县乡人大换届选举中的选区划分与选民登记

闫然

选区划分和选民登记是换届选举的基础性环节。根据D市公安局统计数据，截至2016年9月，D区及两个开发区总人口664893人，其中D区422489人，市经济开发区163289人，运河开发区79175人。D区选举委员会按选举法规定的代表名额分配原则，并根据三区人口数分配代表名额，D区153名，市经济开发区59名，运河开发区30名。按照法律规定的选区划分原则，并参照上届选区划分情况，D区合理划分选区，全区共划分103个选区。按选区的大小，每个选区分配代表1至3名，为区县人大代表的顺利选举奠定了基础。

一、主要环节

（一）分配代表名额

根据山东省十二届人大常委会第二十二次会议《关于山东省县（市、区）新一届人民代表大会代表及常务委员会组成人员名额的决定》，D区人民代表大会代表名额为242名，代表名额与上届相同。2016年11月4日，D区选举委员会第一次会议通过《关于区十七届人大代表名额分配的通知》，确定各镇街代表名额和结构比例（详见下表），由各镇街在完成选区划分后将代表名额分配至各选区中。为了保证当选代表结构比例符合要求，D区选举委员会专门召开会议，制订工作意见，对各选区应选代表的结构比例提出了具体要求。在这次划分选区和分配代表名额工作中，D区选举委员会把全部代表名额一次性分配到了选区，根据上级要求不再预留代表名额，坚持法律性和科学性。11月12日，各镇街选举工作指导组将各选区代表名额具体分配方案连同选区划分情况报区选举委员会审查。

（二）划分选区

11月4日，D区选举委员会第一次会议通过《关于划分选区和选民登記阶段工作的安排意见》，确定选区划分和选民登记的原则、方式及具体规定；11月7日，召开D区选区划分和选民登记阶段工作会议，通知部署各镇街选区划分和选民登记工作，确定本阶段工作的具体时间节点和注意事项。选区划分按要求完成后，11月12日，各镇街选举工作指导组将选区划分情况和选区设立选举工作小组情况报区选举委员会审查，11月14日，区选举委员会第二次会议通过《关于选区划分的审查报告》，确定选举D区十七届人大代表共划分选区103个（不含部队选区），其中，D区各镇街共划分63个，市经济开发区各镇街共划分27个，市运河经济开发区共划分13个。会后全区各镇街将选区划分情况及选区设立选举工作小组情况、选举日和选民登记时间在11月15日前予以公布。

（三）选民登记

根据D区换届选举工作总体部署和有关法律规定，D区选民登记工作自2016年11月15日开始，至25日全部完成。根据D区选举委员会统计，D区及两个开发区总人口665133人，18周岁以上人口445285人，其中精神病人等不能行使选举权的577人，被停止行使和剥夺选举权的4人，长期外流等没有参加选民登记的5049人，准予行使选举权的335人，经各选区选举工作小组、镇街道办事处工作指导组初步审查，依法具有选举权的选民439655人。根据工作安排，D区于11月30日以选区或选民小组为单位张榜公布选民名单，对错登、漏登、重登情况及时予以纠正，并在选举日前对迁入、迁出、死亡等情况予以补登或除名。具体而言包括以下三个阶段。

一是准备阶段。11月4日，D区选举委员会第一次会议通过《关于划分选区和选民登记阶段工作的安排意见》，确定选区划分和选民登记的原则、方式及具体规定；11月7日，召开D区选区划分和选民登记阶段工作会议，通知部署各镇街选区划分和选民登记工作，确定本阶段工作的具体时间节点和注意事项；11月15日，在完成选区划分和选举工作小组设立工作后，各镇街选举工作指导组将选举日和选民登记时间的公告连同本辖区选区划分等情况张贴公布，正式开始选民登记。

