关于提升中小城市公共服务水平推进城镇化均衡发展的提案及复文

郑惠强

一、切实转变观念，充分认识提高中小城市公共服务水平的重要意义

城市实力是一个综合的概念，既包括硬实力，也包括软实力。我国原先的城市发展和建设基本上是“硬实力导向”，重生产性功能、轻服务性功能。面向未来，应充分认识到提供普惠、高效的基本公共服务，不仅是政府必须履行的职责，而且对于促进经济社会发展具有重大意义。提高中小城市公共服务水平，是实现公共服务均等化目标、推进供给侧结构性改革的必然要求，有利于提高人力资本水平、促进要素流动、改善分配格局，从而推动工业化、城市化，实现经济发展与社会公平；有利于缩小居民福祉差距，实现不同区域均衡发展；有利于转移人口更好地享受城市优质的公共服务与城市文明，真正实现“人的城镇化”。

二、增加地方财权，对公共服务成本进行合理分担

公共服务供给能力取决于经济发展水平。中小城市政府提高公共服务水平需要相当大的财力投入，而与此形成对比的是我国中小城市政府在可支配财力方面往往存在突出困难。如果仅靠中小城市政府本级财政收入来提高公共服务水平，必然会出现明显的资金缺口。特别是考虑到中小城市还要担负起农民工市民化的责任，资金缺口将更大。因此，要提高中小城市公共服务水平，就需要在扩大政府事权的同时，给其增加相应的财权，并由各级财政对农民工市民化的成本进行合理分担，科学制定预算、配置财政资源。

三、加强产业和公共服务资源布局引导，扩大社会资本参与

要充分利用中小城市自身禀赋与产业人口“双转移”契机，鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市布局，通过产业专业化、集聚化发展，形成区域性特色产业集群。同时，加强市政基础设施和公共服务设施建设，促进教育、医疗等公共资源配置向中小城市倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。此外，应进一步完善政府和社会资本合作（PPP）和政府购买公共服务的体制机制，发挥社会资本在提高中小城市公共服务水平上的积极作用，提高公共服务的供给效率和覆盖面。

国家发展改革委复文

一、关于切實转变观念，充分认识提高中小城市公共服务水平的重要意义

近年来，在推进新型城镇化建设过程中，国家发改委及相关部门高度重视中小城市协调发展，在加强规划引导、城市群规划建设、中小城市培育发展等方面，出台了相关政策措施，开展了一系列工作，明确了促进大中小城市协调发展的基本原则和方向，积累了有益经验，为如何培育发展中小城市提供了路径指导。

一是国家“十三五”规划《纲要》提出，要加快构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的“两横三纵”城市化战略格局。

二是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，要把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量、增加数量，将有条件的县城和重点镇发展成为中小城市，增强中小城市和小城镇的人口经济聚集能力。

三是《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）强调，要提升县城和重点镇基础设施水平，加快拓展特大镇功能，加快特色镇发展，发展一批中小城市。

四是《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（国发〔2017〕9号）提出，要重点以县（市、区）为单位，统筹设施建设和人员安排，推动城乡服务内容和标准统一衔接，并把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，补齐农村和特大镇基本公共服务短板。

五是2015年3月，国家发改委批准在北京市大兴区等61个地区开展中小城市综合改革试点，并印发《关于开展中小城市综合改革试点工作的通知》，通过创新产业和城市融合发展机制、创新多元化投融资体制、健全土地要素流动机制、增强公共服务供给机制和推进城市管理体制改革，加快提高中小城市产业和人口集聚能力。两年来，试点地区改革试点工作卓有成效，积累和创造了一系列好的做法和经验。目前，国家发改委正在积极研究有关试点经验的推广工作。

二、关于增加地方财权，对公共服务成本进行合理分担

一是完善支持农业转移人口市民化等相关政策。财政部建立了农业转移人口市民化奖励机制，2016年研究制定了《中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法》（财预〔2016〕162号），当年安排奖励资金100亿元，根据地方农业转移人口实际进城落户人数、地方提供基本公共服务成本、各地财政困难程度、工作努力程度和绩效等因素，测算分配下达地方，并要求省级财政部门根据本地区实际和特点，尽快建立省以下农业转移人口市民化奖励机制，安排相应奖励资金与中央财政奖励资金一并尽快下达。另外，中央财政还在分配均衡性转移支付资金时考虑向农业转移人口提供基本公共服务增支因素，在分配教育、社保等专项转移支付时逐步考虑在校学生人数、进城务工农民人数等包含外来常住人口的因素。

