加强县级人大专门委员会建设若干问题的思考

林晨 莫天一 江晨

2015年6月，中共中央转发了中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，这是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。2015年8月，为贯彻落实中央关于加强县乡人大工作和建设的精神，全国人大常委会及时修改了地方组织法，规定县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。这不仅明确了县级人大可以设立专门委员会，而且进一步明确了专门委员会的类别和数量，由此，县级人民代表大会专门委员会的设立有了法律依据和制度支撑。

专门委员会作为人民代表大会的常设工作机构，在人民代表大会及其常务委员会闭会以后继续开展工作，从而扩展和延伸了人大及其常委会活动的时间和空间，也为人大代表和人大常委会组成人员在闭会期间履行相关职责提供了适当的组织形式和合法程序。专门委员会建设是当前基层人大的一项重要工作，也是一个全新的课题。因此，对县级人大专门委员会相关问题进行理论上的研究和实践上的探索，有利于澄清认识误区，对于推进县级人大专门委员会规范建设十分必要。浙江省温岭市人大作为该省人大工作综合试点单位，于2016年3月在全国范围内率先设立了法制（内务司法）委员会。本文结合该市人大法制（内务司法）委员会两年来的相关做法，探讨专门委员会建设和履职过程中好的经验和存在的不足，以期更好推进基层人大专门委员会建设。

一、浙江省温岭市人大法制（内务司法）委员会现状分析

（一）人员配置情况

选优配强人员是有效开展工作的前提。2017年换届选举之后，该市新一届人大法制（内务司法）委员会由13人组成（比上届增加4人），有主任委员1名、副主任委员4名、委员8名，其中8名是常委会委员。委员结构上具有广泛性、代表性，委员配置体现该市各区域板块间的均衡；委员职业有教师、人民陪审员、新温岭人代表、企业家、村（居）委会负责人等；委员工作单位有工会、妇联、残联等；年龄上形成中青年相结合的梯次结构。通过优化人员结构，使具有不同背景的人员都能发挥长处，优势互补，共同促进工作水平和能力的提升。同时，考虑到专门委员会需协助常委会做好各项监督工作，尤其是法律监督工作，应避免“两院”及政府组成部门工作人员成为专门委员会委员，否则有既当“运动员”，又当“裁判员”的嫌疑，不利于监督工作的有效开展。

（二）划定职责范围

根据地方组织法、监督法有关规定，县级人大专门委员会主要承担提出议案、审议、调查研究等职责。基层人大专门委员会一方面要协助常委会搞好法律监督，提高执法检查工作实效；另一方面，要协助常委会对“一府两院”开展工作监督，听取部门专项工作报告等，把不同监督方式结合起来形成监督合力翻。为加强并有效发挥专门委员会协助常委会开展工作的职能，该市人大明确了法制（内务司法）委员会九项主要职责。九项职责中的五项是法定的，即按照地方组织法、监督法等法律规定，赋予其拟订审议议案、组织质询、执法检查、规范性文件备案审查等职权。具体体现为：（1）审议市人民代表大会主席团及市人大常委会主任会议交付的有关议案，提出报告；（2）向市人民代表大会或市人大常委会提出属于市人民代表大会或市人大常委会职权范围内的有关议案；（3）对市人民代表大会主席团及市人大常委会主任会议交付的质询案，组织开展质询活动，听取受质询机关对质询案的答复，必要时就质询情況提出报告；（4）对市人民政府报送市人大常委会备案的有关规范性文件进行备案审查；（5）受市人大常委会的委托，对有关法律、法规和市人民代表大会及其常委会的决议、决定、审议意见的执行情况进行监督、检查等。

此外，发挥专门委员会权威性和专业性的特点，规定专门委员会可以协助常委会办理代表建议、批评和意见或者对承办单位开展跟踪督办；密切同代表的联系，听取代表的意见和要求，了解人民群众的期盼和关切，提出办理的意见和建议，督促政府部门解决问题；对市人大常委会专题审议的工作开展调研，提出初步审议意见等四项职权。

