人力资本要素驱动下农民工城镇落户问题研究

黄江泉，谢艳华

（中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004）

一、问题提出

2016年，中国城镇化率达到57.35%，中国正处于城镇化快速上升发展通道，可是，很不协调的“伪城镇化”现象突出，表现为城镇化率与户籍城镇化率差距悬殊（见图1）。换句话说，尽管城镇化率虽然逐年快速提升，但是，城镇化并没有与人真正同步结合起来，进城农民工等群体并没安心入户，市民化之路还很长[1]。

图 1 中国当下及示来常住人口城镇化率与户籍城镇化率差距

根据规划，中国在十三五期间将年均消化2000万农民工入户城镇，5年内解决李克强总理“三个一亿”中的一个，力争到2020年城镇化水平达到60%，户籍城镇化率达到45%，到时，常住城镇化率与户籍城镇化率的差距要比当下降低2个百分点。规划虽好，各地各级部门为了打赢这场预设的城镇化大战役也使出了浑身解数，然而，就各地实际进展情况看，显得很不理想，其中最突出的现象是农民工进城但不入户，他们面对政府宽松入户政策大都比较冷漠。眼下，各地打起了人才争夺战，比如杭州、武汉、长沙、成都、重庆等准一线城市，纷纷出台系列优惠措施抢夺优质人才，2017年，长沙出台了青年人才落户长沙的新政，可谓是长沙史上规模与力度最大的人才吸纳政策，此举具有一箭双雕的效果，既可以缓解城镇发展与产业结构调整引发的人才瓶颈又可藉此切实提高本地城镇化率。吸纳人才以发展经济无可厚非，但是，藉此希望大幅提高城镇化率还有待检验。说实话，中国城镇化不在广大农民兄弟特别是那些最易于被城镇化的农民工身上下功夫，要实现城镇化率的预期目标是很不现实的，因为他们才是中国未来城镇化的主力军。针对农民工在城镇化落户中的生冷态度，此时，为政者最需要的姿态是：冷静研判，思考农民工这种冷漠姿态背后的浅层与深层原因，究竟是什么令他们在面对优越的城镇现代文明到来之际显得如此迟疑而仍在城乡之间徘徊？

为此，全文站在微观视角，首先，通过走访调查了解农民工在城镇工作、生活的最直观困难及担忧，从个体层面挖掘出他们遭遇这些困难的内在基因——个体人力资本严重不足[2]；然后，深入剖析人力资本促进城镇化的内在机理，提出农民工城镇化入户问题迟早将在城镇化推动下因农民工人力资本要素被城镇化发展所充分吸纳、包容而得以彻底解决的观点，不能搞“拔苗助长”而是遵循宏观引导与微观突破相结合的原则；再次，通过大量官方统计数据简明揭示农民工在教育、培训与健康等最主要的人力资本型态方面所体现的种种不足，再结合个案予以具象感知；最后提议，为了加快城镇化发展，必须对农民工人力资本予以足够重视，提升他们的人力资本，让他们以合适、充足的人力资本要素参与城镇化建设中来，增强他们在城镇工作、生活的自信与勇气，再配以政府宏观的城镇公共服务支撑，那么，农民工进城落户决策不会像现在如此纠结，中国城镇化两率差距会逐渐减小，中国城镇化将走上健康发展的正常轨道。

