中国人大代表概念溯源与辨析

郎友兴 余恺齐

党的十九大报告指出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”中国的人民代表大会制度是根据代议制的理念构建的。人民通过选举产生代表并授权代表大会组织政府，政府（包括人大和“一府两院”）各部门之间分别掌握立法权、行政权和司法权。在我国这种代议制体制就是人民通过选举他们的代表来实现对政府各个部门进行控制的政权组织形式。各级人大代表的参政议政、履职状况直接或间接地影响着这个制度的运行和绩效。不过，对于人大代表概念的认识包括其来源的认识其实并不完全清楚或清晰，有必要进行溯源与辨析。

一、代表到政治代表

人们总是通过借助概念来认识世界，也因此受概念的塑造。代表一词在今天被广泛使用，作为连接国家权力与选民利益的桥梁，那么代表究竟是什么？

皮特金对代表的概念进行了规范研究，指出了代表概念自身的悖论。她从词源学上追溯了代表的概念，我们今天所用的“representation”由古法语转变而来，一开始并没有将这个词用到人的行为上，而且与选举或者民主无关。re-presentation，即再次呈现，一般表示某些实际的不存在的事物在某种意义上呈现出来。这就相当于在讲一个悖论，一个事物既是在场的又是不在场的，其实这反映了代表理论内在紧张。

（一）两种不同类型的代表概念

皮特金区分了两种不同类型的代表概念。一类是形式代表，解决的问题是权力来源与谁来负责的问题，包括授权型与问责型两种。授权型就是认为代表的行动受到被代表者的委托。这其中包含两层意思，一是代表的行为可以看作被代表者的行为，二是被代表者要对代表的行为负责，所以，代表具有了权利而被代表者要承担义务。这种类型的缺陷是代表的好与坏或者是否真的进行了代表都不受责任追问。与授权型相反，形式代表的另一种问责型代表则表示代表的行为要向被代表者解释即承担责任，所以这一点与授权型不同，授权型的责任要求被代表者承担，因为授权行为的发生使代表者免除承担责任的义务。

另一类是实质代表，也包括两类。它关注的问题是谁是代表以及代表做什么。一类从象征维度包括符号代表与相似代表，这两种类型都具有实质代表的特征。其中符号代表的标准是主观的信仰、信念，是一种主观感知基础上形成的凝聚力。显然，这种类型的代表缺陷是容易被人为操纵，从而变成独裁专断的代名词。比如被人为操纵宣称可以代表民意而实际上并不具有代表性的事物。而相似代表，皮特金认为是代议制政府比例制的体现。实质代表的另一类是行动代表，它回答的问题是代表对其被代表者的回应程度。但是它包含两层看似矛盾的意思，一层是代表不会完全代表被代表者的利益，另一层是代表也不可能完全偏离被代表者的意思。在代表的行为过程中，这个矛盾始终存在。

皮特金认为关于代表的这几种分类的每种理论都可以达到逻辑自洽。但是每一种分类单独存在都不能充分说明代表的概念，因为他们不是简单的并列或者包含关系，必须将这几种分类结合在一起时才能充分阐释代表的概念。

（二）代表与民主的关系

仅仅从代表的分类来解释代表的概念显然是不够的，作为一个现代概念，代表的出现与政治有着千丝万缕的联系，从启蒙时代的主权在民，即代表产生于人民的授权。代表出现是为了解决直接民主的弊端——难以操作的问题，需要在场的代表真实地表达不在场的被代表者意愿。可是代表者在发生代表行为时只表现了本人意图和立场，所以，代表者与被代表者之间永远存在不一致性，代表者也无法真实地反映被代表者的意图，即代表的悖论。