（三）开展制度建设

制定一套针对性强、便于操作的专门委员会工作制度，为专门委员会职能作用发挥建章立制，使其有法可依、有章可循，逐步走上规范化、程序化轨道非常必要。该市出台了《温岭市人民代表大会法制（内务司法）委员会工作规则（试行）》，对专门委员会的工作职责、工作程序和工作方式等作了规定。

一是会议制度。专门委员会会议分为全体会议和主任委员办公会议。考虑实际开展工作的需要，规定全体会议一般每3个月举行一次；主任委员办公会议主要研究处理日常工作问题，每3个月至少举行一次。同时，每次会议需形成会议纪要，通过常态化的工作会议制度，部署任务、总结经验，保证专门委员会高效运转。

二是活动制度。建立专门委员会与法工委既分工又合作的机制。专门委员会可以根据法工委年度安排有针对性地安排工作，且每年需至少确定一个主题独立开展活动，例如2017年开展对残疾人托养中心进行视察。此外，委员也可以参加法工委组织的各项活动，且每年参加次数不少于一次。

三是联系制度。首先做好外部联系，委员加强与人大代表的联系，认真听取代表意见，为代表履职提供服务，这是履职的重要内容。其次做好上下级联系，为加强人大常委会领导的联系指导作用，会议制度特别规定专门委员会开展活动，市人大常委会主任或分管副主任应当列席。再是做好内部联系，兼职委员因不驻会，在信息沟通、学习提高方面和专职委员存在不同程度的差异，通过建立微信群等方式，发布各类活动、会议、学习内容，让委员们有归属感。

二、专门委员会建设过程中存在的主要问题

（一）专门委员会名称不规范

各地人大同一类型的专门委员会名称不统一。地方组织法第三十条规定“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”，明确写明地方人大可以设立“法制委员会”。

温岭市根据浙江省人大常委会发布的文件要求，设置名称为法制（内务司法）委员会。但是各地的做法均不一致，有以下几种，例如浙江省永嘉县为“法制内务司法委员会”，江苏省泰州市高港区为“法制委员会”，山东省淄博市周村区为“法制和内务司法委员会”等等，同为县级人大专门委员会，名称却有四五种之多。专门委员会作为人民代表大会的重要组成部分，命名应统一，以体现国家权力机关的严肃规范。

（二）人员结构不合理

首先，组成人员中专职人员较少。温岭市在人大工作综合试点改革的背景下，专门委员会组成人员结构比例相对来说好于其他地区，法制（内务司法）委员会1名主任委员和4名副主任委员均为专职委员，8名兼职委员中5名为市人大常委会委员，其余3名为市人大代表。这样的结构比例既可以保证专门委员会组成人员的相对独立性，便于独立地开展工作，又可以提高专门委员会组成人员的社会地位，维护专门委员会组成人员职位的法律性和严肃性。据了解，各地人大专门委员会组成人员中专职的比例均不高，很多地方“两人委”的情况普遍存在，导致每个专门委员会一般只有正、副主任委员两人属专职，委员全部为兼职。兼职委员过多，难以集中开展调查研究等活动，无法保证专门委员会会议讨论、审议和表决重要事项的质量，有时甚至因出席会议人员达不到半数而无法召开。其次，从专业素质上看，有的委员会组成人员原来的工作领域与所在专门委员会工作联系不大，对业务工作不熟悉，而且对人大监督等经常性工作了解掌握不深，导致每次换届后专门委员会组成人员需要用较长时间熟悉工作、了解情况，一定程度上影响了专门委员会工作的开展。而从事本领域工作的专家学者等专业性人才在专门委员会所占比例很少，使得专门委员会对所涉及领域内情况的掌握很难跟上形势的发展，更无法做到有前瞻性。从工作状态上看，委员会平时履职无压力，有的委员会组成人员感到，到人大专门委员会工作是组织安排，认为工作不必太认真、太较劲。种种原因造成专门委员会组成人员主动履职的积极性不高。

