韩国家庭政策分析及其启示

方 萍

2016年1月1日，《中华人民共和国人口与计划生育法》修正案正式实施，宣告执行了36年的独生子女政策正式终结。2013年的“单独二孩”政策遇冷，致使“全面二孩”政策提速，这超出了很多人的预期，也折射出中国生育率过低、人口老龄化严重、性别比失衡、劳动力供给不足等问题的解决已刻不容缓。这一背景下，新政是否切实有效达成目标而不是再步前者后尘，成为了社会各界关注的焦点。这种忧虑并非毫无道理。邻近的日本、新加坡、韩国以及台湾地区等也曾经为了保证经济增长而实行过抑制生育率的计划生育政策。事实证明，即使它们在感到人口危机之时已经转为鼓励生育，却均未出现人口爆炸，反而是生育率继续下降，甚至出现了超低生育率。学术界对这一问题展开的研究主要集中在人口学及经济学领域，如加快计划生育政策调整的必要性、执行时间点计算与社会效应预测等（张俊勇、温新德，2008；汤梦君，2013；魏益华、迟明，2015；晓春，2015）。此类研究通常因精确的数据测算为依据而显得颇具说服力，其背后都有一个线性正相关的假设，即认为政策安排得当（如措施有力、时机正确等），就能对提高生育率产生正向刺激。但来自欧洲国家的经验表明，鼓励生育的家庭政策的实施力度并不能完全决定生育率的变化，女性发展水平、关于家庭的文化传统、社会性别平等程度、家庭政策体系的协调统一性等都会产生影响（吴帆，2016）。这说明，试图提高生育率的道路并非坦途。

本文关注在新世纪初力推家庭政策的韩国。韩国在人口转变模式、历史文化传统与经济发展历程等方面与中国有很大的相似性。在二十世纪九十年代废除计划生育政策没有达成预期目标的情况下，进入新世纪后韩国迅速转变为积极鼓励生育的取向，其举措与具有丰富家庭政策经验且成效明显的北欧国家相似，但成效却非常有限。文章关注以下几个问题：韩国经历了怎样的从控制生育到鼓励生育的过程，采取的家庭政策的内容与效果如何？其经验与教训对同样面临人口危机的中国有怎样的启示？

一、从限制到鼓励：韩国的计划生育简史

朝鲜战争结束后，韩国的生育率快速增长，同时死亡率也迅速下降，再加上数百万难民的涌入，至二十世纪六十年代初，韩国的人口增长率已接近3%，总和生育率高达5.99。鉴于当时国内经济环境恶劣，百废待兴，韩国决定实施控制人口增长的政策，力图使平均家庭子女数量从五个降至三个，以配合全速推动经济发展的计划。为此，政府大力普及避孕方法，完善计生服务基础设施，并展开大规模的说服和教育工作。1963年，政府的人口调查与人口科研机构统筹各部委参与到计划生育工作中来。1970年，韩国的生育率降至为4.53。1973年《母婴保健法》的正式颁布使计划生育和母婴保健的推行有了法律依据。此时的韩国已进入快速发展重工业的阶段，而且正处于人口红利期，政府进一步加强人口控制力度，启动了“二孩”政策。①郭熙保、袁蓓，《韩国计划生育政策演变及对我国的启示》，《光明日报》，2015年04月29日http∶//cpc.people.com.cn/n/2015/0429/c83083-26923080.html

很快，韩国控制生育的政策取得了成效。1981年，韩国的人口增长率已降至1.53%；到1983年，总和生育率已经低至更替水平（即每个育龄妇女平均生育2.1个孩子），两年后又降到了1.75。但政府力保经济增速的决心使得生育政策目标仍在强化，到二十世纪八十年代中期，“二孩”政策进一步转变为鼓励独生子女的政策。快速下降的生育率并没有引起警觉，政府在这一时期的人口工作目标转向了另一个方面：解决重男轻女文化传统带来的新生婴儿性别比严重失调的问题。直到1989年，控制生育的政策才开始有所松动。公共医疗机构于此时正式停止免费发放避孕药具，而生育率已经下降到了1.57左右。