二是实施阶段。选民登记的实施主要依靠各选区中的相关城市社区、村民委员会进行。选区划分基本以社区为单位进行，根据走访了解，各社区、村委会在接到选民登记工作布置后，利用上届选民名册和2016年10月人口普查登记数据为依据，借助村干部、小区物业、社区信息员等工作渠道形成初步选民名单，运用社区、村组干部人熟底子清的有利条件，通过走访入户对初步登记的选民花名册进行认真核对，重点核查权利行使特殊人群和有无错登、漏登、重登问题，然后再正式填写选民登记册。

三是汇总阶段。选民登记完毕后，以选民小组为单位，依法审查选民资格，经选区选举工作小组复核后，报各镇街选举工作指导组，由各镇街汇总后于11月27日前报区选举委员会审定。经11月29日，区选举委员会第三次会议审定通过，11月30日以选区或选民小组为单位张榜公布选民名单，并通知选民及时查看，对错登、漏登、重登的情况及时进行纠正。

二、具体做法

（一）代表名额分配中的原则与特例

代表名额分配的基本原则是各选区每一代表所代表的人口数大体相等。D区及两个开发区总人口663204人，人大代表名额为242名，平均2740人产生1名代表，根据最终确定的选区划分情况，在代表名额分配中每个代表所代表的人口数应掌握在2600～2800人之间，但在各镇街具体划分选区时，因地缘和人口因素，并无法严格控制在2600～2800人区间。以新华街道为例，其最终选区划分的结果在2000～3300人之间。

在具体操作中，主要有两种特殊情况。一是针对少数民族聚居的选区，区选举委员会根据选举法和代表法规定，相应考虑每一代表所代表的人口数适当减少。例如考虑到新湖街道的北营社区（1927人）和小锅市社区（2943人）有少数民族，尽管北营社区人数低于2700人的平均标准，但还是各分配1个少数民族代表名额给两个少数民族社区选区。二是D市学院选区的处理，D市学院两万多师生，根据人口比例，本应有7～8个代表名额，但是考虑到两万多学生中多为本科生，一年到三年之后多数就会离开本选区，由学生担任代表的话会给日后代表履职造成不小的困难。而教师职工中已有部分担任了市人大代表，再分配给一个单位那么多名额恐带来新的不平衡。在统筹考虑之后，区选举委员会最终确定由户口在学校的5100名师生组成学院选区，共有2个代表名额，对于未迁入学校集体户的学生，在随后的选民登记阶段不再主动要求其将选民资格转移至学院（见右表）。

（二）选区划分的具体标准

根据选举法规定，在选区划分中，选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。D区选区划分中主要分为三种。第一种是农村选区，人口结构相对比较简单，根据区选举委员会数据，全区共32个农村选区，分配代表名额数72名，人口较少的几个社区村委会联合划分选区，人口较多的社区村委会单独划分选区或划分多个选区。第二种是城市选区，在城区可以按照社区居委会管辖的范围划分。第三种是单位选区，按照行业或者单位划分，凡是能够产生1～3名代表的较大机关、团体、企事业单位和一个系统的几个单位在一个辖区的，可单独划分选区，中央、省、市驻区单位的选区可大一些，且尽量单独划分。

在具体操作上，各个镇街按社区划分为主，按照单位划分为辅。以新华街道为例，街道人大工委工作人员在访谈时提出，划分标准的主要考虑因素是地缘因素和人口因素。一是地缘因素，主要是不稳定社区的选举问题。对于果子李、常王等因拆迁、村委会领导变动等各种历史原因较不稳定的社区、村庄，通过与其他较为稳定的社区、村庄合并为一个选区，保证相关选区的选举工作顺利平稳开展。二是人口因素，划分包括：一个是多村合一，例如于官屯村（1429人）、陈公村（2140人）、于庄村（568人）单一村人口不够的合成一个选区。第二个是一村分二，包括邹李社区（11700人）、德苑社区（13067人），因为人数过多超出了3名代表所能代表的人数上限而划分成两个选区，邹李社区分为东西两个选区，德苑社区分为南北两个选区。根据以上选区划分的具体原则，辖内14个选区中有1个机关选区，8个城市选区，5个农村选区，其中5个农村选区是由邻近社区、村居委会联合组成选区，4个城市社区单独成立选区，还有2个社区因人数过多，各被拆分为2个选区。对于多村合一选区，存在跨社区的选区工作难以协调情况。如果选区和社区（或者单位）管辖范围一致的话，工作比较好开展。如果不一致的话，就很难协调工作。例如广川街道的大东关社区，选民数量过多，而小东关选区选民数量很少，所以将大东关社区的部分单位或者居民划分到小东关选区。但是由于这些选民不在小东关社区的管辖范围内，在选举工作中不太配合，小东关社区工作较难开展。