二是推动特大镇扩权赋能。国务院批准实施《设立县级市标准》《设立县级市申报审核程序》，为弥补城镇体系短板、推动特大镇设市提供了基本遵循。中办、国办联合印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，为特大镇扩权赋能提供了制度保障。同时启动建制镇示范试点工作，确定了3675个全国重点镇。

三是支持中小城市基础设施和公共服务设施建设。中央财政加大支持中西部产业发展和基础设施建设力度，促进中西部地区城镇化发展。例如，积极引导高等学校和医疗机构在中小城市布局，2016年新批准设立在中小城市的本科学校占全国的25%。

四是出台总体指导意见。国家发改委印发实施《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划〔2016〕2125号），强调创新建设模式、管理方式和服务手段，通过政府引导、企业主体和市场化运作，指导各地因地制宜推进美丽特色小（城）镇建设。2016年专项建设基金单独安排约200亿元支持特色镇建设。

三、关于加强产业和公共服务资源布局引导，扩大社会资本参与

一是引导资源布局。近年来国家发改委先后编制并报国务院印发了京津冀协同发展规划和长三角、长江中游、成渝、哈长、中原、北部湾等跨省（市、区）城市群规划，明确大中小城市功能定位和分工，积极引导大城市主城區的产业、人口向周边中小城市和小城镇疏散转移，鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市布局，引导优质教育和医疗等公共服务资源配置在中小城市等。2017年，国家发改委收集整理了各地区新型城镇化综合试点的成功经验和做法，并向社会公开，积极推动大中小城市和小城镇协调发展。

二是推广运用PPP模式。国家发改委和财政部会同有关方面大力推广PPP模式，在理念倡导、顶层设计、政策扶持、项目示范等方面开展了大量工作，取得了积极进展和良好成效。中央财政设立PPP以奖代补资金，并推动设立规模为1800亿元的中国PPP基金，对符合条件的PPP项目给予支持，发挥引导作用。截至2016年底，全国PPP综合信息平台入库项目11260个，总投资13.5万亿元，签约进入执行阶段的项目1351个，总投资2.2万亿元，落地率32%。随着项目逐步落地，PPP显现出良好的经济效益和社会效应，实现了“少花钱、多办事、办好事”的目标，开创了助力经济社会发展的新局面。

三是推动公用事业特许经营和社会资本参与。2016年，国家发改委联合有关部门印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，推动民间资本进入市政公用行业。

四、下一步具体措施

下一步，国家发改委将联合有关部门继续加大对中小城市发展的支持力度，主要举措有：

一是继续加强规划引导。推动实施已出台的长三角、成渝、北部湾、中原等城市群规划，启动编制粤港澳大湾区、关中平原、兰州—西宁等城市群规划，指导编制省级城市群规划，促进城市群内大中小城市合理分工、协调发展。加强省域城镇体系规划编制审查工作，引导各地优化城镇布局，构建合理城镇体系，提高县城规划建设管理水平，促进中小城市发展。

二是有序推进农业转移人口市民化。督促大中城市调整完善落户政策、拓宽落户渠道，全面落实支持农业转移人口市民化财政、土地等配套政策，督促各地出台具体办法，提高地方积极性，促进人口向中小城市集聚。加大农业转移人口市民化奖励资金支持力度，优化完善资金测算分配办法。

三是进一步完善转移支付制度。加大财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩力度，督促各地结合实际制定政策措施，完善各省对下转移支付制度，引导农业转移人口就近城镇化，提高中小城市基本公共服务均等化水平。加快推进教育、医疗、卫生等基本公共服务领域财政事权与支出责任划分改革，完善农业转移人口市民化成本分担机制。进一步理顺中央和地方收入划分，健全地方税体系，为地方政府提供持续稳定的税收收入来源，缩小区域间和城乡间的公共服务保障能力差距，提高地方基本公共服务的保障能力。

四是加大PPP模式推广运用力度。继续从完善制度保障、加大政策扶持、优化市场环境等方面入手，为PPP项目加快落地和规范实施创造条件。同时继续在中小城市建设领域大力推广运用PPP模式，引入社会力量积极参与提供中小城市公共服务，探索完善中小城市公共服务供给机制。

五是推动中小城市基本公共服务均等化。一方面，会同有关部门进一步建立健全科学有效的基本公共服务实施机制，推动各地结合实际落实本地区基本公共服务清单，完善中小城市基本公共服务体系，促进中小城市基本公共服务均等化。另一方面，在实施教育现代化推进、全民健康保障、文化旅游提升、公共体育普及、社会服务兜底等五大公共服务工程中，加大中央预算内投资支持力度，完善中小城市公共服务设施，提高群众获得感和满意度。

（具体承办单位：国家发展改革委社会司）