关于加大“多规合一”改革力度 解决土地资源闲置浪费的提案及复文

一、扩大“多规合一”试点范围，在大中型城市推动试点工作

自2014年国家发改委等四部门联合推行“多规合一”试点工作开始，各试点城市围绕建立规划基础数据信息平台、构建市县空间规划体系、空间划分技术标准、空间布局规划期限、规划审批制度安排等问题已经进行了一轮积极的探索。但现有的28个试点市县中，仅有厦门市一个副省级城市。由于大中型城市发展速度快、城市规划相对复杂，土地资源需求量较中小型城镇而言更为紧迫；同时，土地利用规划与城市规划的冲突的情况也更为频繁、影响更加严重，建议进一步加大试点探索力度，扩大试点城市范围，特别是在大中型城市推进试点工作，为形成可复制可推广的经验和改革模式奠定基础。

二、进一步整合政府机构及职能，落实规划协调一致，破除不同政府部门信息壁垒是实现互联互通、信息共享的基础

在全国大部制改革和经济体制改革的背景下，针对“多規合一”的改革目标，在现有的政府机构调整和职能整合的基础上，建议进一步加强政府土地管理、城市建设规划、环境监管等部门的协作，提高各规划在编制和实施过程中的一致性和可操作性，真正做到“统一规划、统一征地、统一开发、统一建设、统一管理”，实现多个规划在用地指标、布局和保护控制等方面的协调一致。

三、推动“多规合一”立法，尊重历史、解决遗留问题

当前，各地均不同程度存在已依法出让的土地使用权因不符合某一项单项规划而无法按计划开发建设、造成土地资料闲置浪费的情况。该等情况多为因上世纪地方政府土地超指标供应，而在近年来的土地、规划法规政策完善过程中形成的遗留问题。尽管国土资源部《闲置土地处置办法》对于解决该等问题有所约定，但因《闲置土地处置办法》仅为部门规章，对于部分遗留问题难以起到根本上解决的作用，导致地方政府在解决遗留问题时仍面临无法可依的情况。在目前针对“多规合一”改革的契机下，已有试点城市率先尝试以制定法规的方式来推动“多规合一”的法制化。对此，建议进一步从立法层面完善制度，充分调研各地存在的因历史上违反规划供地导致的土地资源闲置浪费的具体情况，在立法过程中对于该等遗留问题本着尊重历史的原则合理、合法解决予以规范。

四、建立上下结合的规划决策机制

从自上而下的改革角度，“多规合一”的试点工作和立法仍将在一定时期内继续探索；而结合我国地区发展差异较大的情况，“多规合一”也需要各地结合自身发展情况及面临的问题，进行自下而上的推动。改革的根本目的，在于优化土地资源利用、实现“以人为本”的城市建设和发展新模式；而一旦出现规划的矛盾，首当其冲的就是用地单位和个人。现阶段，由于“多规合一”改革与立法尚需时间，对于已经存在的规划冲突导致土地资源闲置浪费的情况，建议各地政府因地制宜、因时制宜先行建立个案解决机制，进一步深化上下结合的规划决策机制。特别是对于经济发展较快的一线城市，可以连同国土资源部拟增加一线城市的土地供应以稳定住房价格的背景，在全国土地利用总体规划的范围内适当向一线城市倾斜土地供应，从根本上提供解决机制的基础。

国家发展改革委复文

推进“多规合一”，建立统一衔接的空间规划体系，是党中央明确的重大改革任务，对于提高政府配置空间资源的能力，促进国家空间治理体系和治理能力现代化具有重要意义。基于“‘多规合一不仅仅是做一个规划，不是简单地、机械地把各类规划叠加整合集成在一张图上，而是一项城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是在思想观念、发展方式、行政审批等方面综合性、引领性的改革”这一深刻认识，提出从试点范围、协调机制、推动立法、决策机制等方面加大“多规合一”改革力度的建议，对于保障“多规合一”落地实施，解决土地资源闲置浪费问题，具有重要参考价值。

一、关于扩大“多规合一”试点范围，在大中型城市推动试点工作的建议

2014年以来，国家发改委会同有关部门围绕推进“多规合一”，建立空间规划体系，开展了一系列探索实践。一是在市县层面，2014年，国家发改委会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕1971号），在全国选择28个市县，探索“多规合一”改革思路和技术路径。二是在省级层面，2016年，国家发改委会同有关部门起草形成《省级空间规划试点方案》（以下简称《方案》），并以中办、国办名义印发。《方案》在全国选择9个省份开展试点，并提出鼓励有条件的试点省份探索协同编制省级空间规划和市县空间规划，有效扩大了“多规合一”试点探索的范围，并覆盖了大中小各类城市。下一步，国家发改委将按照党中央、国务院统一部署，在试点探索基础上，统筹推进“多规合一”的空间规划体制改革。

二、关于加强政府部门协作，提高规划一致性的建议

“多规合一”试点过程中，各地在建立规划统筹管理和协调机制方面进行了积极探索。市县层面，大部分试点市县成立了由市县主要领导任负责人的工作领导小组，并通过成立“多规合一”办公室或规划委员会，整合多部门规划事权，建立多部门联动的工作机制，协调部门矛盾冲突和各项规划编制。省级层面，《方案》明确提出，试点地区要明确相关综合机构负责全面协调和统筹管理各类规划，统筹推进省级和市县级空间规划编制管理以及与其他相关规划的衔接，具体审查下位落实性规划等，为推进规划管理体制改革指明了方向。下一步，国家发改委将在各地试点探索基础上，以实现“多规合一”为导向，推进规划管理体制机制改革创新，切实保障各级空间规划，以及空间规划与下位落实性规划之间的协调一致。

三、关于通过“多规合一”立法，解决违反规划供地导致的土地资源闲置浪费等遗留问题的建议

关于“各地均不同程度存在已依法出让的土地使用权因不符合某一项单项规划而无法按计划开发建设、造成土地资源闲置浪费的情况”，与实际情况略有差异。据国土资源部调研了解，目前因规划原因形成的闲置土地，多数是土地出让后，一些地区随意调整城市规划，不做善后预案，不及时办理相关手续，使得土地使用权人无法按期开工而造成的。下一步，国家发改委将结合空间规划体制改革及相关法律法规立改废释等工作，解决土地资源闲置浪费等遗留问题的建议进行认真研究，并督促各地提高依法行政水平，依法依规调整规划，做好闲置土地预防工作。

四、关于适当向一线城市倾斜土地供应的建议

为更好地保障“十三五”时期经济社会发展，严格保护耕地，提高土地利用节约集约水平，经国务院同意，国土资源部牵头组织编制了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》（以下简称《调整方案》），对全国及各省（区、市）建设用地总规模、耕地保有量、基本农田保护面积进行了优化调整。2016年6月国务院批准《调整方案》之后，各省（区、市）按照《调整方案》控制指标和布局调整要求，组织编制了省级和报国务院审批城市的土地利用总体规划调整方案，并已上报国务院审批。下一步，待国务院批准省级和报国务院审批城市的土地利用总体规划调整方案后，国土资源部将指导各地抓紧完成地方各级土地利用总体规划调整完善工作。有关地方可依据调整完善后的土地利用总体规划，有序推进城市土地供应。

（具体承办单位：国家发展改革委规划司）