（三）选民登记的方式

D区选民登记主要分为补充登记与重新登记两种方式。在具体做法上，D区农村选区以补充登记为主，D区城市选区及两个开发区各选区一般是重新登记。

第一种补充登记。凡是上届选举时登记的选民名册保存完整的选区，以上届选民登记名册为依据，将上次选民登记以后年滿18周岁的、自其他选区迁入的、恢复政治权利的选民，核查准确后，进行补充登记。然后将迁出本选区的、死亡的和依法被剥夺政治权利的人，核查准确后，从选民名单上除名。据了解目前在D区农村选区，人员结构相对简单，同时因村集体逢年过节发放福利的需要，村委会多保留完备的村民名册，多采用补充登记方式。这同选举法“一次登记、长期有效”的精神相一致，同时也大大减轻了选民登记的工作量。

第二种重新登记。凡是上届选举后选民登记名册保存不完整或区划调整较大的选区，这次重新进行了选民登记。在调研中我们了解到城市选区自上届选民登记五年时间内人员变动较大，人口流动增多，采取补充登记进行删减的方法已难以适应目前形势发展，故在城市选区多采用重新登记的方法。

而对于选民登记的地点选择，D区选民登记的主要原则是，有单位的在单位登记，没单位的在户籍所在地登记。机关、团体、事业单位的工作人员、企业职工、在校学生，在所在单位的选区登记；城区街道居民和农村居民在户口所在地登记。

（四）选民资格的审查

选民登记工作中，基层社区的一大工作量就是对于特殊选民资格的审查。根据法律规定，被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的、正在取保候审或者被监视居住的、正在受拘留处罚的应属于准予选民登记人员；无法行使选举权利的精神病患者不列入选民名单。对此，区选举委员会协同各镇街、社区把好选民资格审查关，协调公安、“两院”对特殊人员是否有选民资格进行确认。本次选民登记，D区共有322名被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的监狱服刑人员在赵虎街道完成选民登记；同时对577名无法行使选举权的精神病患者和痴呆傻人员，经医院鉴定或患者家属确认，不列入选民名单。

（五）流动人口的转入与转出

处理流动人口登记，D区采取“对头挤”的办法，一头是户口所在地，把长期在外人员的姓名、出生年月日列出清单，开出证明，发给其工作单位依法登记；另一头是工作单位，让没有户口的人员，到其户口所在地索取证明信。对于外来流动人口转入本选区，D区本次换届选举时取消了上届规定的居住满1年的要求，规定在户籍地取得选民资格证明即可在所在选区进行登记。本届因为在D区当地参选等原因共迁入D区各选区约10人。而对于转出至外省市进行选民登记人员共计约140人，主要包括户籍未转入外地高校的在校学生（约60人）、作为代表候选人在工作地参加选民登记人员（3人）、户籍在D区长期在外工作的公司员工（约70人）三种情况，较之D区作为流动人口输出区来说，在实际选民登记工作中，流动人口转出登记比例并不算高。

三、存在问题与困难

根据调研走访和实际选举工作的参与了解到的情况，选区划分和选民登记工作牵涉面广、工作量大、时间紧张，在登记过程中存在诸多困难。

（一）人户分离情况加大选区划分和选民登记难度

D区选民登记中的人户分离情况主要是空挂户和拆迁户。作为城镇化进程中的产物，空挂户和拆迁户的大量出现进一步加大了选民登记准确的难度，各社区工作人员即便挨家挨户进行选民登记，做了大量工作，但是也不能保证没有重登的情况。新华街道振华社区表示，通过依靠社区工作底册，基本可以做到不重登不漏登，但在登记过程中也从给选民登记更多地变成了通过名单登记选民。

