县域公共服务流程的DMAIC循环改进研究

吴军宏

(中共丰都县委党校, 重庆 丰都 408299)

一、六西格玛管理与“DMAIC”循环改进

六西格玛管理概念由摩托罗拉公司于1987年首创，获得马尔科姆·波多里奇质量奖，从1987年到1991年，公司质量水平不断提高，获得了22亿美元的收益[1]，成为质量管理领域的世界级领袖。此后，通用电气公司、联合信号公司等一批国际知名企业也成功实践了六西格玛管理，将其推向全球。六西格玛管理以其系统整合性的创新点，闪烁出适应性强的开放性光芒，“几乎所有的财富500强的制造型企业都陆续开始实施六西格玛管理战略”[2]。

当前，六西格玛管理的概念已完全超出其初创期的统计学含义，从一种质量目标发展成为“一种理念、文化和方法体系的集成”，成为“顾客驱动下持续改进”的“代名词”[3]。但是，六西格玛管理的核心要素和基本原理，如关注顾客需求，持续改进产品、过程和服务，基于过程的统计思考等，仍然是组织经营成功的必要因素[4]。花旗银行(Citibank)等服务类企业对六西格玛管理战略的成功实施，显示出其巨大魅力和发展潜力，使六西格玛管理的应用范围从制造业延伸到公共服务[5]、公共管理[6]等行业。大部分学者认为，六西格玛管理的核心方法论是DMAIC(Define—Measure—Analyze—Improve—Control)一体化循环改进，即“定义—测量或测评—分析—改进—控制”五个阶段的循环往复。各个阶段既是上一阶段的产出和深化，又是下一阶段的准备和条件。其中，定义阶段是六西格玛管理的准备阶段，也是改进项目成功与否最关键的阶段；测量或测评阶段是具体展开实施的起始阶段；分析阶段是原始理论的核心部分，也是吸收和整合工具方法最多最复杂的阶段；改进阶段是管理实践的核心阶段；控制阶段是一个循环的巩固阶段。六西格玛管理是对既有生产或服务流程的持续改进过程，实现既提高质量又缩减成本和服务周期、既增加产量又节约资源的改进目标，最终尽可能地提升顾客满意度。

二、公共服务流程DMAIC循环改进的理论基点

20世纪50年代，保罗·萨缪尔森(Paul Samuelson)发表论文《公共支出的纯理论》(ThePureTheoryofPublicExpenditure)、《公共支出论图解》(DiagrammaticExpositionofaTheoryofPublicExpenditure)，标志着公共产品理论系统形成，公共服务成为学界研究讨论的热点。

萨缪尔森首先对私人产品与公共产品进行了区分，他认为公共产品是社会的公共利益和公共需求，概括出公共产品的最基本特征：每个人对公共产品的消费并不影响其他任何人对它的消费[7]，即公共产品消费的非竞争性(Non-rivalness)；另外，还有由此引申出来的对象的不可分割性(Non-divisibility)和受益的非排他性(Non-excludability)两个相互关联的特性，即在公共产品的消费过程中，无法严格区分受益对象、效益对象，很难将拒绝为之付费的个人或群体排除在其受益范围之外，有共同受益、全员共享的联合消费的特点。马斯格雷夫(Musgrave)继承和发展了萨缪尔森的私人产品和公共产品的“两分法”，形成了熟知的“萨缪尔森—马斯格雷夫传统(Samuelson-Musgrave tradition)”。阿特金森(Artkinson)和斯蒂格利茨(Stiglitz)等将“两分法”进行了连续性处理[8]619-625，描述了介于纯公共产品和私人产品之间的混合公共产品或准公共产品。无论是“两分法”还是“三分法”，或是更多的划分方法，本质上是对如何提高公共产品供给效率而进行的概念区分和细化，并没有改变公共服务是一种特殊的公共产品的基本认识，政府是公共产品或公共服务的一般生产、供给主体，是各种划分方法的一般共识。循环改进政府生产、供给公共产品或服务的流程，是本文的研究对象。

公共服务的供给效率和质量是公共服务理论与实践共同的、永恒的关注点。无论是理论上萨缪尔森的“帕累托效率”[9]97、科斯(Coase)的“灯塔理论”，还是实践中“3Es”效率标准体系[10]60、PPP(Private-Public-Partnership)公私合作模式，都是从不同的角度对公共服务供给效率和质量的关注。既然公共服务是一种体现和满足社会公共需求的公共产品，那么无论由谁来具体生产或供给，无论公共服务的对象或者公共产品的消费者按照哪种划分方法，公共服务的生产、供给和消费都必须始终关注社会公共需求，关注“顾客”的需求，持续改进产品或服务的生产、供给、消费流程，持续改进和提升产品或服务的质量和效率。DMAIC循环改进就是要通过循环改进产品生产或服务流程，持续提高产品或服务的产量、质量和效率，缩减成本和服务周期，最终尽可能地提升顾客满意度。

