可以选取以上的任意一个理由，拒绝公开，非经行政复议或行政诉讼，公众依申请欲获取环境信息难以实现。而余穗珠案中，三亚国土局则以两份执法监察查验情况的函属内部事务形成的信息和环评影响报告表属于企业文件资料，不属于政府信息为由拒绝余穗珠的信息公开申请。

（3）公众环境知情权缺乏有效的权利保障机制和救济机制。《环境信息公开办法（试行）》规定，当公众环境知情权受侵犯时，可救济的途径包括举报、行政复议或提起行政诉讼等。实践中，举报人遭受打击报复时有发生；举报、行政复议虽然会对原部门产生一定影响，但这些影响在法律责任不严厉和维护政府及其部门的整体利益面前，作用甚微；最后的救济手段，只能提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》将公众认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益列入法院行政诉讼的受理范围，成为公众环境知情权最后的救济手段。然而，虽然公众通过诉讼获得了需要的环境信息，但是由于诉讼有着先天的复杂性，且历时长，耗费较多的人力、财力，容易给当事人带来“诉累”，诉讼期间也难以得到环境信息，有违政府环境信息公开公正、公平、便民、客观等原则。

三、我国政府环境信息公开的展望

（一）扩大政府环境信息公开的主体范围

针对政府环境信息公开的主体范围狭窄的问题，要在现有基础上，适当扩大环境信息公开主体范围，并明确公共机构环境信息公开义务和公开程序。应当将环境信息公开的主体进一步扩大到任何对环境负有公共责任、公开从事与环境相关工作或者提供有关环境公共服务的组织或个人，即与环境有关的任何公共机构。[7]公共机构在收到环境信息公开申请后，应参照政府环境信息公开的程序和方法对其所掌握的环境信息进行公开。

（二）进一步明确不公开、限制公开的信息范围

在环境信息公开的内容和范围上，应当确立全面公开、例外不公开的环境信息公开原则，进一步明确环境信息不公开、限制公开的范围。由于政府所掌握的环境信息种类繁多、数量巨大，故不可能从正面界定所有可以公开的信息，只能通过反面例外情形的列举来界定可以公开的政府环境信息。如前所述，我国《政府信息公开条例》规定了诸多信息公开的例外情形，在涉及对这些例外情形的解释上，环境信息公开职能部门又掌握着主动权，使公众在环境信息的获取上处于劣势地位。公众不满足于主动公开的现状和申请被拒绝的理由，以至于环境信息的复议、诉讼多发。对环境信息公开的例外情形，可以借鉴欧盟、美国等的做法，通过出台配套的实施细则或解释性文件，并通过行政复议和司法实践的不断总结，尽可能明确例外情形的含义、认定标准、认定程序等问题，尽可能减少因例外情形的不确定性而为公众带来的“诉累”。如欧盟，针对《奥胡斯公约》“尚待完成”“内部通信”等原则性规定在适用上带来的困难，出台《〈奥胡斯公约〉执行指南》对此予以明确的解释[3]；又如美国，在对国家秘密的界定上，制定了严格的定密标准：只有享有原始定密权的官员有能力鉴别、有理由认为公开该信息可能导致对国家安全的损害时，才有权对政府所掌握、控制的在保密范围之内的信息进行原始定密[8]。

（三）建立统一环境信息公开平台

在环境信息公开的方式上，应当建立统一的环境信息公开平台，树立便民的信息公开理念，提升环境信息公开的质量。环保部的“全国城市空气质量实时发布平台”是环境信息公开统一平台的一个成功实践。对于其他环境信息，如各级环保部门的日常监管信息、环境影响评价书等，可借鉴最高人民法院“中国裁判文书网”“中国审判流程信息公开网”“中国执行信息公开网”等，建立统一的、分类的环境信息公开平台。同时，应该对普通公众难以理解的一些环境信息通过标注或更换表达方式等方法使公众能够理解公开的环境信息。最后，要加强对公共机构环境信息公开工作人员的培训力度，提升其环境信息管理能力，进而提升环境信息公开的质量。

（四）健全公众知情权保障和权利救济机制

没有救济就没有权利，有赋予权利的立法，就要有权利救济的立法。[9]建立、健全公众环境知情权权利保障机制和权利救济机制，在行政体制内，监察机关应当充分发挥监督检查的职能，注重接受信息公开侵权举报，做好保密工作，维护举报人的合法权益；在行政体制外，可以在法院开设信息公开法庭①2007年贵阳清镇市设立了全国首家环保法庭，至2014年，全国已有16个省区市设立了百余个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭。2014年7月，最高人民法院也成立了专门的环境资源审判庭。环境信息公开案件当然可以在这百余个环保法庭中起诉，进行救济；在此，本文所言的是专门的信息公开法庭，包括并不限于环境信息公开诉讼，公共机构环境信息公开纠纷都可在信息公开法庭审理。此举，重在简化诉讼程序，缩短诉讼时限，提高效率，减轻诉累。参见《中国首个环保法庭的“环保司法”梦》，中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524034.shtml，2017-04-17。，专门审理信息公开侵权案件诉讼，简化程序，缩短时限，减轻诉累。同时，应当将环境信息公开行政不作为引发的损害纳入国家赔偿制度，如果公众因环境保护部门不公开应该公开的信息而受到损失，有权向法院请求获得国家赔偿。依此，健全权利救济机制，保障公众环境知情权。