二、农民工进城入户的主要担忧

与二三十多年前强烈要求进城入户而被城镇严厉挡在门外相比，农民工面对城镇宽松的入户政策，显得无动于衷，主要出于以下5方面担忧。

（一）城镇就业缺乏稳定保障

2016年，我国农民工总量为2.8171亿人，其中外出农民工1.6934亿人，但是，由于在城镇就业的农民工整体素质低下，他们的文化教育程度大多在初中以下，占比近60%，而且，从未接受过任何职业培训的农民工占了67.1%，使得广大农民工无法在主流劳动力市场与毕业大学生以及城镇职工展开竞争，他们只能在次属或者边缘劳动力市场获得非正规性就业[3]，他们的工作绝大部分集中在第二产业及建筑业，占比高达72%，且大都从事城镇职工不愿意从事的脏、累、苦等工作， 由于长期从事这些工作且缺乏相应的劳动卫生健康等保障，身体状况很是堪忧，以致许多农民工过早从劳动力市场退出；另外，城镇企业主针对农民工无文化、素质低下、法律意识淡薄等弱势情况，不与农民工签订劳动合同或者存在合同欺诈现象很严重，随意解聘农民工现象时有发生。根据2016年中国农民工数据监测报告显示，农民工与雇主或单位没有签订劳动合同的比重高达65%，签订了无固定期限劳动合同的仅占12%；2014年为农民工购买了工伤保险与医疗保险的比例分别是：26.2%、17.6%，进城农民工无法获得健康与生命保障。诸如此种现象，表明绝大多数农民工在城镇缺乏应有的基本就业权益保障，反映农民工在城镇就业的不易、不稳以及对未来生活的难以构想[4]。

（二）收入难以维系城镇长久生活

理论界一直认为中国户籍制度的局限制约了农民工城镇化进程，然而，现实表明，在诸如北京、上海、深圳等一线大城市实现农民工市民化的最大障碍已不是户籍问题而是高昂的生活成本及相关社会保障缺失问题[5]。调查显示，他们在城镇生活最大的开支与压力是住房，如果要吸引农民工进城落户，首先须解决其居住问题，做到居者有其屋，最好是拥有自己永久性住房。中国人对家的传统认知一般是：房子建在哪里，那里才是自己的家。农民工进城，为别人造了那么多房子，可是没有一间属于自己，他们住工地、郊区出租房、城中贫困村、地下室、过道、厂区通铺等，与农村老家高大洋气或模样端正的住房相比，这哪像自己的家？然而，就其收入而言，要实现其住房问题，中国高企的房价，令绝大多数农民工望而止步。世界银行专家黑马先生(Andrew Hamer)曾在20世界90年代初指出，合适的房价收入比为4-6倍，很显然，该标准远低于实际标准，随着近些年房价的疯狂上涨，中国一些一线城市的房价收入比普遍超过15倍以上，大多数在7.7倍以上，远远超过发达国家2-3倍的标准。没有足够的收入促其在城镇拥有自己的住房是农民工不愿落户的一个最主要直接致因。2016年，农民工月均收入为3270多元，虽然比2015年有所增长，但是，还赶不上GDP的增速，该收入无法支撑他们在城镇购房定居。以长沙这个二线城市为例，2016年，房价均价在9000左右/平米，如果买一个60平米的住房，需要54万，由于农民工很难以获得商业银行贷款，而且，农民工买了住房公积金的人很少，2016年，也只有5%，意味着通过任何形式贷款买房的机会对于广大农民工是根本不存在的，也就是说，农民工要在长沙买房，必须准备近60万的现金（54+5万左右的维修基金+1万左右的契税，不包括最基本的装修开支），就算加上夫妻另外一半的收入，乘以2，也只有6540元/月，那就相当于农民工为了这套60万的房子，他们一家需要10年不吃不喝才能准备得了，他们为了城镇一套房需要自己不吃不喝、需要对孩子的教育成长与老人的赡养不闻不问？他们做得到吗？最关键的是他们不可能有这么多现金储备买房，国家对此应该有些作为[6]。其次，农民工在城镇租住房也不能得到很好保障，一是很难获得国家推出的经适房、两限房、廉租房、公租房等保障性住房，二是其租住房成本在其收入中占比很大，2015年，人均居住开支占其生活开支的46.9%。城镇无房、支撑不了一家在城镇的起居，怎么让他们轻易做出落户城镇的决策呢？农民工不是不想改善其居住条件，而是受收入限制改善不了！[7]。