公共服务流程DMAIC循环改进的理论基点正在于此。首先，公共服务作为一种公共产品，其生产、供给、消费的过程，尤其是政府在生产、供给公共服务的一般过程与DMAIC循环所能改进的一般流程是一致的。其次，提升公共服务或公共产品生产、供给和消费效率和质量的目标与DMAIC循环改进的价值目标是一致的，管理理念与改进工具的应用和改进并不影响公共服务或公共产品的“公共”性质。再次，政府作为公共服务或公共产品的一般生产、供给主体，政府服务效率和质量的提升是公共服务生产和供给的最大瓶颈，改进政府的服务流程，“设计和实行以公共需求为轴心的流程，从程序上保证公共服务职能的实现，从而规范公共权力”[11]，这不仅是行政体制改革的重点任务，而且是DMAIC循环改进的有效对象。最后，“顾客”满意度不仅是公共服务生产、供给和DMAIC循环改进的共同目标，而且是运用DMAIC循环改进，推动和实现公共服务流程循环改进的主要动力。

三、县域公共服务的一般流程与应用DMAIC循环改进流程的需求

县级行政区划带有地域封闭性和流程一般性的典型特征。这是在县域内开展公共服务流程改进的先天优势，也为在县域内应用DMAIC循环改进公共服务提供了必要的条件。因此，县域是实施公共服务流程DMAIC循环改进的最佳选择。

(一)县域公共服务的特点及一般流程

1. 县域公共服务的特点

第一，封闭性与开放性并存。对于县域的公共服务本身来说，县级区域是公共服务机构、政策的聚合点，县级政府是县域公共服务生产、供给的主要决策者，是基层全部公共服务项目的直接参与者、综合承担者和具体推动者，县域公共服务具有一定的封闭性。同时，一些公共服务项目，如公共交通设施、公共安全、劳动就业服务、基本公共教育、基本医疗卫生等，在生产和供给过程中，具有条块结合的业务指导、区域协作与统筹共建的性质，因而又具有一定的开放性特点。县域公共服务的封闭性特点使县域之间的公共服务出现严重的不平衡、不协调现象，往往成为地方公共服务的城乡统筹、区域统筹发展基本公共服务均等化的重点。同时，县域公共服务具有的开放性特点又增强了其在区域内的影响力，使其服务水平和质量的提升在一定程度上依赖于区域公共服务的协调发展。

第二，主动性与被动性并存。一般情况下，县域公共服务质量与水平的提升依赖于县级政府及其相关部门对国家公共服务政策的执行程度，这是县域公共服务被动性的主要表现。其主要原因有以下几点：一是对财政转移支付的依赖；二是地方财政支付能力的制约；三是公共服务体系的不健全，尤其是公共服务需求表达机制、运行机制、评估机制的不健全、不完善。比如，公共服务表达的制度性保障机制不完善，公共服务需求表达渠道单一且效率低下，公共服务需求的传导、反馈机构和机制不健全等，导致县域公共服务供给的逻辑起点无法归位。县域公共服务的主动性则主要表现在县级政府及其相关职能部门在整个国家和地方行使公共服务职能的地位上，也就是县级政府有主动为辖区公众提供公共服务的职责，也有主动了解、分析处理、反馈公共服务需求的义务。

第三，一般性与特殊性并存。县域公共服务的一般性主要是指县级政府及其相关部门生产、供给的基本公共服务内容、项目及实施方式等的全国统一性所产生的一般性，如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发〔2012〕29号)就指出了基本公共服务的一般内容、项目和供给模式，县级政府及相关部门只是作为基本公共服务的具体供给者和政策执行者，这在很大程度上推动了区域、城乡基本公共服务的均等化水平。县域公共服务的特殊性则是由于基本公共服务生产、供给的水平和质量会因具体县情，尤其是当地对公共服务具体内容、项目、规模的不同需求而产生的。