到二十世纪九十年代初，韩国国内已出现要取消生育控制政策和继续维持低生育率的激烈争论。为此，政府组建了人口政策审议委员会，负责分析和评估现行计划生育政策产生的社会效果，并为未来的人口政策确定方向。根据该委员会出具的建议，韩国于1996年取消了生育控制政策，并将工作重心从人口数量控制转移到人口质量与福利上来。然而，总和生育率的下跌并未同期止步，1996-1999年连续下滑至1.4，亚洲金融危机结束后才略有回升。但新世纪初的生育率还是接着减少，从2003年的1.18降至2005年的1.08，韩国已位列世界上生育水平最低的国家。虽然此后韩国的生育率也有上涨，但最高也只在1.2左右。人口危机再不容忽视，英国牛津大学的教授大卫·科尔曼对此表示担忧：“韩国将有可能成为地球上的第一个因少子化而人口灭绝的国家”。②参见《日本网民评论：据预测韩国人将于2750年灭绝》，http∶//bbs.tiexue.net/post2_8625152_1.html。

纵观韩国控制生育的政策演变过程，其主要是通过宣传、开展计划生育服务和经济激励等手段（如税收减免和购房优惠），以及民间组织的推动来实施，而非像中国一样采取惩罚性的措施（乔晓春，2015）。其超过预期效果的达成与避孕知识与技术服务的普及、经济的迅速发展、年轻人生活压力的增大以及社会竞争的日益激烈密切相关。而这些因素不仅抑制了生育率，还导致了与之相关的其他家庭结构变化：婚姻稳定性下降和跨国婚姻的增多。在1970年，韩国的粗结婚率为9.2，粗离婚率为0.4；而到了2004年，粗结婚率降为2.3，而粗离婚率升为2.9（Korea National Statistical Office，2005）。与欧美国家不同的是，韩国结婚率的下降并没有伴随着同居率的升高（Atoh，2008），这也导致了生育率的显著下跌。

韩国的跨国婚姻受到鼓励始于二十世纪九十年代初。这种有悖于历史文化传统的做法是伴随着生育率下降、男女比例显著失调出现的，很多农村地区、条件较差的男性因此遭遇了“婚姻挤出”的困境。于是，不少来自中国和东南亚发展中国家的女性为改善生活境遇而来到韩国填补这一空缺，这使得韩国的跨国婚姻比率逐年升高。在经济较落后的农业、渔业村落，有1/3的韩国男人娶的是外籍新娘。2014年，韩国有约26万个已加入韩国籍的跨国婚姻家庭，他们养育着15万个混血儿孩子。①韩国多管齐下应对低生育率，http∶//news.hexun.com/2015-03-20/174232414.html然而，由于种族歧视、文化偏见和家庭暴力等原因，这种跨国婚姻的离婚率也在上升，产生的问题越来越明显，造成了家庭及社会的不稳定（Women Migrants Human Rights Center,2008）。

图1韩国总和生育率变化示意图（1961-2014）

这些变化被视作是家庭的福利状况及其功能发挥受到损害的信号，成为对韩国社会可持续发展能力构成威胁的新社会风险。也正因此，政府在新世纪初采取的鼓励生育的政策不再仅仅局限于人口数量，而是更多从家庭整体的角度出发。自2004年起，诸如延长产假、增加对孕产医疗服务的公共投入、发放儿童抚育津贴、完善儿童保育设施、对多子女家庭实行税收减免等致力于提高综合生育率的举措陆续得以实施。2006年至今，韩国政府颁布的生育奖励政策达到一百余项，而2012年以来为此作出的年预算已超过十万亿韩元。②韩国高调应对“人口悬崖”未来5年提高生育率，http∶//news.sohu.com/20150208/n408830380.shtml。此外，一系列促进工作-家庭平衡、促进家庭健康发展的政策也开始运行。正如2014年7月韩国健康福利部部长在第三个“人口日”的庆祝演讲中所指出的，仅仅是生育激励与儿童保育支持不能从根本上扭转低生育势头，鼓励生育政策重点应转向家庭和孩子，并在包括经济、社会政策的更大范围的国家管理中认真考虑人口危机。③《韩国计划生育政策演变及对我国的启示》，http∶//www.qstheory.cn/society/2015-04/29/c_1115124106.htm。可以看出，韩国的人口政策在这一阶段已经转变为明确的、系统性的家庭政策，这标志着在韩国的社会政策历史上，家庭事务正式开始受到重视（Chin et al,2011）。图2展示了自1990年以来，韩国家庭福利支出占GDP的比例变化情况。韩国的支出水平相比OECD国家仍有较大差距，实际上，韩国在这一指标上低于所有OECD国家。但从纵向来看，从2005年起，韩国用于家庭福利的公共支出有了明显的增长。