（三）子女在城镇受教育状况无法释怀

农民工子女分为两大部分：流动儿童与留守儿童，随着农民工尤其是夫妻双方及家庭整体式进城步伐加快，留守儿童呈现断崖式下降，2013年,根据全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》发现，全国有17岁及以下的农村留守儿童6102.55万，经过对留守儿童的重新定义，2015年，处于义务教育阶段的农村在校留守儿童已降至2019.24万人，民政部公布的2016年度最新农村留守儿童数为902万人；与留守儿童下降呈相反发展的是农村随迁子女大规模增加，2013年，达到义务教育阶段的随迁儿童1277万人，2015年达到1367.10万人，不论是随迁流动儿童还是留守儿童，其受教育问题的解决程度直接影响着农民工特别是新生代农民工的城镇化决策，然而，农民工子女教育问题对于农民工来说极不轻松，严重拖累着农民工城镇化进程，主要表现在以下五个方面：其一，农民工希望其子女能进入城镇公办学校特别是其中优质公办学校就读，然而，仍然有许多随迁子女进入不了城镇公办学校就读，尤其是一些城镇楼盘开发时，大都实行“名盘+名校”的城镇化推进模式，以致广大农民工子女因为其父辈无力购买优质楼盘而进入不了城镇中的名校就读，甚至连一些基本的学区房都因无力购买而进入不了，只能进入一些偏远学区或者农民工子弟学校就读。第二，农民工工作不稳定，收入低，居住地方不固定，无法随身携带孩子就读所迁移城镇学校，即便有随迁子女，也因其流动性太大而对随迁子女的就读带来极大不便。第三，农民工随迁子女就读环境不理想。农民工子女一般很难进入城镇中理想的公办学校就读，农民工子弟学校因为经常性的“四低”情况存在而饱受人们诟病，私立学校更是因其收费高、教育质量难以保障而被广大农民工所排斥，再加之，农民工在城镇居住条件非常糟糕，无法满足他们起码的学习条件，人们经常看到一些孩子下课回家在马路边、路灯下写作业的情形，很是辛酸但很无奈。第四，农民工无暇亦无力指导孩子的学习。调查发现，只有 40%的父母偶尔辅导过自己孩子的学习，而有近10%的家长从来没有辅导过孩子学习。第五，随迁子女在城镇临时插班或跟班，经常会遭受一些“软歧视”，他们面临老师歧视、城镇学生歧视，很难融入所跟读班级，致使他们存在严重的自卑与自闭心理，而且，随着年龄的增加，这种心理更加突出，极不利于他们健康成长。孩子在城镇受教育得不到妥当安排，他们宁愿在老家县城或者中心镇租房、买房供孩子就读，请自家老人接送看守，自己继续在外务工，这些孩子看似进了城但成了“城中”留守儿童，与留守乡村的孩子没有本质区别，不能将孩子随身带在身边、不能像城里人一样给他们很好的教育、不能让孩子在起跑线上与城里人同步，不能善待孩子的教育，不能享受正常的亲情关爱[8]，他们能够在城镇化面前走得更远吗？

（四）担忧农村资产因入户而流失

通过对现行城镇入户政策研究发现，许多地方放开入户门槛时，基本没有将农民工在农村的土地等资产考虑在内。而广大农民工认为，一旦入户城镇，意味着这些地产将让出来，而他们又不能在新入户的城镇得到相应补偿，因此，尽管有些农民工在农村的土地、房屋不值多少钱，但是，他们都不愿将户口迁出去，藉此守住在农村的土地等微薄资产。农村的地产是农民工的命根与最终保障，于是，在其入城不能获得应有的基本生活保障情况下，他们是不会轻易交出自己的农村户口及其土地等资产的。况且，国家政策对农村的支持与倾斜，导致农村户口一户难求，在此情境下，眼光很现实的农民工也没打算将户口让出来以为自己在城镇打拼保留最终的底气，说不准哪一天本地农村户口又很值钱了呢？带着这种念想，即便这些资产基本都是撂荒在那，他们也会继续拽紧其农村户口。

