美国退出《巴黎协定》的原因及影响与中国的应对策略*

邹晓龙， 崔 悦

(吉林大学 公共外交学院， 吉林 长春 130012)

2016年被诸多学者称为“黑天鹅事件元年”， 很多看似反常或不可思议的政治事件频发： 欧洲的英国脱欧、 亚洲的朴槿惠“闺蜜门”、 美洲的特朗普赢得美国总统大选， 本文不予赘述。 与此同时， 2016年也是近20年以来数据记载最热的一年， 根据美国航空航天局(NASA)的数据显示， 该年2月份是近百年来最热的一个月。[1]尽管仍存分歧， 但主流意见认为温室气体(greenhouse gases)排放是造成气候变化与全球变暖的主要原因。[2]

《巴黎协定》使各缔约国制定了均衡且雄心勃勃的减排计划， 从而实现将全球平均气温升幅控制在前工业化水平以上低于2 ℃之内， 最终缓解全球变暖现象这一目标。 中国和美国(全球温室气体排放最多的两个国家)联手协力促成了《巴黎协定》的成功签署。 与里程碑式的《京都议定书》不同， 《巴黎协定》并未对缔约国设定强制减排目标， 但仍不妨碍其成为继《京都议定书》之后， 缔约国最多、 生效时间最快且具有法律约束力的国际条约。 对于美国而言， 签订该条约也是奥巴马政府在全球气候治理方面最主要的政治遗产之一。

然而， 特朗普的当选使变数陡增。 特朗普政府的首个国家预算提案对美国环境保护局(EPA)以及美国国立卫生研究院(NIH)等机构的预算进行了大幅度削减。 其中对EPA的预算削减幅度最大， 达到了31个百分点， 相当于82亿美元的削减金额。 雪上加霜的是， EPA还被要求裁员3 200人， 其研究和发展办公室的经费将被减半， 从4.83亿美元减到2.50亿美元。 众多科研人员认为特朗普如此大刀阔斧的预算削减将使美国的环境和气候科研项目边缘化。[3]471-472

特朗普一直以气候变化与全球变暖怀疑论者自居。 因此， 他的当选无疑为美国气候环境政策的走向蒙上了一层阴霾， 使其充斥着未知的变化。 在摩洛哥马拉喀什举行的第22届缔约国大会上， 各国都在猜测特朗普是否会遵守奥巴马当政时期做出的气候承诺。 美国退出《巴黎协定》后， 对其他缔约国有何影响？像中国这样的温室气体排放大国该如何应对？许多政客、 学者和相关人员都对特朗普这个影响美国参与全球气候治理最大的变数， 表达了深深的忧虑。

本文旨在对特朗普政府的气候变化政策进行分析与解读， 阐述其领导下的美国退出《巴黎协定》的动机与利弊， 并进一步讨论作为最大温室气体排放国与全球第二大经济体的中国， 在面对美国缺席全球气候治理时， 可能/应该作出的选择与应对。 本文通过分析时政资料， 解读政府官方政策与文件的数据， 参考专家评论与学术期刊上发表的成果等， 进行综合研究分析并试图对上述问题进行解答。

1 特朗普政府的气候变化政策

1.1 特朗普个人对气候变化的态度

特朗普在其正式当选以前， 就已经表现出对气候变化的批判态度。 他在推特上发文称“气候变化是一场骗局， 中国策划了这场骗局， 从而获取不公平的贸易优势”[4]。 他的另一条推特文称“全球变暖这一概念是中国人创造出来的， 旨在使美国工业丧失竞争力”。 他的强硬立场及与能源巨头的紧密联系使他自竞选初期开始， 就是一个顽固的气候变化怀疑论者。

应对大部分国际环境问题， 最终莫过于解决两个关键因素： 潜在技术和经济模式， 即论证如何以合理的成本去解决相关的问题。[5]碳减排技术已经非常成熟， 完全可以通过大力发展清洁可再生能源的方式， 有效减少传统能源生产过程中所产生的二氧化碳排放量。 但是， 特朗普既不相信二氧化碳是全球变暖的主要媒介， 也不认为气候变化真实存在， 因此他不支持可再生能源在美国的广泛应用。