图2家庭福利支出占GDP的比例变化示意图（1990-2012）

二、韩国家庭政策的内容

通过对韩国计划生育政策演变过程的回顾可以看出，迫于现实压力，政府很快从严格控制人口的经济发展导向转为支持家庭能力建设的社会可持续发展导向。2004年，韩国国会通过了《健康家庭框架法案》（the Framework Act on Healthy Families），显示出家庭能力建设已经提上日程。2005年，性别平等部扩展为性别平等与家庭部（ministry），这一新部门之下的家庭政策科（department）统揽所有关于家庭事务的行政工作。这是韩国历史上第一个全面负责家庭政策的行政部门。就韩国家庭政策的具体内容而言，主要分为工作-家庭平衡政策、健康家庭政策和多元文化家庭支持政策三个部分（Chin et al，2011）。以下对这三个政策分支的具体内容进行介绍，并对其成效做出评述。

（一）工作-家庭平衡政策

工作与家庭的关系起初并不是一个显性问题。在传统上，韩国政府关注的主要是劳动力市场上的性别平等问题。但随着新世纪以来人口和家庭问题的凸显，这一领域的政策导向也开始转变，如《平等雇佣和支持工作家庭平衡法案》（Act on Equal Employment and Support for Work-Family Balance）在2008年正式取代了原先的《平等雇佣法案》（Equal Employment Act）而得以实施，折射出家庭事务在政治议程中不断上升的地位。具体而言，促进工作-家庭平衡的主要是休假类政策和儿童照顾类政策。

1.休假类政策

（1）（陪）产假与亲子假期

韩国在1953年就有了产假制度，但直到2001年才从原先的60天延长到90天。一般来说，雇主全额支付休假期间前60天的津贴，员工保险（全额或部分）支付后30天的部分，津贴不低于最低工资水平。①在一些小型公司，整个产假期间的津贴都从保险基金支出。自2008年开始，父亲可以享有3天的无薪陪产假。亲子假期的使用条件是在现有单位工作任职至少一年，且缴纳员工保险达180天及其以上。父母均可申请亲子假期，但双方不可同时段休假。休假期间的津贴大约为原有工资的40%。这项制度于1987年开始实施，但最初只是针对有1岁以下儿童的母亲，且无津贴可领。到2008年，儿童的年龄放宽到3岁；两年后又延长到6岁，且提高了津贴标准。

（2）弹性工作制

不同于以上两种强制性措施，引入于2008年的弹性工作制是由雇主自主安排实施与否的。该制度规定，具备申请亲子假期条件的父母也可以选择部分地参与工作，直到儿童年满6岁，每周工作时间不少于15个小时，最多为30个小时。这使得父母可以获得比全职使用亲子假期更多的收入，也避免了有些工作岗位无法长时间休假的困难。

2.儿童照顾政策

自二十世纪九十年代以来，韩国政府开始积极干预儿童照顾问题。1991年，《婴儿照顾法案》（Infant Care Act）颁布，标志着儿童照顾政策从最初只针对低收入家庭的救济性质转变为全面提升儿童及其家庭福利水平的社会投资行为。相应地，在这方面的公共投入也不断增加（Bang,2009），主要包括儿童照顾津贴和日托服务、工作场所儿童看护。

（1）儿童照顾津贴和日托服务

儿童照顾津贴占据了用于儿童照顾的公共支出的主要部分。中央和地方政府为有6岁下儿童的家庭提供津贴，其支付水平取决于具体家庭状况（如儿童年纪、数量及具体需求，家庭收入、父母就业情况等）。自2009年起，不适用儿童日托服务而是在家照料儿童的低收入家庭可以获得同一水平的费用补助。相比之下，儿童日托服务中心得到的财政支持较少，而且有限的经费多被用于支持私立儿童日托服务中心的运营，同类公立机构的数量很有限。