（五）城镇公共福利不能均等享受

与农民工将户口迁入城镇以致无法再享受农村户口日益优惠的福利待遇形成鲜明对比的是，他们在城镇已看不到多少显性福利待遇，再也不能拥有曾经出现过的就业优先、住房补贴等城镇户口特权，他们也不能像在农村一样可以通过参与选举或者当地建设来决定城镇的发展与自身利益表达，城镇公共服务并未对这些为该城市做出过重大贡献的农民工敞开，因此，城镇户口对于他们而言只是一纸空白名号，无多少实际价值，自然缺乏引力。其实，农民工进城落户问题，是一个综合性问题，还须有较好的卫生、医疗、教育、社保等公共性服务做保障，才能打消他们进城定居的各种顾虑[9]。

三、解除农民工落户城镇顾虑的微观出发点——人力资本要素充足且被吸收

在农民工看来，要成为一个真正的城里人，他在城市必须有活干、孩子有学上、家人有房住、生存有保障，然而，上述种种迹象表明，他们距离这一基本目标还很远。造成这一现象的原因，浅层来看，农民工担心一旦入户城镇，他们不仅将失去在农村的基本地产，而且，难以维系在城镇的基本生活，对于一个没有固定工作与收入的农民工而言，拥有城镇户口又不能确保其在城镇很正常的工作、生活下去，这样的户口自然不是农民工所期待的；深层来看，就微观个体而言，主要是农民工自身人力资本不足，难以满足城镇化对人力资本要素内在需求，致使其无法进入城镇主流劳动力市场，进而不能获得充分就业与足够多收入，最终无法可持续地支撑他们在城镇的生活开支而不得不做出进城但不愿意落户城镇的理性决策。

试想，农民工拥有足够多的人力资本，他们就能被城镇发展所充分吸纳，他们的就业与收入等担忧就将被解除，藉此，他们也不再担心在城镇无法继续生活下去，如果政府再赋予他们全方位增“财”保障——包括城镇社保、医保以及孩子教育权、居住权等向农民工一视同仁的实施，允许农民工在农村的资产自由流通、增值，他们在入户城镇决策时就不会像现在这样犹豫不决甚至反感。 而且，已经入户城镇的农民工都是那些人力资本相当充裕者的事实，更加映证了在国家政策既定情况下，从个体微观层面提升人力资本对于他们城镇化入户、定居决策有多么重大意义。

其实，依循城镇社会经济发展→更多就业岗位提供→要素尤其是人力资本要素向城镇集聚→迁入者获取可观收入→城市生活安心→做出长期定居决策→在城镇乐业→城镇社会经济发展再升级壮大→再吸纳更多优质人力资本要素向城镇迁移的城镇化良性循环发展规律，农民工将在城镇发展的推动下以人力资本要素形式不断向城镇集聚并入户定居，农民工入户城镇的问题最终将被城镇发展而得以包容性解决（见图2）。

图 2 基于人力资本要素吸收驱动农民工落户城镇机理

也就是说，只要中国城镇化继续向前推进，农村各种要素主要是人力资本要素便会源源不断向城镇集聚[10]，农民工亦会因其人力资本要素被配置到合理的劳动力市场而得以获得必要工作与收入进而能充分支撑其在城镇正常生活，最终将自然融入城镇、入户城镇并逐渐市民化，这是中国社会发展与城镇化发展使然。而事实上，根据中国目前的收入状况以及城镇化提速趋势，未来一段时间，中国的城镇化必将加速推进，许多新的岗位将被再次创造出来，因此，对包括农民工人力资本在内的农村要素需求将急剧扩增，绝大多数农民工入户城镇也必将加速到来，不过，这一天能否早日到来还须仰仗政策设计者是否考虑到农民工在农村资产的保全与置换、取决于城镇公共服务福利是否均等化覆盖到进城农民工、取决于农民工子女受教育问题是否被妥善解决及农民工在城镇住房问题的解决支撑力度，更微观的但也更基本的须取决于农民工人力资本提升程度，因为，农民工自我发展能力是其市民化的内在驱动力[11]，而且，城镇化发展对优质人力资本更乐于吸收，因此，人力资本越充裕的农民工越易被城镇接纳进而越渴望到城镇发展、享受城镇现代文明，最终，农民工问题将伴随现代化的基本实现而走向终结[12]。