从经济角度来看， 特朗普一直对传统矿物燃料(如石油和煤炭)非常认可， 这体现为其与大型石油公司保持密切联系， 以及其将埃克森美孚(大型石油和天然气跨国公司)前任CEO雷克斯·蒂勒森任命为国务卿。 他认为奥巴马政府的气候变化政策严重打击了传统能源工业， 导致美国煤炭开采工业出现严重的失业问题。 因此， 他上任后立刻采取了一系列措施， 来“振兴”与“恢复”传统能源行业。

1.2 特朗普政府对气候变化政策的态度

特朗普在竞选期间就宣称， 要在上任第一天就推翻“奥巴马总统签发的所有违反宪法的行政措施、 备忘录和命令”[6]。 他正式入住白宫后不久， 便要求下属重新起草国内碳排放相关规范， 极大地破坏了奥巴马在环境问题上取得的成就。[7]特朗普新任命的环境保护局局长斯科特·普鲁伊特曾评论说：“我认为精确地测量人类对气候的影响是极具挑战性的， 而且在其影响程度上也存在很大争议， 所以我并不认为气候变化是导致全球变暖的主要原因。”[8]他的这一观点引起了科学界的口诛笔伐。

特朗普通过重新调整基础科学和应用科学的预算比重， 削减环境保护局31%的年度经费[9]， 他还将炮口对准了奥巴马在环境治理上取得的最大成果——《清洁能源计划》。 该计划作为奥巴马实现《巴黎协定》减排承诺的重要手段， 预计到2025年将使美国的碳排放量较2005年减少26%～28%， 换言之， 美国能否达成《巴黎协定》的减排目标与该法案能否成功施行密不可分。[10]

1.3 特朗普环境与气候政策的核心优势

特朗普环境政策的核心优势包括： ①废除《清洁能源计划》可以获得党派支持； ②更多的联邦土地将被用于开采化石燃料； ③煤炭行业得到大力振兴； ④核能源得到大力推动与发展； ⑤水电收到重视； ⑥天然气出口增加。[11]由此可见， 特朗普的环境政策更侧重传统能源的开发与使用， 这也与其对煤炭等化石燃料行业一贯的支持态度相一致。

美国当地时间2017年6月1日， 特朗普宣布退出《巴黎协定》。 在官方文件中， 他宣称《巴黎协定》将导致截止到2025年， 有270万人失业， 其中包括制造业的44万个岗位。 而且该协定将于接下来的数十年内(截止到2040年)， 严重打击美国的产业总量——造纸行业下降12%， 水泥行业下降23%， 钢铁行业下降38%， 其偏爱的煤炭与天然气行业将分别下降86%和31%， 造成总计3万亿美元的GDP损失， 致使美国人均年收入减少7 000美元以上。[12]这些损失， 都将会随着协定的退出而被避免， 从而保持了美国的经济竞争优势。 需说明的是， 特朗普提出的经济损失估算是根据美国国家经济研究会所提供， 该组织是一个咨询公司。

1.4 奥巴马与特朗普的碳减排政策比较

奥巴马政府的《清洁能源计划》旨在大规模削减当前美国火力和燃气发电量， 从而减少温室气体排放量， 并计划于2025年达成6.5亿吨的二氧化碳减排目标。 这一数量相当于美国在《巴黎协定》中所承诺减排量的一半(详见图 1， 阴影部分为预计的碳减排量)。 到2030年， 火力发电站将减少整个电力行业32%的碳排量。[13]

图 1 奥巴马政府减少发电行业温室气体排放政策[14]

奥巴马政府的另一个减排大户是运输行业， 通过实行新的燃油标准， 进一步减少汽车尾气碳排放。 若该标准被贯彻执行， 美国将实现在《巴黎协定》中承诺的大部分减排目标(详见图 2)。 然而， 在特朗普的领导下， 环境保护局长普鲁伊特降低了这些标准， 从而降低了汽车燃油效率, 增加了整个运输行业的碳排放量。

根据美国环境保护局的一项估算， 奥巴马政府的《清洁能源计划》将每年减少3 600例早产， 1 700例心脏病发作， 九万例哮喘发作并增加30万相关就业岗位， 从而带来相当于140～340亿美元的经济收益。 这些数据无疑增加了特朗普说服选民和国会废除该计划的难度。[13]

图 2 奥巴马政府减少运输行业温室气体排放政策[14]