2. 县域公共服务的一般流程

“公共服务是政府运用其权威资源，根据特定的公共价值(如权利、慈善和正义)，通过公共政策回应社会需求，使大多数人得到最大的福利。”[12]6实际上，公共服务一般流程包括公共服务的需求表达过程、生产过程、供给过程、评估过程与反馈过程。在本质上，公共服务以社会公众对公共服务需求及其满足为起点和归宿，是“公共政策回应社会需求”的过程，其中包含需求表达机制、信息综合与反馈机制、政策形成与决策机制、公共资源投入机制、多元化供给协调机制、组织制度法律保障机制、绩效评估与奖惩机制等组成的公共服务体系。由此看来，公共服务的生产供给作为政府行为时就是政治系统运作的一般过程。

尤其是对于县域公共服务来说，这个过程的一般性表现得更加明显。首先，精准、全面地把握社会公众对公共服务的需求是县域公共服务的起点。“只有让公民的需求得到充分表达，政府提供公共服务的逻辑起点才能回归正常。”[13]掌握社会公众需求并及时明确是县级政府及相关部门的职责所在，也是优势所在。这是由县级政府在国家政治体系中的特殊地位所决定的，他们既与社会公众直接接触，又具有地方政策的制定权、实施决策权和自由裁量权。因此，县级政府及相关部门所掌握的社会公众对公共服务的需求，不仅是全面的，而且是精准的。其次，根据需求和国家对基本公共服务的一般要求，以及地方政府所掌握的公共资源，具体决策县域公共服务生产与供给的主体、内容、规模、过程，是县域公共服务的第二个步骤。其中，对照需求和要求，找出当前公共服务发展的缺口与不足，根据现实条件切实推进县域公共服务水平和质量的提升是这一步骤的关键。再次，是公共服务的供给过程，县级政府及相关部门在切实履行公共服务生产供给主体责任的同时，必须有效监督和管理其他主体执行县级政府推进公共服务的决策。最后，县级政府及相关部门要在公共服务生产、供给过程中，经常性、阶段性地检查公共服务生产、供给的实施情况，及时收集社会公众的意见、建议和新的需求，并使之进入新的循环改进和决策过程。

(二)县域内应用DMAIC循环改进公共服务流程的需求

祁光华和闫虹指出，六西格玛管理在政府部门中的应用有助于增强政府的回应能力、改进公共行政流程、完善政府的绩效考核体系、实现政府和公民的良性互动[11]。这对于研究县域公共服务的DMAIC循环改进有一定的指导意义。而对于县域公共服务来说，它本身就蕴含着应用DMAIC循环来改进其流程的需求。

1. 改进服务理念，增强需求的表达效益

转变政府职能，变被动管理为主动服务，是县域公共服务流程改进的理念改进需求，也是首要的改进需求。理念是行动的先导，在公共财政转移支付水平和地方财政支付能力有限的条件下，需要以DMAIC循环改进中“顾客至上”的理念，改善县域公共服务现存的被动状态，激发县级政府及相关部门在公共服务生产供给过程中的主动性、创造性，发挥直接接触和分析处理社会公众对公共服务需求的先天优势，以社会公众对公共服务的需求为中心，不断完善公共服务体系中的需求表达、传导、反馈机制，提高自身对社会公众需求的分析、处理能力，才能增强需求表达的效益，为社会公众提供准确、高效的公共服务，从而为提高社会公众的满意度奠定基础。

2. 改进服务组织，提升服务的技术能力

改进服务组织是对公共服务生产供给主体的改进，关键在于提升其生产和供给服务的技术水准和能力水平。需要用DMAIC循环改进对团队建设的观念和方法，以建设公共服务的核心成员为基础，不断提高公共服务生产供给主体的团队建设水平，提高核心成员组织全员积极参与的能力，尤其是要提高组织成员的战略领导能力、文化塑造能力、调查研究能力、分析决策能力、多向沟通能力、协同合作能力、应急应变能力、决策执行能力，直至组建素质高、技能高、效率高、团队意识强的公共服务组织团队。这也是县级政府及相关部门组织参与团队建设的主要目标。

3. 改进服务体系，完善服务的制度体系

在国家基本公共服务体系建设的积极推动下，各地实际上已经建立了相对完整的基本公共服务框架。当前，公共服务体系建设的主要缺口在于社会公众对公共服务的需求表达与反馈机制的不完善，在于各个服务主体和服务环节之间的不衔接、不协调，其根本原因是公共服务制度体系不完善。需要在应用DMAIC循环改进的实践中，经过不断分析、不断总结、不断改进、不断提升的循环过程，逐步完善相应环节的机制及运行，逐步完善公共服务的制度体系。