（2）工作场所的儿童看护

为了帮助双职工家庭解决儿童照顾难题，韩国政府鼓励工作场所的儿童看护模式。企业如有超过300名的女职工，或其员工总数达到500人以上，需要建立位于工作场所的、非营利儿童照顾机构，雇主需要支付至少50%的运营费用。在雇主没有能力支付的情况下，也可以采取与其他雇主合作、支付儿童照顾津贴或与当地其他儿童照顾机构合作的方式进行。企业因此可以获得政府的费用补贴和享受税收优惠。

（二）健康家庭政策

实施于2005年的健康家庭框架法案体现出韩国家庭政策的全面性和预防性特征。该法案明确了全社会对建设健康家庭和社区的责任，从而改善韩国家庭的整体福利状况。具体做法是构建一个自上而下的三级健康家庭支持体系，国家级、省级和地方的健康家庭支持中心分别履行监管评估、项目设计和操作执行的职责。专业服务人员供职于地方的健康家庭支持中心，主要提供关于家庭生活教育和咨询、家庭友好的社区氛围营造、儿童短时照料、困难家庭帮扶等服务。这些无偿或低偿的服务旨在提高家庭生活的质量。健康家庭支持体系的特点在于它在服务家庭方面的延伸性和系统性，它不局限于提高生育率，而是从家庭是社会运行系统的一个重要环节的高度，来帮助家庭更好地满足其成员的生理和心理需求。

（三）多元文化家庭政策

鉴于越来越多跨国婚姻的出现，韩国政府于2008年出台了多元文化家庭支持法案（Multi-Cultural Family Support Act）。由于外来移民通常会面临种族歧视、语言障碍、文化差异等方面的困难，他们和韩国人结合而产生的家庭及生长于这类家庭中的儿童需要更多的帮助。该法案指出，政府应该为服务多元文化家庭的专业人士和社区力量提供系统化的支持。2006年，第一所多元文化家庭支持中心成立，接下来的几年里发展迅速。它们主要提供文化教育、职业培训、孕期和产后照料、儿童照顾、婚姻咨询、家庭暴力庇护等无偿或低偿服务，其中最受欢迎的项目是韩语教学。大部分的服务对象是来自中国、越南和菲律宾的女性，该中心在为她们改善婚姻家庭生活、构建社会支持网络方面提供了切实的帮助，还致力于增进社会大众对多元文化家庭的理解与关怀。

三、韩国家庭政策效果分析

受儒家文化影响，韩国有着“家庭应当对其成员承担主要福利供给责任”的文化传统，政府只为困境家庭提供救济。在政策制定和学术研究中，家庭的视角一直没有得到重视。但迫于生育率下降、老龄化加剧的威胁，韩国的计划生育政策在新世纪初迅速调整了方向，并转型为全面的家庭政策。这种调整被认为具有范式转变的意义，即从少数的、边缘群体的救济到普遍性的、公民社会权利的获得，从问题解决导向到预防导向，从个人责任到政府与社会的责任，从家庭缺陷观到家庭能力观（Chin et al,2011）。也有学者认为韩国新的家庭政策已非自由主义类型，而是向着社会民主主义国家在转变（Miyamoto,1999）。从政策效果来看，新家庭政策的制定产生了一定的作用，如越来越多人申请父母假期，约三分之二的家庭或使用了儿童日托服务中心，或领取了儿童照顾津贴，使用健康家庭支持中心和多元文化家庭支持中心的服务的人数也越来越多。公民在肯定这些成效的同时，对由此反映出的政府对家庭领域的积极干预感到充满希望①笔者调研。。

（一）韩国家庭政策实践的借鉴之处

1.政策制定过程的科学性与民主性

如前所述，当生育率连年下跌引发激烈争论之际，韩国政府态度审慎，没有责令哪一部门做出回应，也没有唯专家学者的言论是从，而是于1994年12月组建了一个由各个领域专业人士构成的人口政策审议委员会，负责总结过去人口政策的成绩，评价人口政策对未来经济社会的影响，以及确定新人口政策方向和21世纪应采取的措施。论证过程中充分听取各方意见，力求避免论证上的不科学和失误，政策审定过程透明公正（乔晓春，2013）。1996年6月，韩国政府宣布，采纳人口政策审议委员会提出的建议，主要包括将生育率提高并要维持在1.7，不再鼓励生育独生子女，防止新生婴儿性别比失调，降低流产率，解决青少年生殖健康服务需求，赋权妇女，改善老年服务等。韩国家庭政策的重点由此从人口数量控制转移到质量与福利上来。