首先，空挂户数量过多对个别选区投票选举能否顺利进行造成挑战。空挂户是D区的历史遗留问题，上世纪90年代初期D市为推进城镇化进程，出现了为子女上学等考虑农村居民交钱挂在若干个城市集体户的情况，随着相关人员逐步在城市买房迁出集体户，目前在个别选区中仍有数千人多达三分之一到一半的人员是空挂户。新华街道793号院（即新华街道机关选区）有空挂户5千人，新河东派出所辖内相关选区共计有近7千人空挂户，空挂户在D区各街道并不鲜见。各街道对此采取的做法都是尽量联系，保障相关人员选举权利。根据选举委员会决定，空挂户一般应在户口所在地登记；如果在居住地登记，需取得户口所在地证明；如果实在联系不上就只能列为长期外流人员。因为空挂户并不居住在本辖区，即使已经完成选民登记，但联系动员投票较为困难，若处理不好甚至会产生选区没有过半数选民投票的危险。

其次，因拆迁（安置房未建好）分散租住在全区各地的池口等社区，以及在一些新建的入住率较高的小区，户口迁入现居住地的不多。无论在其户口所在地登记还是在现居住地登记，如何准确全面地进行选民登记，避免选民的重复登记或者漏登，在登记实践中都存在着不小的难度。

（二）人大与公安部门的沟通机制尚不完善

在选民登记中，各选区一方面通过入户走访等多种方式完成选民登记名册，另一方面通过派出所调取户籍与该选区的户籍人数进行比对，以便选民登记准确高效，无错登、漏登、重登情况。然而在选民登记的实践操作中，人大部门与公安部门的沟通机制尚不完善。区镇各级人口数量作为人大换届选举诸多工作的基础性数据，具有重要意义，为了获得D区及下辖各镇街的人口数据，区人大、各镇街人大花了很大力气。新华街道振华社区表示，选民登记阶段的主要困难是与派出所的配合，派出所有辖区內居民详细信息，但因为目前国家对个人身份信息的保护愈发严格，在选民登记工作中向派出所索要辖区人口数据及辖区内居民名单有些困难，希望国家能从政策层面予以明确支持。

除此之外，在选民登记中，工作人员发现派出所系统中的数据可能并不一定准确，给选民登记工作的准确性带来了一定的挑战。对比发现，农村选区因其人员结构相对简单，派出所户籍登记人数与选民登记人数基本一致。但在城市选区，由于流动人口较多，派出所户籍登记人数与选民登记人数相差较大，每个街道均出现1万人左右的数据出入。为稳妥起见，区选举委员会最终选择仍以实际选民登记人数作为标准，但派出所户籍人数与实际登记数据产生如此大的出入也从一个侧面反映出城市人口的管理问题给选民登记工作的准确性带来一定的挑战（见右上表）。

（三）不能行使选举权利的人员范围认定

选民登记中，根据全国人大常委会办公厅联络局的统计口径，不能行使选举权利人是指经选举委员会确认不能行使选举权利的18周岁以上户籍人口中精神病患者，根据民法通则司法解释和法工委1986年法律询问答复，无行为能力的精神病患者亦包括痴呆傻人员。但是除此之外，在选民登记实践操作中，还出现了植物人、意识清醒但无法表达的失能人员等情况，因为法律中没有规定，目前在选民登记实践中如何认定存在一定争议。随着民法总则对于无民事行为能力人的范围从“不能辨认自己行为的精神病人”扩展为“不能辨认自己行为的成年人”，在日后选民登记工作中也需要对不能行使选举权利人的范围进一步明确。

参考文献：

[1]蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版。

[2]李适时主编：《地方组织法选举法代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版。

（作者单位：全国人大常委会法工委）