4. 改进服务管理，减少服务的过程变异

改进政府及其部门的公共服务管理，提高行政能力和行政水平，是当前行政体制改革的重要目标。如何提高行政能力和行政水平？什么才是真正的行政能力和行政水平的提高呢？关键是政策的执行能力，核心是保证政策执行过程中不发生变异，尤其是公共服务内容和项目不因地方各种制约以及领导干部的偏向而发生偏差。因此，DMAIC循环改进中的任何一个环节都非常重视执行偏差、偏离等问题的发现、分析与纠正，如定义环节的项目边界确定、测量环节的目标差异或差距的测量、分析环节的变异分析(变异来源、变异因素、多变异分析等)、改进环节的流程偏差纠正、控制环节里对变异的制度化防范等，应用DMAIC循环改进发挥作用的关键正在于此。

5. 改进服务本身，提高服务的质量水平

增加公共服务供给是经济社会发展的两大引擎之一。众多公共服务本身就是流程服务，如行政审批。打造公共服务这一引擎，提高服务的质量和水平，必须大力推进以行政审批清单制管理为重点的行政体制改革，不断改进公共服务过程中的流程，这也是DMAIC循环改进的核心目标。应用DMAIC循环，不断改进公共服务流程，在一定程度上就是改进公共服务本身，是直接提高公共服务质量和水平的具体方法。

四、县域公共服务流程的DMAIC循环改进路径

县域公共服务具有封闭性与开放性、主动性与被动性、一般性与特殊性并存的典型特征。应用DMAIC循环来改进县域公共服务的流程，实际上就是利用DMAIC循环，开发县域公共服务发展的天然优势：利用县域公共服务的封闭性，建立DMAIC循环改进的公共服务综合平台；利用县域公共服务的一般流程和一般内容，在找到改进机会和重新设计流程的基础上，对所在环节分别实施“定义”“测量”“分析”“改进”“控制”，开发其特殊性，变被动为主动，如图1所示。

图1 县域公共服务流程DMAIC循环改进示意图①

(一)建立多部门协同的公共服务综合平台

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了公共服务多元供给模式，即“在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式”，这就要求建立多部门协作的公共服务综合平台。这是推进县域公共服务流程的DMAIC循环改进的核心机构。在县域公共服务中，天然具有综合平台价值的是县级行政服务中心。领导和管理其工作的几个职能部门是组成县域公共服务综合平台的重要成员，县级政府应当从整体上对公共服务综合平台的工作进行统筹协调，使其形成联合协作、协同推进的工作机制。同时，县级政府、公共服务相关部门、行政服务中心工作部门，以及相关主要领导成员和工作人员构成推动县域公共服务DMAIC循环改进的组织团队。其中，县级政府主要领导干部是DMAIC循环改进的“倡导者”，各个相关部门的主要领导干部是“黑带主管”，县域公共服务的各个相关部门以及行政服务中心的中层领导和工作人员，分别构成推动循环改进的“黑带”“绿带”(可视情况增加“黄带”)成员，在政府机关内部形成全员推动DMAIC循环改进公共服务流程的态势。并在此基础上，逐步建立充分发挥市场作用的公共服务多元供给平台。

(二)县域公共服务流程的DMAIC循环改进策略

1. “定义”：准确定义“顾客”需求，梳理流程框架，总体规划设计服务流程的环节目标

首先，利用当前公共服务的管理机构和服务主体，全面收集社会公众对现有公共服务内容及流程的意见、建议，并在所构建的公共服务综合平台上进行系统的整理和整合，把握社会公众对现有公共服务内容、项目及其流程的评价和需求。这是实施公共服务流程DMAIC循环改进的必要准备，也是改进项目成功与否最关键的阶段。其次，全面梳理县域公共服务的一般流程和特殊流程。对一般流程的梳理包括对县域公共服务的生产、服务供给、服务保障与管理、服务效果评估、服务结果反馈五个环节的全面审视和梳理，找出一般流程五个环节链条上的薄弱环节或缺损环节。对特殊流程的梳理包括对某一项公共服务项目的服务流程的梳理，按照公共服务的基本内容，将其分为政府政策、文化环境、主体发育、组织体系、制度保障五大类。开展分类别的梳理，找到每个服务项目在具体服务过程中的问题。最后，由公共服务综合平台评估当前公共服务流程问题，从总体上规划设计县域公共服务的一般流程和特殊流程，并设定各个环节和流程中对服务质量的具体要求和服务目标。