2.政策内容的系统性与广泛性

2004年，在总统咨询组下成立了老龄化和未来社会、委员会，处理与低生育率和老龄社会相关的中长期政策制定和实施策略问题；2005年，由总统担任主席的低生育率与老龄化委员会成立，并颁布了《低生育率与高龄社会基本法》，希望通过立法的方式来推动人口增长，解决人口老龄化问题。自2005年起，韩国政府开始制定应对低生育率和老龄化的五年计划，逐步加大财政资金的投入力度。同时，与生育问题相关的12个政府部门纷纷制定相应的政策和详细的工作方案，其中有10项政策与儿童抚养和教育有关，4项政策支持多子女家庭，9项政策支持构建有利于出生和抚养子女的社会环境，3项政策涉及公共宣传和学校教育（乔晓春，2013）。这些政策内容覆盖面广，而且相辅相成，为统筹解决人口结构及家庭面临的问题奠定了基础。

3.政策设计理念的前瞻性与全面性

韩国家庭政策的改革以提高生育率为核心，但不局限于提高生育率的目标，而是更注重家庭作为社会基本单元的福利提升。以健康家庭支持中心和多元文化家庭支持中心为例，服务范围涉及提升家庭成员适应社会的能力，建设和谐家庭关系，组织家庭活动和营造社区支持网络等。这些内容与生育率没有直接关系，却在更深、更广的层面改善了家庭生活状况，引导全社会重视家庭功能的发挥。这能够预防很多家庭问题的产生，也为家庭抚育子女创造了良好的条件。2014年初，这两类家庭支持中心合并为一个服务项目，目的是为了营造一个非歧视的社会氛围，让多元文化家庭能够平等地享受服务，从而在整体上提高服务质量和效率（Chin，2011）。

（二）韩国家庭政策实践效果不彰的原因

不过，在韩国家庭政策改革的举措及其意义得到肯定的同时，其实际效果却备受质疑，主要是因为生育率并没有显著提高。韩国的生育率在2010年至2012年略有增加后，于2013年又回落到2008年的水平（1.19）。2015年韩国的生育率仅为1.24，为世界倒数第四。这印证了吴帆的研究结论——积极的家庭政策并未能挽救已陷入低生育率陷阱的国家（吴帆，2016），就韩国的家庭政策实践而言，原因主要有以下几点：

1.女性仍然面临着工作—家庭冲突

由于近年来生活成本逐步攀升，加上老龄化加剧背景下对女性进入劳动力市场的需求扩大，韩国女性的就业率正在上升。但传统上对女性照顾孩子和家庭的要求并未弱化。关于产假和亲子假期的政策力度加大就是为了帮助女性更好地实现工作与家庭之间的平衡。但是研究表明，产假的使用会提高女性的就业率，而亲子假期则相反（An,2013）。并且，亲子假期和女性工作的连续性之间存在负相关关系，而使用亲子假期的女性中有大部分都是准备要辞职的，这是因为工作被中断较长时间后，原有的职位，包括福利待遇实际上很难得到保障（Wook，2009）。至于帮助协调工作与家庭生活事务的弹性工作制，由于企业普遍缺乏支持其运行的制度安排，而且也没有被要求强制执行，实际上是流于形式的状态。此外，超过一半的女性为了兼顾照顾家庭和提高收入，找的工作都是临时性的，这使得她们享受相关权利的可能性更低（KOSIS，2013）。总的来看，各种家庭政策措施并没有显著减少职业女性花在家庭事务上的时间，反而因为当前不断增大的生活成本和竞争压力而要加倍投入工作，生育意愿因此受到抑制。