特朗普批评奥巴马政府的《清洁能源计划》使煤炭开采行业雪上加霜。 他与矿工站在一起高喊“政府将终结煤炭战争”， 同时称他将扭转传统化石能源行业失业率陡增的窘况。[7]然而， 近期数据却显示煤炭开采行业2015年雇佣了约6.6万名矿工， 而清洁能源相关产业却创造了约300万个就业机会。[13]

1.5 特朗普退出《巴黎协定》的后果

虽然美国以“没有为发展中国家规定义务” “履行温室气体减排义务成本太高， 不符合美国的利益”等为借口拒绝批准《京都议定书》， 但其国内诸多团体一直致力于控制气候变化。 许多大型美国公司， 如杜邦、 联合科技、 埃克森美孚、 通用磨坊、 惠普、 耐克、 西门子、 太平洋煤气电力、 宝洁、 联合利华等都表示支持《巴黎协定》且将采取行动控制气候变化。 这表明， 如果美国退出《巴黎协定》， 其国家信用将进一步受损[15]。

如果特朗普政府彻底否定奥巴马政府作出的气候承诺， 那么一些主要的温室气体排放大国也可能会作出跟风之举。 例如， 中国和印度可能会在后续的碳减排问题上对作出的承诺出尔反尔。 但是， 在特朗普宣布美国将退出《巴黎协定》后， 国际社会诸多利益相关方纷纷表示， 中国应当顺势成为全球气候治理的领导者， 而中国在《巴黎协定》中作出的承诺表明其可以胜任这一角色。 因此， 特朗普领导下的美国， 若继续坚持目前的气候政策立场， 在国内与国际层面都会失去影响力与领导力。

2 美国和中国气候变化政策比较

2.1 奥巴马时期的气候变化政策和目标

美国是《联合国气候框架公约》的缔约国， 但没有加入《京都议定书》。 作为气候变化坚定支持者的奥巴马于2013年6月宣布了《气候行动计划》(Climate Action Plan)， 试图在本国实现议定书中的目标， 表明美国开始积极地与其他国家开展全球气候变化合作。 该计划有三个目标： 减少国内碳排放； 为气候变化作准备； 引领国际社会应对全球气候变化。 一份白宫报告[16]称第一个目标旨在使2025年的温室气体净排放量较2005年减少26%～28%。 奥巴马政府最终宣布2030年的碳排放量较2005年减少32%。[17]这些目标的制定， 为之后美国参与《巴黎协定》并制定国家自主贡献值(national determined contribution)奠定了基础。

2.2 中国气候变化政策和目标(2006年至今)

中国“十二五”计划将“绿色发展”作为一项重要内容[18]， 集中体现在节能和温室气体减排应对气候变化上， 同时也鼓励促进资源保护和减少消耗煤炭及其他矿物燃料。

《“十二五”控制温室气体排放工作方案》要求， 温室气体减排和环境保护的目标是： 到2015年， 能源强度(单位国内生产总值能源消费)比2010年下降16%， 碳排放强度比2010年下降17%(单位国内生产总值二氧化碳排放)， 非化石能源占一次能源消费比例达到11.4%。[19]除了全国总体目标外， 该计划也为不同省份制定了具体目标。 各省份被划分成四组： 沿海发达省份、 发达省份、 中部省份和西部省份。

《“十三五”温室气体控制工作方案》于2016年11月公布， 聚焦于控制温室气体排放、 环境保护和能源发展[20]等方面。 该计划重申中国将继续致力于控制全球气候变化。 中国在未来五年的主要目标是2020年中国的碳排放强度比2015年下降18%。 该计划设定了几个控制和减少温室气体排放的目标： 非化石能源比重达到15%， 森林蓄积量达到165亿立方米， 森林覆盖率达到23.04%。

“十三五”首次确立了煤炭消费总量的目标， 到2020年煤炭消费总量将被控制在42亿吨左右。 《温室气体控制工作计划》也重申了空气污染严重的地区和城市应继续减少其碳排放强度。 北京、 天津、 河北、 上海、 江苏、 浙江、 山东、 广东碳排放强度分别下降20.5%， 福建、 江西、 河南、 湖北、 重庆、 四川分别下降19.5%， 山西、 辽宁、 吉林、 安徽、 湖南、 贵州、 云南、 陕西分别下降18%， 内蒙古、 黑龙江、 广西、 甘肃、 宁夏分别下降17%， 海南、 西藏、 青海、 新疆分别下降12%。