2. “测量”：对比流程链各个环节目标，评估当前流程的运行状况、水平与差异

结合社会公众对现有公共服务内容及流程的意见、建议，对照县域公共服务一般流程和特殊流程的规划设计，以及各个环节和流程中对服务质量的具体要求和服务目标，测量、评估和确定当前环节和流程的运行状况、水平及与目标之间的差异，量化各个环节、流程的服务供给能力、服务满意度，确定和衡量过程进度、循环效率，最终确定DMAIC循环改进的过程进度表。这是DMAIC循环改进具体实施的起始阶段，该阶段的难点在于制定合理、科学、有效的测量指标体系和衡量标准指标体系。

3. “分析”：分析流程错误、冗余、缺损和差异，把握改进空间，找到改进机会

首先，在准确测量和全面衡量的基础上，分析既有流程中的错误、冗余、缺损和差异，利用统计分析、比较试验、缺陷分析、变异来源分析、关键因素分析、多变异分析、相关分析和回归分析等工具，找出影响公共服务流程正常运行和流程循环改进的主要因素，全面、系统地分析产生这些错误、冗余、缺损和差异的原因。其次，根据县域可配置公共资源的现实情况，了解县域公共服务发展和公共服务流程改进的组织、主体、人员、财力、机制、制度等现实条件，全面准确地把握县域公共服务流程的改进空间。最后，结合分析结果和现实条件，区分需要改进的流程，找到最有潜力的改进机会，准备实施流程改进。这是六西格玛管理理论的核心部分，也是DMAIC循环改进的核心部分，需要县域公共服务综合平台切实根据现实情况，全面深刻分析，准确把握。

4. “改进”：制定理想流程，确定解决问题的方法工具，实施改进

首先，立足于社会公众对公共服务的现实需求，根据所分析的问题和改进机会，制定针对现实问题、符合现实需求、具有现实公共资源和条件支持、纠错后的理想流程。其次，根据现实情况，创新地制定能够推进流程改进、提升公共服务满意度的具体方法、工具和应用方案，以改善政府与社会公众关系，推动县域公共服务战略目标的实现。最后，根据实际情况和现实条件，选择便于方案顺利实施和完善的公共服务领域或项目，进行改进方案的局部实验，验证改进方案的可行性和操作步骤，在进一步完善改进方案后，更广范围、多领域地推广和实施改进方案。

5. “控制”：建立配套管理体系和控制系统，巩固改进效果，实现改进目标

根据具体的改进方案，制定具有灵活性、动态性的管理体系和控制系统，不断巩固改进效果，实现改进目标。其目的是保证改进过程顺利实施，保障循环改进的持续性和成效性，保障改进成果的持续积累和进一步推广，保障公共服务质量和水平的不断提升，保障社会公众对公共服务满意度的提升。其配套的主要实施和控制机制包括建立循环改进的失控预警机制及相关防治方案、紧急预案，建立跨部门、跨领域的协调与合作改进机制，建立改进方案的修订、完善机制，建立反映成效、鼓励创新的激励机制和奖惩方案，建立及时将成熟经验、政策、措施、方案制度化的科学决策机制。

五、结语

DMAIC循环改进是六西格玛管理的核心方法论。通过循环改进产品生产或服务流程，持续提高产品或服务的产量、质量和效率，缩减成本和服务周期，提升顾客满意度，这在当前公共管理和公共服务领域中有广泛的应用前景。县域公共服务所具有的特征，是在县域内开展公共服务流程改进的先天优势，也为在县域内应用DMAIC循环改进公共服务提供了必要条件。同时，对于县域公共服务流程本身来说，其所表现出的显著一般性以及应用DMAIC循环改进从五个方面改进公共服务流程的需求，使县域成为实施公共服务流程DMAIC循环改进的最佳选择。在县域公共服务流程的DMAIC循环改进实施过程中还应注意以下问题：第一，首先寻找最容易改进的环节或流程中存在的问题，实施改进，无法定义或测量的环节、流程，以及根据现有条件无法改进和控制的难题，尤其是在控制环节中出现问题的，应当暂缓改进，直到出现改进机会时，再实施改进计划；第二，始终要以社会公众对公共服务的实际需求和提高社会公众对公共服务生产、供给的满意度为最终目标；第三，实施改进的组织和团队建设，尤其是团队人员整体素质和关键技术能力的提升，是顺利实施改进计划、完全控制改进进程的关键条件。

注释：

①A=公共服务综合平台；B=公共服务流程(B1=服务生产，B2=服务供给，B3=保障与管理，B4=效果评估，B5=结果反馈)；C=公共服务内容(C1=政府政策，C2=文化环境，C3=主体发育，C4=组织体系，C5=制度保障)；D=DMAIC循环改进策略(D1=定义，D2=测量，D3=分析，D4=改进，D5=控制)。

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