（三）职责划分不清晰

人大专门委员会由人民代表大会选举产生，其组成人员必须是人大代表。这是专门委员会附属于人民代表大会的性质和特点决定的，有利于本级人民代表大会与各个专门委员会之间的工作衔接。地方人大常委会工作委员会则是人大常委会的工作机构，负责办理常委会的具体事务，其组成人员不一定都是人大代表。人大专门委员会和工作委员会作为地方人大及其常委会的专门机构和办事机构，其工作效率和工作水平的提高离不开具体工作中的科学管理和流程改进。然而在基层人大的工作现实中，二者的关系并不是很顺。首先，“一套人马两块牌子”现象较为普遍。专门委员会主任委员（副主任委员）兼工委主任（副主任）往往是标配，相对于专门委员会的兼職委员而言，前者就是“领导”，各项工作也以前者安排为准开展。在“一套人马”的体制安排下，工作委员会作为常委会常设的办事机构，其均有固定的年度工作安排，专门委员会相对独立的工作安排、职能划分等就会自然不自然地被弱化。其次，职责分工不明确。除了法律明文规定的职能，即质询监督权、立法监督权、执法监督权、工作监督权、调查研究权，其他哪些权力该由基层人大专门委员会行使并无明确，这就导致了职能重叠、职责交叉，甚至出现相互取代职能。因此，通过完善相关工作制度，明确工作的各个阶段、各个环节及相应的工作要求，使二者职责明确、各司其职、各负其责，能够有效提高工作的科学性，十分必要。

（四）人代会期间作用发挥不够

人民代表大会期间，专门委员会为大会主席团发挥参谋助手作用还远远不够。一方面，人代会期间缺少独立审议形式，制约了专门委员会职能作用的发挥。由于人代会的会期短，各项议程都以代表团形式进行，专门委员会组成人员分散在各代表团中参加审议，审议发言不可能以专门委员会的名义发表意见，没有为专门委员会充分发挥作用提供有效平台。另一方面，以委员会名义依法向大会提出议案、建议、批评和意见的情况仍不多见，有的委员会甚至从来没有提出过议案、建议、批评和意见。除财政经济委员会对计划、财政报告进行审查外，其他专门委员会大多没有就与本委员会相关的重大事项提出审议意见。

三、完善专门委员会工作机制的思考和对策

（一）统一专门委员会名称

以法制（内务司法）委员会为例，相较于县级人大专门委员会名称的混乱，地市级以上人大专门委员会名称则相对统一，因其具有立法职能，故设置法制委员会负责立法工作，设置内务司法委员会负责其他各项监督工作。例如台州市、浙江省人大均分别设置法制委员会、内务司法委员会，全国人大则设置法律委员会、内务司法委员会等。基层人大及其常委会并没有立法权力，那么设置法制委员会是否合适？从法律来看，地方组织法第三十条规定县级人大可以设法制委员会，国家法律层面只设定“法制委员会”名称。但是从各地实践及上级人大的机构设置来看，“法制委员会”主要职能为立法，基层人大专门委员会若也称呼为“法制委员会”，给人亦有立法权限之感。从机构设置上下对口及业务范围分析，基层人大专门委员会应与上级人大“内务司法委员会”的主要职能一致，同时协助上级人大开展立法工作。因此，要按照对口原则或细分专业领域，形成全国人大上下相对统一的专门委员会机构设置模式，基层人大应设置“内务司法委员会”更为贴切，更加符合实际工作开展情况。

（二）逐步优化专门委员会组成人员结构

习近平总书记在纪念全国人民代表大会成立60周年大会上明确指出，要“优化人大常委会、专门委员会组成人员结构”。专门委员会工作具有法定性、专业性、经常性和权威性等特点，保持和发挥好其特点优势，合理选配组成人员显得十分重要和必要。一是促进专门委员会组成人员专业化。引进更多具有专门委员会专业知识背景的代表担任委员，优化组成人员的专业知识结构。在确定专门委员会组成人员的时候，可以将某些专业性强、业务能力强的专业人员作为派选代表进行选举，专门委员会组成人员大多是熟悉相关行业的法规、政策和相关业务知识，具有专业优势，有着丰富实践经验的人大代表。这些代表可以是专家学者，可以是领导干部，也可以是行业优秀分子。这就使专门委员会在具体履行所承担的法律职责时，更显专业性，审议质量更高，更能体现人大监督工作的实效和成效，以解决目前专门委员会不“专”的问题。二是提高专门委员会中专职委员比例。专门委员会工作任务日趋繁重，在完成委员会自身开展监督、调研工作的同时，还要协助人大常委会开展执法检查、视察、专题询问等工作，仅仅依靠一两位驻会委员难以高效完成，须加快专门委员会组成人员专职化步伐，建议专职委员的比例应逐步提高到一半以上，保证专门委员会组成人员的专业化、专职化。三是充分考虑组成人员年龄结构。在配备专门委员会组成人员人选时，提高能够连任的年轻委员比例。建议在专委会组成人员中有三分之一以上的人员能担任两届，有三分之一以上的人员能干满一届，建立人员的梯队更新机制，尽可能避免主任委员和副主任委员同时离任，以保持专门委员会工作的连续性和稳定性。