2.3 中国和美国气候变化政策比较

中国和美国的能源使用结构不同。 中国将大部分燃料用于发展工业， 而美国的碳排放主要来自运输部门， 是中国运输部门碳排放的三倍。[21]因此， 两国应设定不同的气候政策目标， 尤其是碳排放目标。 中国聚焦于减少煤炭消费量并为工业能源效率(特别是发电站的能源效率)设定更多的标准。 美国则聚焦于如何降低运输部门的碳排放量。

表 1 美国和中国气候变化政策主要指数比较

美国和中国的政治体制差异导致两国实现这些目标的途径不同。[21]美国是自下而上， 各州政府发挥重要作用， 通过各州自己制定的碳减排目标， 达成国家总体减排目标。 中国是通过顶层设计并制定目标， 各级政府层面执行国家政策， 自上而下地执行相关政策所规定的减排额度。

两国都依据本国的发展情况和政治体制制定政策。 由于所处的发展阶段不同， 美国的政策目标比较激进， 而中国的目标较为保守。 美国已经比2005年减少了约10%～15%的碳排放量， 所以按照当前的发展趋势， 达到2025年减排26%～28%的目标并不困难。 但是， 如果特朗普取消《清洁能源计划》， 美国的政策执行将会遇阻。 中国2020年的减排目标为15%， 达成这一目标并不困难。 所以对中国而言， 2020～2030年减排5%并不困难(见表1)。 由此可见， 中美两国所制定的减排目标， 在特朗普宣布退出《巴黎协定》以前都是切实可行的。

3 中国的气候变化立场与应对策略

中国应对全球气候变化的立场十分坚定， 提高能源效率和减少碳排放已经被纳入国家发展规划之中。 “十二五”计划要求能源强度比2010年下降16%， 碳排放强度比2010年下降17%。 “十三五”计划的目标是2020年碳排放强度比2015年下降18%， 非化石能源比重达到总体能源结构的15%。

在纷乱复杂的国际形势下， 习近平总书记在2017年1月17日出席达沃斯世界经济论坛时发表了题为《共担时代责任共促全球发展》的主旨演讲， 并表示“《巴黎协定》符合全球发展大方向， 成果来之不易， 应该共同坚守， 不能轻言放弃。 这是我们对子孙后代必须担负的责任”[22]。 李克强总理于2017年6月1日上午， 同德国总理默克尔共同会见记者时表示应对气候变化是全球共识， 中国一直积极参与、 推动并签署《巴黎协定》， 是最早通过立法程序核准该协定的国家之一， 中方将继续努力履行承诺， 走绿色、 低碳、 可持续发展之路。[23]此外， 外交部发言人华春莹于2017年6月1日外交部例行记者会上宣称：“中国将坚定不移地做全球治理进程的维护者和推动者， 积极参与气候治理多边进程。”[24]这些都显示出中国将继续坚持一直以来所奉行的气候变化应对立场。

如果美国退出《巴黎协定》， 中国将取代美国在气候变化问题上担任领导角色。 巴巴拉·费雯丽称：“中国想取代美国的气候变化领导者地位， 而且已经将其纳入了中国政府五年计划。”希尔顿女士称：“中国与特朗普政府在气候变化问题上存在明显分歧。 特朗普政府似乎认为气候变化行动劳民伤财且会对美国就业造成损害， 但中国却将投资气候变化行动视为保障中国人民安全和繁荣所必需， 同时也是一次发展未来技术的重要战略机遇。”[25]

然而， 中国的气候变化减排承诺并非追求国际领导角色， 而是国内转变发展方式的内在迫切需求。 由于目前的能源结构对化石能源十分依赖， 中国作出的国际碳减排承诺可以倒逼国内能源转型， 从而减轻国内各城市严重的空气污染， 对国内和国际社会均有助益。 官方数据显示， 中国的煤炭消费在2014～2016年三年间连续下降， 2014年下降2.9%， 2015年下降3.7%， 2016年下降4.7%。 虽然化石能源仍然占国内总体能源结构的62%， 但太阳能和风能这两大可再生能源在2016年各自增长了82%和13%。 可再生能源满足了中国近20%的能源需求， 并促进了温室气体减排。[26]

