人大在推动政府法律顾问制度发展中的作用探析

吕秀军

作为立法机关和监督机构的人大及其常委会在依法履职的过程中，尤其要在政府法律顾问的程序性以及政府法律顾问法的出台上充分发挥作用，积极推动政府法律顾问制度的良性发展。

党的十八大以来，在提出必须“坚持依法治国”的大背景之下，首次提出“普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。党的十八届四中全会《决定》中进一步明确：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的积极作用。”由此可见，设立和推动政府法律顾问制度的发展已经成为依法治国这一国家重要政策的必要环节。那么作为国家的权力机关、法律法规的主要制定者的人大及其常委会，在推动政府法律顾问这一制度的运行过程中又该发挥怎样的作用，如何使当前政府法律顾问制度向着法制化、规范化的方向迈进呢？

一、政府法律顾问释义

在现代语境下，顾问首先指的是一个职位，泛指在某件事情的认知上达到专家程度的人，并可以为需要业务知识的团体或个人提供专业的咨询服务。这一概念最早却是出现在经济学领域之内，随着商品经济市场化的不断革新，促使越来越多的企业开始关注涉及切身利益的法律问题，当问题涉及的范围逐渐扩大以及不断的复杂化，企业就不得不去外部寻求帮助。于是，在公司制企业中出现的法律顾问便是这一概念的最初模式了。同样地，伴随着社会主义市场经济和社会主义民主政治的飞速发展，作为执掌国家行政事务的政府机关，受自身公共性、法定性和执行性等职能属性的影响，以及有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府这一现代政治目标的要求，政府的日常事务已经不再局限于传统行政事务，其职责逐渐向多样化、多元化转变，所涉及的领域也越来越广泛。虽然，当前我国各级政府都内设有法制办公室等业务机构，但受机构编制和业务经费的影响，法制工作人员数量少、业务能力不足的情况普遍存在。单纯依靠政府内设的法制部门去解决庞大的行政事务已经显得力不从心。因此，那些具有法律专业知识、能够为政府提供法律专业知识咨询的人，尤其是具有多年处理法律事务的法学专家学者和社会律师，都可以而且应当被吸纳到政府法律顾问队伍之中。

如前所述，政府法律顾问多指的是具有法律知识的从业者无偿或有偿地为政府提供与法律事务相关的业务咨询活动。那么，政府法律顾问制度就仅仅是简单地雇佣几个律师就可以了，换言说只有律师才是政府法律顾问的主体了吗？其实不然，有的学者从法律关系方面进行分析，指出政府法律顾问的来源大体有三类：第一类是作为政府外部人员的立法者、律师和专家学者，第二类是作为内部人员的政府法制机构工作者，第三类是以单位的方式存在的国家机关、社会团体。当然，这是从法律主体的大方面来探讨政府法律顾问的来源问题，但无论如何，律师、法学专家和学者无可置疑地作为其主要的来源而存在着，这一部分主体对于国家的重大行政决策和法治进程的稳步推进起到至关重要的作用。

关于政府法律顾问所应具有的作用，我们可以从《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》（1989年12月23日）第三条中窥探，即律师担任政府法律顾问，受政府委托办理诸如提供法律意见、处理政府涉诉案件、维护政府合法权益等相关法律事务。在实际的工作中，政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼，而且可以为政府重大行政决策、出台规范文件等进行法律方面的研究论证和风险评估；可以为各级政府决策提供专业的法律意见和建议，能够有效降低决策风险和成本，提高决策质量，有利于集中民智、凝聚民力、体现民意。这种以政府法制机构为依托，充分整合社会法律专家人才的队伍建设模式，在一定程度上也有利于增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念，对保证政府提高决策效率、推进依法行政发挥积极作用。另外，当前地方政府已经具有了颁布地方性法规的权力。因此，规范政府的立法行为，客观上需要政府法律顾问发挥自身优势，使所立之法能准确地反映社会经济发展的要求，实现法制的协调统一；规范政府的决策行为，需要政府法律顾问参与其中，促进政府决策的合法性和民主性；规范政府的执法行为，需要政府法律顾问加强执法引导，提升行政官员厉行法治的自觉性。