四、农民工人力资本要素不足的主要表现及其后果

然而，根据近年官方对农民工专门监测发现，农民工人力资本严重不足的现象很突出，下面拟从教育层次、培训技能及健康保障等最能体现一个人人力资本要素价值的三个方面予以简略提炼，希望引起有关部门及学者注意。

（一）文化教育层次低下

农民工整体文化教育程度相当低下（见表1）。

表 1 2011-2016年农民工文化教育情况†（单位：%）

表1显示，2016年，绝大部分农民工所受教育都在初中以下，占了73%以上，其中小学文化占比就达13.2%，受过高等教育的只有9.4%，而且，这些高学历农民工当中有许多并没有参加全日制高等教育，他们的学历都是通过夜校、函授、自学等业余方式获得，所受理论与知识教育不可与受全日制高等教育者相提并论，这一状况与英美日相比差距很大，出于数据汇总的方便，笔者根据世界银行数据整理了这些国家及中国劳动者在2000与2013受教育程度（见表2）。

通过对比发现，中国的劳动者包括广大农民工劳动者与发达国家的差距主要体现在初等教育与高等教育两个方面。

文化教育程度低将造成以下几方面问题：第一，对世界认知能力弱，包括对城镇文明优越性认知不充分，难以准确研判未来及自身发展趋势；第二，缺乏一些基本分析、逻辑推理等基本素能，遇到问题，很难以创造性去解决；第三，限制了对职业技能培训效果的获取，有些技能虽然操作性强，但是，那些了解技术原理的人在接受培训时更易于获得培训效果；第四，局限了他们的职业生涯与人生规划，由于缺乏思想与认知、分析、判断等系统性能力，他们在进入城镇时无法对自己未来做出一定规划，以致绝好的人生便在一次次的城乡往返中没落甚至这种没落还会发生代际传染，有时，看到广大农民工兄弟朋友在城市与乡村那种茫然失神的姿态，很是怜悯但又很无奈。只能在此呼吁全民关注与支持他们的文化素质教育，唯有如此才可以从知识等深层次改变他们的精神风貌。

表 2 英国、美国、日本与中国劳动者教育程度比较†（单位：%）

（二）技能培训缺乏

对于广大从乡村迈入城镇、从农田走进厂房、从使用犁耙刀镰等传统工具到操作现代化机械的农民工，想要他们熟悉操作现代工艺规范与程序，想要他们高效率劳作，对他们开展一定程度甚至系统性的培训是非常必要的，然而，政府支持培训的力度不够、企业主对培训风险过多顾虑以及农民工对培训价值认知缺失与现实生存多艰的约束，农民工培训工作一直进展不顺（见表3）。

表 3 农民工没有参加职业技能培训的比例（单位：%）

从表3可知，现今中国居然还有这么高比例没有受过任何培训的农民工在有着较高现代化要求的企业、机构工作！真不敢想象他们是如何为城镇、企业做出贡献的？如果将中国当下经济效率不高、传统产能严重过剩与加强供给侧改革串联起来思考会发现，这一切都是必然的，因为，他们注定只能在那些传统的、过剩的产业从事一些低端工作，而这些均将被产业调整所淘汰。

（三）健康受损严重

因为2017年亲眼目睹了自己亲人刚满60岁时就因心肌梗塞倒在城市工作岗位的情形，也曾亲眼（大约在2015年）见到了老家邻居在外面打了大约30年工之后拖着病态的身躯回家，半年后就被病痛活活的折磨死在自家床上的凄惨情景，他死时才53岁，留下妻儿孤苦为生，此情此景，本人认为，中国的城镇化多少带有一定的“血腥性”与“非人性”，因为，它以广大农民工付出身体健康甚至生命为代价，城镇化不能确保人的健康与生命安全，那么，这样的城镇化是很不健康的、也是不正常的。就中国目前的情况看，城镇化对中国农民工的身体健康危害主要体现在两方面。