中国许多城市都面临着严重的空气污染问题。 2012～2013年冬季， 中国74个大型城市中有超过七成的空气污染物(如PM 2.5)水平严重超标， 据估算， 浓厚的雾霾导致了至少9万例呼吸道相关致死案例， 并使成千上万的人患病。[27]研究发现， 中国东部平原的雾霾与全球变暖有密切关联， 因此减少二氧化碳排放可以在一定程度上减轻中国许多城市的空气污染， 同时也缓解了相关的健康隐患。[28]

因此， 无论美国是否退出《巴黎协定》， 中国履行《巴黎协定》的承诺对其国内和国际社会均有助益。 如果特朗普政府决定继续履行协定的责任与义务， 中美这两个全球最大的碳排放国无疑将对全球温室气体减排作出重要贡献， 最终将惠及整个国际社会。 然而， 在特朗普宣布“退协”后， 中国坚定不移的立场， 得到了国际社会的普遍认同与好评。 这不仅显示出中国对待国内能源、 经济结构的决心与态度， 更彰显了中国作为世界第一大碳排放国， 对国际责任的担当， 无形中提升了中国在全球气候治理中的国际声誉与地位。

4 结 语

上任伊始的特朗普， 以行政命令取消了奥巴马时期最主要的政治遗产——《清洁能源计划》。 作为一个坚定的气候变化怀疑论者， 他曾公开宣称， 退出《巴黎协定》是“一石二鸟， 既保护了环境， 提供清洁的水和空气， 又使美国环境保护局(EPA)回归其本职工作， 并同时促进美国的能源产业回归本源”[29]。 终于， 当地时间2017年6月1日， 特朗普宣布美国正式退出《巴黎协定》， 并称该协定会打击美国经济并增加失业率， 削弱国家主权并使美国在全球经济发展中处于劣势。 他的这一决定， 虽不乏支持者， 但遭到了国内外政、 商、 学届及民众的强烈谴责与反对。 以中国为首的协定缔约国纷纷表示将继续执行协定中所作出的承诺， 以实际行动来反对美国对全球气候治理应有责任的逃避。

诚然， 特朗普上任以来所实施的一系列新政， 在传统化石能源产业与矿工就业率等方面是有“改革收益”的， 但那些收益可能远不及奥巴马政府实行的能源环境改革、 科研投入与新能源开发所带来的长久红利。 特朗普政策的不确定性可能导致当前全球气候治理国际协议的不稳定， 特别是美国退出《巴黎协定》后， 其他主要碳排放国家是否会跟风效仿目前还难以断言， 更多的国家把目光投到作为世界第一大碳排放国——中国的立场上。 在中国、 法国、 德国、 英国等主要协定缔约国纷纷表示支持《巴黎协定》并将继续履行承诺后， 越来越多的国家表示， 并不会因美国的单方面退出， 而改变《巴黎协定》达成的气候治理方面的全球共识。

从国际关系的角度分析， 特朗普上任后所带来的一系列“不确定性”， 包括其对北约关系、 中东地区问题、 亚太战略等， 均关乎着美国霸权逻辑和战略理念转变或转向的过程。[30]实际上， “不确定”仍然是美国的战略常态， 其他国家也大体如此。[31]在全球气候治理这一宏观国际框架内， 全球多边治理调整艰难推进， 大国间博弈日益设计核心领域， 多边治理的协调性与难度同步增大。[32]

中国需要巧妙处理美国的气候治理战略， 从而避免类似美国亚太再平衡战略背景下的政治对抗。[33]71-83如何在“不确定性”与“分歧”中促进中美两国在气候治理等多领域的合作共赢， 是中国提出树立新型大国关系的一块试金石。[34]

应对气候变化与全球变暖已成为全世界人民共同的关切与愿景， 而中国也在承担越来越多的碳减排责任， 这不仅对国际社会有益， 而且， 可以加速中国国内能源结构转型与减轻化石燃料依赖， 从而进一步巩固与加强国内环境治理。 在国际层面， 中国作为全球最大的人口国和温室气体排放国、 世界第二大经济体， 应当承担更多的国际责任， 并对国际社会的气候变化事业作出应有的贡献。 随着中国在气候变化等全球治理重要领域的角色日益彰显， 未来必将顺势成为维护国际秩序、 塑造国际规范的引领性力量。 特朗普在努力“使美国再次伟大”的同时， 也在无意间促使中国变得更加强大。

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