二、程序性的监督：人大在推动政府法律顾问制度的具体担当

如前所述，政府法律顾问这一制度并非一个新的概念存在，但是中央领导层在党的重要会议中不断地提出，彰显了其作为一项制度的重要性。作为国家的立法机关和监督机构，人大及其常委会也势必在今后的工作中加强对这项制度的支持与重视。当前，社会主义民主法治不断向前发展，同任何处于上升期发展中的事物一样，不可忽视的是对其进行有效地监督和监管使其避免误入歧途而阻碍自身发展。人大及其常委会在国家宪法的赋予下，正在承担着这项重要的政治任务。谈到人大监督，定会涉及另外一个重要的概念，即程序。同时这二者之间的关系，简言之，就是完备的程序是人大监督的必要条件，也就是说没有完备的程序，人大的监督活动本身也就失去了意义。因此，现实政治活动的程序的设置需要精细化思维和相当的实践基础，才能确保其自身的科学性和有效性。

回归到政府法律顾问制度这一问题上，作为行政机关的一项制度，政府法律顧问毫无疑问地属于公共政策范围内的政治活动，因此也不可避免地要受到人大及其常委会的监督。那么，设立政府法律顾问这一制度的程序性如何在人大及其常委会的监督之下得到优化并进一步发展？这无疑是一个急需解决的现实问题，也当然是人大及其常委会在推动中国特色社会主义民主法治建设进程中作用发挥的深刻体现。在行使工作职能时，政府法律顾问不仅需要面向政府和普通群众，去解决纷繁复杂的法律事务，而且重要的行政决策、行政性文件的出台，以及具体行政行为的执行，都需经过专业法律顾问提供意见和把关，这就在客观上要求政府在选择法律顾问的时候需要慎重，人大对此项工作的监督要到位。具体地讲，人大及其常委会要在年初的调研视察等工作安排的过程中，重视并且把这项工作当作全年的重点工作来进行部署，切不可仅仅作为一项常规工作任务去完成。尤其是在政府法律顾问的选拔和任用上，人大要适时地关注政府相关部门在这两个关键环节的程序操作上是否合规合法，推动常委会议通过政府法律顾问选拔与任用的工作机制，探索建立内外法律顾问协调机制，促进各方资源整合，使之发挥最大效能。同时，秉承“把权力关进制度的笼子里”这一当今中国政治实践的主流，利用好“程序”这一重要的制度设计有效规范公权力的行使，防止权力寻租、滥用。在当前社会矛盾日趋复杂、经济形态繁杂多样、政治文化日趋多元的条件下，在人大及其常委会的监督指导下，若从程序上完善政府法律顾问的主体功能，充分发挥政府法律顾问的协调纠纷、宣传普法、提升决策水平、推动经济发展等作用，则在一定程度上可以消解歧异、建立共识，促进国家政权和制度的合理化建设，将政治体系和政治秩序建立在无可置疑的公认的原则之上，有利于政治稳定和国家的长治久安。

三、立法的推动：人大在今后工作中的引领与保障

当前，虽然政府法律顾问这一制度的建立已经有些时日，但地位不明与定位模糊的特征作为一个普遍的现状存在着，各级政府法律顾问的建立和推进大多是“摸着石头过河”，没有明确的“前车之鉴”。而作为现代民主法治产物的政府法律顾问这一制度，在被赋予较多的社会公共治理义务的同时，更加需要对其进行法律法规的树立与确定，保障其主体性和合法性，方能使之更加稳妥地推行下去。