1.直接危害

所谓直接危害是农民工在城镇工作过程中由于得不到安全保护而对其身心直接造成危害。以建筑业与制造业为例，这两个行业是农民工工作岗位最为集中的行业，2016年底，占比达到了50.2%，就业人数达1.4个多亿，同时，也是健康问题最为突出的两个行业。建筑行业工作环境之糟糕是城里人每日可亲眼见到的，不论是高温、严寒还是噪音巨大、灰尘满布，特别是雾霾降临，在大家都避之无恐过其急时，他们仍得继续工作，长久下来，他们的身心遭受着巨大创伤，许多年纪轻轻的小伙子在中年不到之际就已病态百出；制造业的环境也好不到哪儿去，因为他们大多在一些私营中小企业工作，车间阴暗闭塞、灰尘弥漫、化学气体四处渗透（朱先磊,2005;程淑群等,2008），这些因素对农民工内脏包括一些骨髓等冲击最大，有些还直接遭受气体泄漏或者爆炸危害。2014年8月发生的昆山中荣公司粉尘爆炸事故，死亡75人，185人受伤，至今触目惊心。恶劣的工作环境对农民工造成的冲击可以说严重一点直接致死、往轻一点说不死也轻松不到哪儿去。一个老家邻居，他一直在全国各城镇建筑工地上揽活，收入不错，但是，去年底回老家碰到他时，佝偻着身躯，笔者很纳闷，40岁左右的年纪，身体一直很强壮，为什么就像一个老人家一样？仔细一问，原来是他长期在建筑工地高强度弯腰干重活，导致他的脊柱严重受损而脱位，医生说不及时手术将面临瘫痪，因此，去年一年都没能外出打工，而是在老家做手术治病，这一下来，花了他将近12万，还没有治妥，以前辛苦积攒的钱一下子就花光了，结果只得在老家借钱买菜度日，当外人很是担忧时，他倒很乐观，说治好了病还可以继续外出打工，听到他的话，心里直泛酸，由此想到打工致病而致贫是常态[13]，也不禁在想，何时才是他们打工的尽头与幸福归属。

2.隐性危害

是指不那么明显的但对农民工健康造成不同程度损害的一种危害。主要体现在：第一，休息休假权得不到保障，他们一直超负荷加班工作，部分用工单位把农民工视为“会说话的机器”，随意延长工作时间，经常加班加点（张贡生,2016），一个星期工作44小时以上的占比超过84%；第二，职业病维权难度大。农民工是职业病高发群体，其发病数占比高达80%，而职业健康监护平均覆盖率不到10%，这意味着农民工时刻处于职业病威胁之下，但是，出现了职业病却不能获得很好的医治与申诉；第三，参与医疗保险、工伤保险比例低下（见表4）。

表 4 2011-2015近5年外出农民工参加医疗保险与工伤保险的比例（单位：%）

由于没有医保，在城镇看不起病，所以，一般的小病只得自己扛着，等大病时再回家利用新农合治疗，但是，那时已经晚了，因为一般都是致命的病了，再加之农村医术水平不高，对这些大病也无能为力。对此，2016年中央政治局通过了国家卫计委起草编制的《“健康中国2030”规划纲要》，在该编制里，指出农民工的健康不容忽视，需要加大气力弥补这一短板与历史欠账，因为，农民工健康状况关乎中国二三产业的健康发展[14]，关乎中国制造2025的更新改造，关乎中国城镇化健康推进。