（五）推进《信息公开法》的立法

我国环境信息公开的立法，呈现主体多元、规定分散、内容简略、不成体系等缺点，如政府信息公开的依据是《政府信息公开条例》，司法机关裁判信息公开的规定则分散在各诉讼法和司法解释中、立法机关的信息公开规定也散落于立法法、组织法中。分散的信息公开立法，势必造成各个公开主体“各具特色”的信息公开内容和程序，对公众获取信息、参与国家事务造成不利影响。统一的信息公开立法能够对公众参与国家事务起到基础性、引导性作用，能够使公众对公共事务有清晰了解，消除误解和不满，让公众对公共事务有充分思考，使工作得到反馈，从而形成良性互动的局面。[10]环境信息的公开，可在《信息公开法》立法的推动下，在内容、程序及救济等方面，取得实质性的进步。

在内容上，《信息公开法》所确定的信息公开的内容和范围将是界定环境信息公开内容和范围的直接依据。作为环境信息公开立法之上位法的《信息公开法》，应以全面公开为原则、不予公开或限制公开为例外。如开信息公开立法先河的1966年美国《信息公开法》，即采用“最大程度的公开”原则，规定“每个机构在收到要求提供记录的申请时……且申请者已合理描述了这一文档记录，它必须迅即向提出申请者提供其所需要的文档”，而对排除范围，则明确列举了“加密信息”“内部人事事务”等9种例外情形。[11]而日本1999年颁布的《关于行政机关信息公开的法律》也采用同样的立法模式，以国民理念出发、从行政机关“说明义务”的角度[12]，实质上地保障了“任何人”②“任何人”表明不仅日本国民，其他国家的人也可以申请公开；同样表明，不仅自然人可以申请公开，法人和不具备法人资格的团体也可以申请公开。的知情权。

在程序上，《信息公开法》立法应在继续现行的公共机构依职权公开信息和依申请公开信息两种信息公开途径的基础上，进一步明确信息公开的主体、申请主体、审查处理的时限、涉及第三人利益时的处理、信息公开主体载明不予公开理由的义务及不予公开的救济等，其重点为对不予公开的救济③如韩国《信息公开法》虽然只有5章24条，但其2/3的内容都是有关信息公开程序及救济的规定。鉴于我国如前所述的信息公开现状方面的不足，《信息公开法》应对公开程序和救济途径予以重点规定，以方便申请人知情权之行使，并且使之在权利受到侵害时得到有效救济。。在信息不予公开的救济上，除可申请行政复议、提起行政诉讼外，可借鉴日本设立专门的“信息公开审议会”的做法，由专门的机关负责信息公开法的执行、监督和救济，进而排除公共机构内部对申请信息公开救济的不当干预、保障申请人的知情权。我国正在进行的国家监察体制改革，在国家监察委员会下设立专门的信息公开监察监督部门，以实现对公共机构信息公开专门、专业、独立的监督，为申请主体提供更为直接、有力的权利救济途径，进而更为充分地保障申请主体的知情权。

（六）建立“信息官”制度

最早起源于美国的首席信息官制度，在提升政府信息管理水平、推动电子政务建设上，起到了积极的促进作用。“首席信息官制度已经成为很多发达国家发展电子政务的一项基本制度安排”[13]。世界上已有100多个国家和地区确立了政府首席信息官（CIO）制度[14]。虽然北京市宣武区曾有在43个政府部门设置首席信息官，负责本单位信息公开工作的实施的尝试，[15]但该信息官与欧美国家为发展电子政务而设立的信息官有本质的区别。作为发展电子政务的基本制度，它由首席信息官及其相应的管理机构来负责专业的电子政务的总体规划、具体实施和全面管理的工作，以避免各部门在信息管理方面各自为政的问题发生。[16]引入首席信息官制度，可以有效解决我国在政府环境信息公开方面，主体不明、方式混乱、质量欠佳、缺乏监督等问题，提高政务信息管理质量和信息公开质量，保障公众环境信息的知情权。

十八届四中全会公报指出，要“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。法治政府必然是在阳光下运行，接受广大人民群众监督的政府，而阳光政府的建设，离不开对政府信息的公开，尤其是关乎国计民生、社会稳定与经济发展的环境信息公开。随着环境保护意识的不断加强，公众对环境信息的需求也日益增加，政府环境信息在公开主体、内容、方式、制度保障等方面的不足，使政府环境信息公开的能力和水平与公众的环境信息需求不相适应，加剧了公众对政府的不信任，进而有损政府在重大决策上的权威性。故应转变传统上仅基于政治统治的需求，出于宣导和管控的目的，仅公布对政府有利之信息的落后观念，[17]完善我国的政府环境信息公开制度，满足公众对政府环境信息的需求，增强政府治理的正当性和公共政策的可实施性。

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