有人认为体现代表概念的代议制民主是间接民主的一种形式，还有一些人则认为代议制违反了民主的原则和形式，比如卢梭就认为人民造法与人民选举代表造法是完全不同的两回事。皮特金在其论文《代表与民主：不稳定的同盟》中阐释了代表与民主的关系。她认为代表与民主的起源不同，古希腊时期只有民主而没有代表，代表是一个现代概念，它产生于英格兰王权，其为了扩大税源要求每个郡县有代表贡税给皇室，这种类型的代表逐渐发展为传达皇室消息，向皇室申诉冤屈。所以这一时期代表与民主没有关系。直到近代启蒙，民主兴起，代表制作为一种能够实践民主的形式而逐渐制度化，代表与民主开始关联。但是随着代表与民主的结合，民众委托代表行使权力，就会使一个新的精英阶层产生，而最终的结果是将民众排除于这个精英阶层之外，代表中的民主因素逐渐丧失。这个事实恰恰印证了前面讲到的代表障论。

虽然这样，皮特金对民主回归仍抱有希望，认为代表制仍能使大范围的民主成为可能。只要其克服三个阻碍，即阻碍基层民主顺利履行的跨区域组织或者黑手党，金钱与权力的交易，和信息时代媒体所塑造出来的政客的虚假面目。可以看出，皮特金没有把代表等同于间接民主，而是做了区分。通過对代表与民主关系的考察，实际上也加深了对代表概念的理解。

可以明确的是，代议制政府是现在政府的一般形式，代表制也是实现代议制民主的一种形式，近代的代表理论是其理论基础。

上述分析从代表的类型到代表与民主的关系，从代表到政治代表，这一过程刚好也是选举政治发展的过程。在西方的政治发展过程中，选举政治的发展，政党的出现使得个人代表向政党代表转变。在一个代议制政府中的政党代表既要遵循人民主权原则又要遵循选举这一形式。

近代以来，启蒙思想家提出了人民主权思想，在之后的政治体系中，无论是统治者还是被统治者都恪守这一原理，为其自身寻求合理性依据。中国的社会和政治发展受到了西方的深刻影响，无论是国家的形式还是国会制度都是西方政治制度的舶来品。我们现在实行的人大代表制度也没有脱离议会政治的特点——政治代表是人民和政府的中介。所以对于中国而言，无论是国家的形式还是各项政治制度安排都遵循人民主权和以代议制政府为特征的制度安排。虽然中国的人大代表制度有其中国特色，但是它可以作为一个代议制政府的类型在政治代表理论中加以考察。

二、人大代表的实质一从权力逻辑分析

代表作为近代产物，其本身是一种授权与被授权的政治行为，其反映出的是一种权力逻辑。代表与被代表者的关系问题始终是最核心的议题，围绕着这一议题，产生了代表理论与实践中的一系列问题：（1）为什么产生代表？（2）谁是代表？（3）代表要做什么？（4）代表对被代表者的回应程度如何？

皮特金对代表概念分析时也论述了上述问题：对于第一个问题的回答，前面论述代表与民主关系时讲到。结合我国的人民代表大会制度，按照权力逻辑，我们接着回答后面的这三个问题，从而进一步解释我国人大代表的实质。

（一）谁是代表——代表权源

毛泽东在《论人民民主专政》一书中写到：“人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟。”人民包括了工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级，所以新生政权中应有各个阶级的代表。代表来源广泛性从人大制度中选举的各个环节可以体现。

首先是人大名额的确定和分配，明确了在中国这样一个地域广阔、民族众多的大国，各民族、各地区、各阶层都应能够有自己的代表。在名额分配中，除了明确各民族、各地区、各阶层都有适当数量的代表，还应照顾一些人口较少的民族，作为分配名额的一个保障性计划。

其次是选区划分，1979年《选举法》就明确了按照地区也按照民主派别（政党）、职业、团体（工、青、妇）划分，这样就使人大代表能够全面涵盖各地区、各政党、各职业、各年龄等。最后是提名候选人机制，《选举法》确定了我国的各政党、各人民团体以及选民或者代表联名可以推荐代表候选人的规定，由此保证了多元候选人推荐主体。