2.男性无法充分参与儿童和家庭照顾事务

与其他东亚国家类似，性别化的社会分工格局在韩国仍然存在。女性即使有经济收入也被视为辅助性的，照料家庭是她们的本分；男性才是挣钱养家的主体。虽然有了使用陪产假和亲子假期的权利，但很少有男性这样去做。韩国统计局的数据显示，2011年申请亲子假期的男性只有2%（Statistics Korea，2013）。

这一方面是因为社会舆论带来的压力，与工作相关的事务相比与家庭相关的事务是高级的、重要的，而多做家务事的男性会被认为是“不成功的”、“没本事的”；另一方面是受到企业文化的制约，加班被视作个人品格、能力和职业忠诚度的象征，而兼职、休假等是不受欢迎的。2006年，性别平等与家庭部为了鼓励企业支持并实施促进工作与家庭平衡的政策，设计了家庭友好指数，规定该指数排名靠前的企业可以享受税收优惠。但由于韩国企业中有着浓厚的层级感，“看老板脸色”使陪产假和亲子假期的申请实际上无法完全照章办事（Kim and Faerman,2013）。此外，两性的收入差距也是原因之一。如图3所示，在OECD国家中，韩国的女性工资水平与男性工资水平的差距最大，因此，男性较长的休假会严重影响家庭的经济状况。这些因素直接或间接导致男性不能有效分担家庭照顾的责任，从而无法为抚育更多子女创造条件。

图3 OECD国家的两性收入差距（1992-2014）

3.财政投入的力度不足以改善儿童照顾状况

在韩国，生育和养育儿童历来被视为私人领域的事务，是家庭而非政府的责任。新世纪以来，韩国加大了对家庭事务的公共干预，但相对于其他OECD国家约占国内生产总值2.3%的投入比例，韩国的投入仅为0.4%。①韩国出生率不到1.3人深陷“低生育陷阱”？http∶//news.ifeng.com/gundong/detail_2014_02/19/33961529_0.shtml。其中用于儿童照料的资金有86%都被用于以现金补贴的形式来支持家庭对儿童照顾，而且现金补贴的额度并不算高，不能明显改善育儿家庭的经济状况；剩余的用于儿童照顾服务的资金却大部分都流向了私营日托机构。据统计，2010年公立的儿童日托中心只占5.3%，容纳的儿童数量只有约5%（Ministry of Health and Welfare,2010），而人们对私营日托机构的服务质量并不是非常信赖；基于工作场所的儿童托管机构也是数量十分有限，只有不到1%（Hur et al,2011）。有研究指出，很多父母在能够做出选择的情况下，情愿选择在家照顾的方式（Chin，2012）。家庭的儿童照顾负担因此没有得到显著减轻。在儿童放学后的托管问题上，相关财政投入只占用了儿童照料的资金的5%，只有困难家庭才能免于支付费用（PSPD，2013）。这一项实际上非常必要却尚未被列入基本公共服务的项目，对普通家庭来说仍然是一笔不小的支出。此外，前文提到的健康家庭支持中心和多元文化家庭支持中心能够获得财政支持力度也不足，对中心的硬件建设、人员培训、项目开发和设计等构成了制约；而且与中心运作相关的不同部门为了争取预算而相互竞争，很容易造成效率的低下和资源的浪费（Chin，2012），导致此类机构能够提供给育儿家庭的服务质量受到影响。

韩国家庭政策朝着鼓励生育方向的调整意义重大但成效不大，这揭示出作用于生育率的制度安排与性别角色观念、劳动力市场状况之间的密切关系。究其根本，是显著的性别分工格局决定了家庭事务和劳动力市场的运行状态，后两者的模式反过来又固化了性别分工。慷慨的家庭政策及其经济激励强度没能够打破这种关系链条，关键是没能够有效地促进性别平等。吴帆（2016）指出，具有促进女性发展和社会性别平等取向的家庭政策更有利于鼓励生育，因为这种家庭政策不仅能降低女性生育的机会成本，同时也有利于鼓励丈夫积极承担照料子女和分担家务的责任。但韩国的家庭政策着眼的是家庭作为一个整体的福利，它的基调是明确整个社会应当支持家庭的责任，但也强调家庭的自立自强；它认为政府的干预不是削弱，而是帮助强化家庭功能；它的最终目标是让家庭能够满足所有成员的需要。对比家庭政策经验丰富且成效明显的北欧国家，韩国的家庭政策框架虽然与之形似，但缺少后者对性别平等、个人权利保障与个体自主性的追求，也没有推动“民主家庭”、“协商家庭”建设的取向（Chin et al,2011），这是导致二者成效差异的核心因素。

