个税改革关键在于完善征税模式

郭凡礼

时隔七年，个税改革再一次进入大众视野。

3月5日，李克强总理在《2018年政府工作报告》中提出，提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，合理减负，鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕。随后，提高个税起征点的话题受到“两会”代表委员们积极响应，并引起舆论广泛讨论，由此成为了此次“两会”的大热门。但制定个税起征点需要统筹考虑很多因素，我国要想实现个税改革成功，真正实现合理减轻税负的目标，不能只关注起征点问题，应完善个税征税模式，将分类税制转化为分类与综合税制相结合。

个税起征点亟待调整

在经济发展稳中向好，居民收入连年增长的大背景下，提高个人所得税起征点显得尤为重要。个税起征点关系到人民的生活底线，适当提高起征点对中低收入群体减税减负意义重大。同时，提高个税起征点还可以降低个人劳动所得的税负，适当平衡劳动所得与资本所得的税负水平。而对于我国的个税改革，人们已等待太久了。

在我国成立之初，虽然存在个人所得税这个税种，却由于我国生产力和人均收入水平低，实行低工资制，一直没有开征个税。直到1980年，国家颁布《中华人民共和国个人所得税法》，启动了个人所得税的征收，个人所得税才开始与我们的生活息息相关。

1980年，我国将个税起征点确定为800元。后来，个税历经了三次调整，每次调整都紧跟时代，与人民生活水平相适应。2005年初，广东财政对个税免征额提高进行调研，随后全国人大常委会表决通过，修改个人所得税法，免征额提高至1600元；2007年，全国人民代表大会常务委员会对个人所得税法进行了第四次修正，个人所得税免征额由1600元提高到2000元。2011年，政府将个税起征点从2000元提高到3500元，纳税人从9000多万人减少至3000多万人，纳税面由28%降至8%左右，减轻了人民的负担。但之后七年，个税起征点未做调整，已经大幅落后于经济水平，纳税人再次大幅增长。

过去五年来，中国经济实力跃上新台阶，中国居民收入年均增长7.4%，超过经济增速。在居民收入不断增长的情况下，3500元的个人所得税起征点使得个人所得税逐渐沦为“工薪所得税”，中低收入的工薪阶层成为个税的征收主体，使得这部分百姓的税收压力变大。3500元的个税征税点已不适应当前的状况，因此需要做进一步的上调，以减少中低收入者的压力。

根据今年“两会”的最新消息，我国即将再次进行的个税改革，将根据居民的基本生活消费水平的变化来提出政策性建议。除了提高起征点，此次个税改革更凸显专项扣除的新內涵，首选重点是子女教育、大病医疗等百姓最急需最关切的方面。

改革会将分类税制转化为综合与分类相结合的个人所得税税制，下一步将加快启动税改方案，同时启动个人所得税的修法。相信通过这些改革，能够使个人所得税纳税人的税负更加合理，更好地显现个人所得税调节收入分配、促进社会公平的积极效应。

提高起征点须统筹考虑多种因素

提高个税起征点无疑是件好事，但具体提升多少，每个人都有不同的说法。

政协委员董明珠提案，把免征额从3500元上调至10000元。致公党中央、农工党中央也有相关提案，提出以家庭为单位计征个税。全国工商联也提案建议将个税起征点提升至7000元，同时建议降低个人所得税最高边际税率，从3%-45%降至3%-30%以下。

个税起征点的高低取决于生活成本的测算，税率制度改革的目的是调节公平，个税实际上是平衡国家的收入和老百姓的收入。目前，我国的个人所得税采用7级累进税率。累进税率主要的考虑就是调节公平，累进的程度越大，就意味着调节的力度更大，高收入者缴的税就越多，他们在税收方面做的贡献就越大。而且，个人税负也并不仅仅由个税起征点一项所决定，它与税率、级次和征收范围等内容也直接相关。

现阶段提高个税起征点、调整税率级次要统筹考虑多方面的因素，根据居民的基本生活消费水平的变化来确定。此外，还要考虑到吸引人才、税制简化等方面的需要，以及社会对这种调节公平的期待。

因此，个税起征点提高的幅度不会太大，因为如果大幅提高后对中低收入群体未必公平。虽然这些群体不缴或者少缴税，但是财政收入同步减少，用于改善民生、脱贫攻坚的科技、教育、医疗、养老等领域的财政支出也相应减少。如果个人所得税最高边际税率从3%-45%降至3%-30%以下，高收入者在税收方面做的贡献就会大幅减少。

合理减轻税负的有效路径

从当下我国的居民收入情况来看，人与人之间的财富收入差异，主要不是由工资引起。能够带来大额收入的往往是资源类、经营类的收入。所以，一方面，理论上应把所有的收入都纳入征收对象，但在另一方面，实际上，拥有这类收入的人往往具有多种合理避税的手段。

由于目前纳税人的收入、开支、家庭等涉税信息分散在银行、房产、公安、民政等多个部门，缺乏相应法律支撑很难打破部门之间的信息孤岛。此外，当前仍然存在大量现金交易等情况。因此，建立综合与分类相结合的个税征管模式不会一蹴而就。这时个税就从一种调节税变为了人头税，甚至于变为了指向工薪阶层的人头税。

因此，我们要改革完善个税征税模式，将分类税制转化为分类与综合税制相结合的征税模式，将一些劳动性所得，比如工资薪金、稿酬等，作为综合所得合并起来，然后再确定一个基本减除费用，也就是“起征点”，再进行征税。

不过，综合税对税务系统的要求很高，家庭的收入、支出情况，需要健全的个人收入和财产的信息系统，很难短时间内落实。在改革落实之前，就需要不断适度调高个税免征额，带来更多公平，增加群众获得感。

循序渐进完善专项费用扣除制度

制定统一的个税起征点只能解决普适性问题，不能兼顾到个体差异。纳税人因为医疗、教育等特殊情况导致生活负担上升就会产生新的不公平。

面对这个问题，此次个人所得税改革前所未有地增加了专项费用扣除，李克强总理在《2018年政府工作报告》中提出首先增加专项费用扣除的是子女教育、大病医疗等老百姓最急需最关切的领域。当然，具体专项扣除项目的规模和数目会根据实际的情况来进行确定。

专项费用扣除要有凭据，比如医疗凭据、教育收费凭据等。但是由于我国的技术条件、信息化水平、征管条件等还需要进一步完善，因此专项费用扣除的制度建设将会是渐进式的，不会一步到位。

此外，专项费用扣除的具体操作还需要细化。现在政府提出了这个方向，但扣除的标准、流程都没有出台，还要写到个税的修正案中，等到立法完成以后，才能真正操作实施。

目前，美国个税制度在抵扣项方面比较完善，美国个税扣除项分为标准扣除和分类扣除两种方式，房贷利息、教育与培训支出等都在扣除项之列。我国根据社会配套条件和征管机制的完善程度，可适当增加专项附加扣除项目，比如再教育支出、赡养抚养支出、首套房贷利息等支出。

因此从科学的角度考虑，个税改革不能只关注起征点问题，根据家庭收入和扣除项目实行综合征税，个税改革才能真正取得成功。

（作者：国家发展改革委特邀研究员）