（二）代表要做什么——权力行使

我国的人大代表制度中有关代表的履职法规有《宪法》《全国人大组织法》《地方人大和政府组织法》《代表法》以及一些辅助性法规，这些法律法规构成了我国人大代表履职的法理基础。我国只有一部《代表法》。这部法律确立了对代表的基本制度包括：（1）代表是以民意为基本的角色集。（2）规定了代表履职的时空范围、担当资格。（3）确定了代表的权力界限。（4）赋予代表一定自由裁量权。

根据我国人大代表的各项法规大致可以总结出我国人大代表的履职主要体现在以下几个方面：一是与会履职包括提出议案、批评意见和建议，审议工作报告，选举、监督、罢免国家工作人员。二是视察活动。三是接待群众来访。我国的人大代表不是专职的代表制，代表平时还有自身本职工作，所以与会履职是代表行使权力的主要方式。

（三）代表对被代表者的回应如何——权力制约以及代表轮替

选举的过程是向政治体系输入政治代表的过程，在这一过程中，选民对代表的支持与监督贯穿始终。选民通过自己手中的选票解除其不满意的代表，完成了政治系统的输出与更替。阿克顿勋爵说过，权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。事实的经验也告诉我们如果对权力不加限制就会滋生腐败。同样，选民对代表也要实施监督。选举与监督的过程体现了代表与被代表者之间的互动。

在我国的人民代表大会制度中，根据法律的规定，选民对代表的监督方式有两种，一是监督（supervise），另一个是罢免（recall）。监督是一个贯穿于整个政治系统始末的行为，而罢免处在政治系统的末端，是一种代谢行为。监督与罢免的方式也是有两种，一是国家权力机关对其下属的机关和工作人员的监督和罢免，即各级人大对“一府两院”的监督及其工作人员的罢免。二是选民对他们选举代表的监督与罢免。作为在政治学话语体系中经常联系在一起的监督与罢免二者之间区别又联系。首先，二者运行的政治链条长度不同。监督存在于整个政治过程的始末，而罢免存在于政治过程的末端。其次，监督包括事前监督、事中监督与事后监督，而罢免是一次性终结行为。再次，法律对于监督没有法定程序的规定而罢免有法律规定的程序。最后，罢免作为政治链条的最后一个环节，是监督的最有力手段。

中国的人大代表广泛性的来源，代表确定之后进行履职以回应被代表者意愿，接受被代表者的监督与罢免这三个过程回应了皮特金对代表概念分析提出的问题。她指出的代表悖论始终存在，即代表如何真实且最大程度反映被代表者的意图，反映到我国的人民代表大会制度上就是指人大代表如何将民意最大程度表达，这也即我国人大代表的实质。

三、人大代表特性

从对人大代表的实质分析中可以看出人大代表的實质回答了代表是谁、要做什么以及代表如何回应的问题，分别体现了代表的三个特性即代表性、责任性、回应性。

（一）代表性

皮特金指出，政治代表是一种社会关系而非一种个人特性，“政治代表是一种涉及多人和多个团体的公共制度安排，这种制度安排是在一种复杂的社会系统下进行的”，同时她指出了“政治代表行为是以顺应被代表人的方式，为被代表人的利益而行为”，她把顺应性看成是代表人与被代表人关系的基本属性。“代表”的存在首先需要代表人和被代表人的存在，其次还需要二者存在某种行为。虽然作为“代表”既可以表示是代表人也可以表示代表行为，但是代表人的存在本身就意味着被代表人的存在，同时意味着代表行为要以代表人和被代表人之间关系存在为前提。也有学者把代表与被代表者之间的关系称为委托关系，被代表人将权力委托给代表人，代表人将权力委托给“一府两院”，但是这种说法不能说明不同代议制政府国家下代表与被代表者的差别。不管是皮特金所说的顺应性、委托关系，还有的学者认为的“合意性”，其实都是表示代表与被代表者之间的关系属性，暂且称之为代表性。不同国家和地区，甚至相同社会形态下政治代表的代表性表现也不尽相同。