（四）人力资本要素不足的后果

纵观上述农民工人力资本不足的诸多表现，不得不引起人们深思，城镇化需要农民工，更需要高素质农民工，如果他们的人力资本要素得不到应有的保障，那么，带来的后果是无法估量的，至少，他们难以直观的感受到城镇发展带给他们所谓的美好，甚至，他们会放大城镇文明中的各种丑陋而为在城乡之间继续徘徊寻找心灵的慰藉，由此，加剧了他们对进城入户的无谓心态。间接影响主要体现在：①由于他们迟迟不愿入户城镇，城镇化发展受阻（他们是城镇化主力军），国家通过城镇化拉动内需以提振经济的战略将很难达到预期效果；②由于农民工在城镇没有入户与安居，自然，他们也无法乐业，而城镇经济发展所需的劳力得不到有效供供给，也使得农村很难通过规模化、产业化、现代化经营予以振兴，这些时不时回乡的农民工，手握自家久已抛荒的田地不肯转让、承包，自己又不经营，任凭田产荒废，导致想耕种的人难以获致土地开展规模化经营,农业现代化也无法企及，而农业现代化与城镇化的相互关系是推动“四化”建设的重要内容[15]。

总之，不能通过人力资本等途径有效解决农民工城镇化问题，上述问题就会继续存在，带给中国经济的后果将非常严重。

五、提升农民工人力资本要素亟需遵循的三个基本思路

鉴于人力资本在农民工城镇化中的巨大作用，一些学者围绕农民工人力资本与就业、收入及城镇定居意愿等关系、人力资本培育主要形式、人力资本投资等问题做了广泛探讨，但是，还不太深入，还没有抓住一些关键问题。笔者以为，以下三点是当前有效提升农民工人力资本时必须遵循的关键思路。

（一）将人力资本培育放在整个城镇化发展的必然要求下进行

当今，正是中国城镇化获得急速发展的黄金时期，许多城镇想方设法谋求外延式拓展与内涵式发展，而不论是何种方式的城镇发展，都必须以能吸收足够多的农民工入城、留城为基本前提，各城市与企业为了吸纳农民工，就必须确保流入农民工获得更多的收入，而农民工收入的高低又取决于其人力资本要素价值的多少，因而，眼下迫切任务是在城镇追求发展的必然趋势下要求各级政府、企业主以及农民工个体形成培育农民工人力资本的良性合力，最终促使农民工入城、留城。如果在培育农民工等群体人力资本时，不考虑城镇社会经济发展对人力资本等要素的内在需求，那就无法激励各利益主体为了自身利益最大化而对之进行系统有效的投资，因而，农民工最终因为人力资本匮乏而无法被城镇、企业所充分吸纳，落户城镇问题也就得不到根本性解决。

（二）对农民工人力资本培育途径进行优先排序

舒尔茨等人力资本学者们曾经对人力资本投资型态均进行了阐述且有所侧重，特别是比较了教育与培训对人力资本提升的作用差异，认为教育是提升人力资本最主要的途径[16]，贝克尔则认为职业教育对那些在职者作用更大[17]，国内学者马建富研究发现：职业教育培训是促进农民工人力资本养成的主要途径[18]。不论何种途径，利用它们来提升人们特别是广大农民工人力资本时应考虑具体的情境，既要考虑城镇与企业组织单方面需要，也要考虑农民工自身需要，中国目前最大的情境是处于奋力追赶并将超越发达国家的伟大时代，同时，农民工个体也开始逐渐觉醒，他们对自己的未来也有一定理性计算，无论从国家还是农民工个体来看，一切都将讲究资本投入产出效率，因此，在培育人力资本时，人们期望以更佳更快的资本投资型态获取相应回报，需要各界对农民工人力资本形成的基本型态有一个比较清醒了解，并在此基础上，确定哪些是最佳最快能养成人力资本的途径[19]，尤其是，作为无多少人力资本的农民工，他们不知道将如何去培育人力资本，大多只认识到身体健康是工作的本钱这一浅显道理，至于教育、培训、信息化、社会交往、行为习惯、思想观念等人力资本养成途径，他们根本不清楚其价值所在，亦不知道如何去获得这些资本价值，因此，需要政府决策者以及学者们帮助其筛选出合适的人力资本养成途径，再采取相应措施尽快帮助其解决人力资本提升过程中的系列问题。王春光认为职业教育与职业培训是新生代农民工实现市民化的重要途径[20]。王弟海在其R amsey 模型中指出健康人力资本与物质资本有助于走出贫困陷阱[21]，而程名望等应用分位数回归法分析比较了健康与教育对农户收入水平的影响，发现健康程度比教育水平的影响力更大[22]，韩娟认为农民工群体在教育筛选功能作用下标签为一个学习能力不足的群体，如果，不通过职业培训补齐短板，那么，他们将同其父辈一样“安于低层化”[23]。