四、韩国家庭政策实践对中国的启示

中国严格控制人口的计划生育政策始于二十世纪八十年代初。此后的三十年里，人口红利成为推动经济迅速发展的重要动力。然而，自进入新世纪的第二个十年以来，经济增速减缓、劳动力年龄人口数和育龄妇女数下降、人口老龄化程度加剧、家庭的养老扶幼功能弱化、社会保障和社会服务水平滞后等问题凸现出来。根据国家卫生计生委的统计，2014年中国的总和生育率仅在1.5左右，已明显低于正常的人口更替水平。而育龄妇女的终身生育率水平在2010年只有1.83，甚至比一些生育率很低和极低的欧洲国家还要低（吴帆，2016）。为应对这一局面，2013年中共十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策，但申请数量和生育数量都大大低于预期，实施效果更是出人意料。国家统计局公布的数据显示，2015年全年出生人口为1655万，竟比2014年减少了32万。2016年1月1日起，“全面二孩”政策正式启动，彻底终结了中国的“独生子女”时代。

然而，鉴于单独二孩政策遇冷的局面，社会大众对全面二孩政策能否发挥促进生育的效用并没有十足的信心。有专家学者根据测算指出，全面二孩政策不会引发婴儿潮，甚至表达出对“人口规模最终负增长的趋势不会改变，并且人口年龄结构也不可能回转年轻”的担心（王金营，2015）；而更多的社会调查显示，人们的生育意愿并没有相应提升。经济压力大、谁来带孩子、入托困难、职场受歧视等问题都是生育二孩的顾虑。这表示，仅仅有政策松绑是不够的，还要有配套措施共同推进。参考韩国的家庭政策实践，我国在推动生育率提升方面要注意以下几点：

首先，从管控思维转变为服务为本。改革开放之初，人口数量曾被视为经济发展的大敌而受到严格管控。全国上百万计生队伍的工作以调查、统计、监控、罚款为基调对人口实施管理，重点主要放在避孕、节育等与生育直接相关的技术性问题和防止超生的惩罚力度上。此次全面二孩政策带来了一些松动的迹象，如新修订的人口与计划生育法删除了夫妻应当接受计划生育技术服务指导等带有强制服务色彩的内容，规定夫妻可自主选择避孕节育措施。相关政策也规定，过去的生育审批制度将被生育登记服务制度取代，并优化办事流程、实现简政便民。但仅仅取消了惩罚性、管制性的措施并不足够，还需要更积极的改变。一是要从理念上修正对人口问题的看法。人口调整不只是促进经济发展的手段，而是要通过促进社会的均衡发展最终服务于个体的福祉；要树立以人为本的理念，将计划生育工作由控制人口数量为主向调控总量、素质和优化结构转变，从而推动社会整体的进步。二是在实际工作中既要从医疗卫生角度完善妇幼保健体系，又要推动计生工作“寓管理于服务”的转型。尤其是基层的计生部门要以提供优生优育服务为基础，融入对服务对象的综合性关怀照料，如近年来国家卫生计生委力推的计生家庭养老照护体系建设，旨在提高居家照护的能力和水平，为居家养老创造更适宜的家庭、社会环境。