我国的人大代表由选举产生、人大代表履职也是实现人大代表的代表性的过程。《代表法》还规定了代表需要模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律实施。显然法律对于人大代表提出了更高的要求。从道德的角度看，人大代表需要塑造一个模范带头的形象。仅仅从法律的规定角度来看代表的特性是不够的，还应关注到在人大制度运行的过程中，人大代表的特I生是否有所体现。人大代表从选举中脱颖而出进入履职阶段，包括两方面，一是人大会议期间，另一个是人大闭会期间的职务活动。这两阶段中，人大代表需要切断与选民的信息沟通，独立进行判断，但是会面临着较高的制度门槛。比如在开会期间，人大代表的提案和质询需要较多的时间来大量搜集信息，而代表需要自行承担这样的时间成本和信息成本，这无疑增加了代表提出有价值议案或者质询的难度。模范带头性也只是对代表的道德要求，在法律法规和人大制度具体执行中也很难被规定。这一特性需要选民对代表产生较强的信任感，更多的是通过现代传媒方式进行宣传和塑造（通常是企业家、政府官员等更容易当选代表）。所以中国的人大代表不缺乏模范带头性，只是这种模范和带头性的代表是否能表达选民的政治偏好，还是因为其模范和带头的“榜样”宣传，为选民所熟悉从而当选。

（二）回应性

罗伯特·达尔认为“政府对公民需求的持续回应是民主的核心特征”回应即回答、响应的意思。从政治学意义上讲，这种响应是把政治承诺转成政治实践的过程。我国的人民代表大会制度下的人大代表也是基于对人民的利益和诉求进行搜集、整合。在这一过程中，人大代表要与选民进行积极有效的沟通、汇集选民诉求，并参与国家决策。其一，要做到独立决策。《宪法》和《代表法》规定了人大代表的职权以及参与行使国家权力，对本级人大会议区域内人民意志和利益做独立判断，包括政治决策、经济决策、监督权。在法律实践中，独立性受到了较大制约。其二，要做到主动服务。人大代表因为其确定的选区来源，所以为原选区选民服务，听取他们的意见和建议，与原选区选民保持联系，这一点是出于代表的行为的一种主动行为。对于主动服务，在人大制度的实际运行中也缺乏可操作的制度与渠道来体现这种代表为原选举单位服务的特性。

（三）责任性

人民主权论告诉我们，人民是国家的主人，是权力的所有者。这是代议制的基本前提，全体人民和人民的代表之间存在一个授权与被授权的关系，由此产生了权利、义务和责任的关系。人民通过自己的选票选出代表，代表要履行职责对人民负责。我国的人大代表作为国家权力机关的重要组成部分，显然还要对人民代表大会负责。双重的责任结构也是我国民主政治的特点。《代表法》第三条、第四条规定了我国人大代表的权利和义务，是代表责任的具体化表现。

首先，责任性是一种法律责任。我国的宪法规定了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。对于我国人大代表的权利与义务，代表在人民代表大会开会期间如何履职、闭会期间如何联系选民，以及如何对代表进行监督和追责等等，法律都给予了明确规定。其次，人大代表的责任性体现在其政治责任上，人大代表是一种政治主体，是国家政治活动的代理人，要承担参政议政和监督的责任。这体现了代表的一种身份、头衔。

四、代结语：简单的评析

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其功能发挥离不开人大代表充分发挥作用。我国人大代表的实质与特性表明：我国的人大代表承载的功能首先是，承担着搜集与整合民意的功能，人大代表对各阶层、各群体进行吸纳，使之能够通过代表进行有效利益表达与政治参与的过程。其次，我国的人大代表还承载着政治功能，对上级的方针、政策、政令等要贯彻实施。