那么，究竟应如何尽快有效提升农民工人力资本？结合上述学者的实证结论，笔者以为，在选择优先养成途径时要从目前最容易操作、也最能立竿见效两个层面入手，照此，个人以为，农民工人力资本养成途径排序，应该遵循以下思路：健康保健→技能培训→文化教育→信息化程度→居住融合→行为习惯→社会交往→生活方式→……→人的自由化，逐项对农民工进行人力资本提升（见图3）。

图3表明，在农民工人力资本培育路径上，健康与技能的提升是排在首位的也是最基础的位序，政府、企业与农民工个体应认清这一状况，加大对这两个方面投入，以积累农民工最基本的人力资本。文化教育本应是提升人力资本最基础最重要途径，但是，鉴于农民工在教育筛选下成为教育的低层次群体，除非国家、社会对农民工在外出之前对其文化教育有更多作为，否则，只能寄希望于对他们的子女及其他途径来弥补自身在文化教育上的短板，因而，其文化教育途径相对健康与技能在培育农民工人力资本上尽管仍处于核心地位但先后秩序暂时相对靠后。信息化时代，掌握相当的信息及信息技术，对于农民工进城及生存、发展具有相当的决策支持价值。改变农民工分区隔离居住状态、提升他们与市民的融合居住能力、增多农民工与城乡各类群体的社会交往、改变其城镇生活方式与行为习惯，都是农民工在城镇化进程中需要积累的基本人力资本素养。当城镇生活基本适应、生存能力增强之际，拥有与城镇生活相适应的道德品质与思想观念，追求人的城镇化、现代化与自由化就成为农民工群体的内在需求。届时，农民工进城并不是一种逼迫的被动举措而是一种自觉的主动自我作为。

图 3 农民工人力资本培育途径优先选择秩序阶梯模型

（三）明确农民工人力资本投资主体

目前，在农民工人力资本投资方面，普遍存在不作为情况，不仅直接受益的农民工个体还是企业主们，也包括一些地方政府，它们在投资人力资本方面都显得不积极，究其因，主要在于人力资本品具有极强的外部性，如果投资者不能获取其投资全部收益，其投资积极性便会遭受挫败，因此，他们宁愿任“公地悲剧”①“公地悲剧”本是指牧地上的放牧者为了自身利益最大化而任其羊群在牧地上啃食，不注重保护牧草再生，最后，牧地破坏严重，致使羊群无法赖以生存，笔者第一次将这一现象用在农民工身上，认为农民工进城也遭遇这样的“公地悲剧”，农民工就像一块块公共牧地，各相关利益主体只任意使用他们而不加以培育，这样，他们被逐渐消耗殆尽甚至包括身体健康、生命夭折，他们过早的从城市退出或者被边缘化，城市的用工荒等现象也将越演越厉害，这样一种状况是很不正常的，需要各受益者从投资的角度思考如何改变这一局面。现象蔓延，也不会从长计议加大投资。对此，我们应该坚持两个原则：第一，谁主要受益谁应承担主要投资费用；第二，付费应考虑实际支付能力。刚一开始，政府包括一些企业组织应该承担更多的农民工人力资本培育成本，当其发展到一定程度时，根据谁受益谁付费原则，直接受益主体——农民工及雇主将会在利益最大化驱动下承担更多的人力资本投资责任。

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