其次，从人口政策拓展为家庭政策。全面二孩政策的实施伴随着《人口与计划生育法》的修订。新法提倡一对夫妻生育两个子女，规定不再对新法实施后的独生子女父母进行奖励，取消了相关鼓励晚婚晚育的条款，明确了符合法律、法规规定生育子女的夫妻可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。如同倡导独生子女的计划生育政策一样，这些适度鼓励生育的对策也是仅仅围绕生育率展开，仍然是属于单纯的人口政策类型。而在当前社会竞争压力增大、女性就业率提高、家庭规模缩小，而少生优生已成主流生育观念的情况下，要想提高生育率就不能还是停留在人口数量上设计正面或负面的激励措施，而要着眼于个人所处的家庭。在儒家文化影响深厚的传统中国社会，家庭发挥着养老抚幼的重要功能，但如今这一功能正在弱化（杨善华，2011）。因此，必须从管理人口向服务家庭转变，尊重家庭在计划生育中的主体地位。在鼓励生育方面，除完善生育假和陪产假的制度设计外，可考虑增加亲子假期，为育儿家庭创造更宽松的环境；在照料儿童方面，可通过设置育儿津贴、健全幼儿园和课后托管中心等机构，帮助家庭减少育儿的经济成本和照顾压力；在关爱家庭方面，可成立专业化的家庭服务中心，为家庭提供婚姻咨询、养老助残、就业技能培训、社区融入等服务，在更一般的意义上营造支持家庭的社会氛围。这些不同但密切相关的措施构成的家庭政策体系不仅有利于提高生育率，更能够通过融洽家庭关系促进社会和谐。

其三，促进性别平等和工作-家庭平衡。相比韩国，中国的女性就业率较高、双职工家庭比例也较大，但社会性别分工和建筑于其上的“男主外、女主内”的思想观念在当代中国依然有影响力。韩国的经验告诉我们，若没有性别平等的社会环境支持，家庭政策即使相当完备也难以有效施行。推动性别平等，一是要从观念上明确家庭的重要性，为男性分担家庭事务创造社会舆论支持。二是要在实际中设计有利于女性平衡工作和家庭生活的制度安排，如弹性工作制和兼职工作制，保障女性有不因生育子女而遭遇职场歧视的权利，鼓励女性生育后重返工作岗位。在这一点上，特别重要的是前面提到的儿童日托服务。随着退休年龄的延迟，由祖辈照顾孙辈的传统在未来将越来越难实现，家庭之外的儿童照料如能在质量和数量上得到保证，将是对女性平衡工作与家庭的极大支持。还可以针对用人单位设计激励和惩罚制度，如税收优惠等，以引导其支持家庭友好型的工作氛围。从性别关系和劳动力市场入手的家庭政策设计不仅能够成为提高生育率的长效机制，而且能够促进女性就业，对缓解劳动年龄人口不足、社会养老压力增大等问题都有帮助。

最后，设置统筹管理家庭相关事务的政府专门机构。从中国的政府部门设置来看，家庭的视角是缺失的。民政、妇联、残联、工会、教育、税收、卫生和计划生育、人力资源和社会保障等部门从不同的维度将“家庭”分割，导致与家庭相关的社会政策呈现出分散化和碎片化的特征。就国际经验而言，这属于实施“含蓄型”家庭政策的国家类型。而与之相对的、实施明确型家庭政策的国家则设有负责统筹、规划与实施家庭政策的部门，如德国的家庭事务部、瑞典的家庭委员会和韩国的性别平等与家庭部，它们以家庭为政策客体，在政策设计与执行上更加全面高效。因此，中国在推动家庭政策方面也可尝试建立专司家庭事务的部门，以突破目前各部门专注于各自的功能和职能定位，政策之间时有相互重叠、制约乃至冲突的困境，让家庭政策的设计更加科学化和系统化，执行更加规范化（胡湛，2012）。2015年底，国务院颁布的《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》明确提出要建立的家庭发展支持体系，这一体系的运行正是涉及到妇联、残联、工会、民政、卫生和计划生育、人力资源和社会保障等部门，有一个政府专门机构来统筹、协调它们的工作是十分必要的。

韩国经济的起飞比中国早约20年，计划生育政策的推行与取消也比中国早约20年。因为有着相似的社会文化传统、经济发展背景和人口结构转变过程，韩国调整生育政策的经验教训值得我们参考借鉴：从人口生育政策向家庭政策的转变体现出对人的主体性地位的尊重，和对家庭功能及其能力建设的重视；而家庭政策实施成效的有限性揭示出生育率与性别关系和劳动力市场安排之间的深层次关系。在当前中国面临生育率过低、人口老龄化严重、性别比失衡、劳动力供给不足等问题的情况下，想改善人口结构和提升家庭功能，全面二孩政策的出台只是一个开端。未来要有更多的、作用于性别关系和劳动力市场的配套政策支持，因此生育率困局的突破将是一个长期的过程。