前面分析我国的人大代表实质时也讨论到我国的人大代表来源于社会各组成部分。各阶层、各群体、各行业、各民族、各性别的精英分子都会吸纳到人大代表中，是一种精英吸纳机制。人大代表的这种汇聚精英的功能把社会各种力量汇集在自己周围有助于公共权力的渗透和影响。这种精英吸纳机制的弊端是过分偏重对各阶层社会群体的广泛吸纳，即“代表”是对社会各阶层的囊括。比如在我国每年开“两会”的时候各个代表都要身着各自民族的服装以显示自己所代表的群体的特殊性，这就使代表的行为变成对外显示团结与和谐稳定的政治活动。从前面对代表本质的分析可以得出代表的实质是要对选民负责即最大程度反映民意，这也是代表责任性与回应性的表现。

有学者认为党代表人民利益与人大代表代表人民利益是两种不同代表逻辑。“中国共产党作为全体人民利益的代表这一理念落实在人民代表大会中，必然要求构成全体人民的各个阶层、群体、行业、部门、民族、界别、性别的‘代表能够尽可能的广泛参与，把整个社会各组成部分中具有典型性的样本尽量无遗漏的涵括，通过这种典型样本的尽可能涵括以及各类精英在自己所属身份群体中的辐射作用把党能代表与影响的阶层与群体的范围做到最大可能的扩展。”代表身份来源的广泛性不能说明代表具有切实反映民意的议政能力。党代表人民的利益与人大代表代表人民的利益两种代表逻辑存在冲突，两种代表功能发生了混淆。

另外，通過溯源我国人民代表大会制度的历史，从产生之初到现在存在历史的惯性，发现我国的人大还承载着大国政治宣教的功能、政策执行功能。所以从这个意义上讲，人大代表就是党和政府的代表。各级人大代表学习领会党和国家的方针、政策之后，再代表党和政府向民众解释与宣传和贯彻执行党的方针、政策。有学者认为人大代表是“多重代理”的角色集。即“政党代理人、国家代理人、法律代理人、政策制定与民意代理人于一体。代表这种‘多头负责主体的角色既遮蔽了其应有的基本属性，又成为他们选择规避风险和政治‘不作为的合法依据”。当然在不同的角色中，对人大代表影响最大的是党和政府这样作为一个实体的政治组织，而对于民意这个无实际载体的组织，人大代表在发挥其功能时如果考虑自己的风险与收益，显然顺从党和政府这种实体政治组织会更有好处。所以人大代表更倾向于代表党和政府做其代理人，宣教和贯彻国家方针政策的政治功能就会比较突出，其他的代理角色功能就会弱化，民意表达与反映的功能就会相对弱化。从历史经验来看，任何国家的民意代表都有对本国的方针、国策宣传和贯彻的职能，代表的身份来源多样性也是代议机关需要重视的问题，但这与囊括所有代表是不同的。

人大代表如何回归代表的本质，最真实、最全面反映民意，代表人民、回应人民，对人民负责还是一个长期复杂的过程。在我国的人民代表大会制度框架下以及我国的政治生态中，理顺党与人大的关系时解决人大代表问题的前提。党虽然代表人民的利益，但是人民的利益也应有自己的制度渠道，这就需要人大代表在政治角色上重塑与优化。

注释：

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[2]P1tkln，“RepresentatlOn and Democracy：UneasyAlllance。”Scandlnavian Poitjcal Studies 27.no.3（2004）.

[3]《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社1991年版，第1475页。

[4]《代表法》第二、三條。

[6]【美】罗伯特·达尔：《多头政体：参与与反对》，潭君久等译，商务印书馆2003年版。

[7]李海清：《两种不同代表逻辑的混淆：对人民代表大会问题根源的一种检视》，2015年11月2日，中国社会科学网：http：//www.cssn.cn/zzx/zzxzt_zzx/zlhy/xyyz]/201511/t20151102_2554638.shtml

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[10]【美】彼得·雷森伯格著：《西方公民身份传统》，郭台辉译，吉林出版集团有限责任公司2009年版。

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（作者分别系浙江大学公共管理学院教授，浙江大学公共管理学院博士研究生）