（三）建立完善专门委员会工作制度

根据宪法和地方组织法的有关规定，结合自身实际，适时制定人大专门委员会工作条例，对人大专门委员会的名称规范、组织机构、工作职责、议事规则等方面进行更为详细具体的规定，形成一套针对性强、便于操作的专门委员会工作制度，使人大专门委员会的工作制度化、规范化。在完善工作制度的同时，要注重职责的分工，专门委员会的主要职能是“议事”，常委会工作委员会的主要职能是“办事”，两者职能不同，地位不同，不能相互替代，其分工应当相对明确，职能也应当分设。专门委员会主要负责统一审议，重点研究重大问题，着力提出高质量的审议意见，不要过多地介入工作委员会的工作安排、人员调度等具体日常工作。工作委员会则负责根据常委会组成人员的意见、专门委员会和其他方面的意见，组织人员研究修改相关草案、起草审议结果报告等具体工作，为常委会和专门委员会的工作提供服务。

当然，在目前的背景下，要求县级专门委员会和工作委员会彻底分清职责是不现实的，专门委员会与工作委员会在体制上、机构上应当分开，但在工作机制上，应当形成合力，建立专门委员会“议事”、工作委员会“办事”，分工不分家的工作格局。

（四）发挥专门委员会在人代会期间职能

一是人大专门委员会在调研论证的基础上，积极主动向大会提出议案、建议、批评和意见。专门委员会先要進行调查研究，听取有关部门汇报，广泛听取社会各界的意见，做好相关准备工作。二是要探索完善大会期间审议形式，改变单纯以代表团形式审查“一府两院”工作报告的现状。建议在大会议程中列入专门委员会审议“一府两院”工作报告的相关内容，安排适当时间，由专门委员会组织召开专题会议对报告进行审议，例如由法制（内务司法）委员会专题审议“两院”工作报告，就涉及本委员会的重大事项提出审议意见，审议的结果向大会主席团汇报，真正发挥大会期间专门委员会的自身优势。又如在县级人大未设专门委员会之前，审议计划、预算（草案）等，往往都是在召开每次大会时临时组建计划财政预算审查委员会，人员难以实现专业化、专职化，在一定程度上影响了审议的效率和质量。在设置财政经济委员会之后，可由该委员会代行临时性的计划财政预算审查委员会的职责。三是建立专门委员会向人代会报告和述职制度，就专门委员会全年工作向大会述职，提请代表审议，进行满意度测评等等，监督专门委员会各项工作开展情况。

注释：

[1]秦前红：《地方人大专门委员会制度的演变及其问题》，载中国智库网：http：//www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/3029570

[2]周爱民：《县级人大专委会建设如何“开题”》，载《人民之友》2016年第10期。

[3][5]李涌、郭成宏、王光辉：《加强县级人大专门委员会建设的探索与实践》，载《法制与社会》2017年第7期。

[4]湖北省宜昌市人大常委会课题组：《地方人大专门委员会工作机制研究》，载《人大研究》2014年第1期。

[6]高水平：《加强地方人大专门委员会建设的思考》，载《内蒙古人大》2015年第12期。

[7][8]张斌、李丽：《新形势下发挥地方人大专门委员会职能作用的思考》，载《山东人大工作》2017年第1期。

（作者分别系浙江省温岭市人大常委会委员、法制（内务司法）委员会主任委员，浙江省台州市人大常委会办公室干部，浙江省温岭市人大常委会办公室干部）