简单地梳理一下，无论是律师界最早颁布实施的《中华人民共和国律师暂行条例》，还是其后的《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》《律师法》，抑或是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等，其都属于这一制度的建设性依据和政策支撑所在，从国家立法的角度着眼，虽然也有涉及其中的一部分但却显得比较苍白无力。“求木之长者，必固其根本”，政府法律顾问作为一项国家的政策制度，虽具有一种比较正式的合法规则和一定的强制性，但要获得强大公信力和执行力，最终仍然需要国家从立法上来加以保障。放眼当下，经济形势的飞速发展要求与之相配套的各项法律法规的尽善尽美，虽然，各级政府为贯彻落实中央重要讲话会议精神，相应出台了多以红头文件形式的各种规定，如《北京市人民政府关于加强政府法律顾问工作的意见》《聊城市人民政府法律顾问管理规定》《重庆市渝中区人民政府法律顾问工作规则》等等，这些规定，大多表现为内容笼统、篇幅简短，对于双方权利及责任缺少细化，尤其是在政府法律顾问的主体身份、权限职责、组织归属等方面存在着划分不清晰、界定不明确的情况。对于现存的这些具体问题，就要求政府法律顾问制度的法治保障需要国家立法的“无缝衔接”，通过立法从根本上推动这一政策制度的落实，所以目前急需的也是一套国家层面的完备有效的法律的出台。作为国家的立法机关，人大应该充分发挥自身的职能优势，利用代表建议、监督监管等形式，积极推动政府法律顾问法的制定与出台。首先当然要完善并提高立法层次，至少从国务院的层面制定相应法规，使其与《合同法》《律师法》相匹配，这样既可避免制度上的不统一，又能为政府法律顾问制度的贯彻落实提供更高层次的法律保障。在立法时应缩小弹性空间，把弹性条款细化为具体的细则，如同法官、检察官、律师都有相应的《法官法》《检察官法》《律师法》一样，解决法律顾问的主体身份和社会定位问题，必须通过《法律顾问法》的立法才能实现。在工作职责范围的界定上，需要通过订立“标准”来实现。如在党政机关和行政部门里，政府法律顾问做什么、公职律师做什么、政府机关法制工作人员做什么，都应该有明确的分工。将法律顾问的工作职责标准化，明确各自的分工，做到岗位明确，各司其职。立法时增强顶层设计的可操作性，防止制度空转，避免权力寻租现象的出现和发生。

结语

有效的政府法律顾问制度，对全面推进依法行政、建设法治政府、保障公民政治权利，共享社会主义发展成果，尤其是我国到2020年实现“法治政府基本建成”这一奋斗目标都有着极其重要的现实意义。在积极推行政府法律顾问制度的过程中，要注重制度建设的精细化、规范化、法治化，保证制度运行的高效率，还要注重法律顾问的责任心、积极性、专业性，这些都是关键的因素和抓手。

政府法律顾问这一政策性的制度在提出与运行的过程中也经历了长期的过程并逐漸得到了重视，但在发展过程中，政府法律顾问仍然存在着被虚拟化和边缘化的倾向。因此，作为国家的立法机关和政府工作的监督机构，人大及其常委会应该切实发挥作用，积极推动政府法律顾问法的制定与出台，充分保障作为维护国家公平正义的政府法律顾问这一群体，使得政府法律顾问制度有组织有计划地建设并推进，真正实现依法行政，早日完成国家治理体系与能力的现代化的重要任务，建成法治政府，形成制度化、体系化、法治化的现代治理方式。

参考文献：

[1]朱顺：《政府法律顾问主体地位问题研究》，载《贵州警官职业学院学报》2015年第6期。

[2]宋智敏：《从“法律咨询者”到“法治守护者”——改革语境下政府法律顾问角色的转换》，载《政治与法律》2016年第1期。

[3]莫于川：《政府法律顾问的时代使命与角色期盼》，载《广东社会科学》2017年第1期。

（作者单位：黑龙江省大庆市让胡路区人大常委会法制委员会。本文基金项目：黑龙江省哲学社会科学研究规划项目[16FXE02]）