宜昌市点军区棚户区改造货币化安置的实例研究

许倍慎，王乐凡

（三峡大学法学与公共管理学院，湖北宜昌443002）

一、前言

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发［2013］25号）等文件的规定，在棚户区改造中货币化安置方式得到了越来越广泛的采用。长江证券研究所分析指出全国的棚改货币化安置比例由2015年29.9%，提升至2016年48.5%，增幅达62.2%，在今年经济下行压力的背景下，预计棚改货币化安置比例或达60%，预计增幅23.7%（1）。

全国多地推进棚改货币化安置助力去库存，通过组织棚户区居民自主购买、以购代建、货币补偿等方式有效消化库存商品住房，在不建或少建安置房的情况下对棚户区改造居民进行安置，对促进房地产市场健康持续发展具有重要意义。海通证券研究所估算2014—2016年棚改货币化安置面积分别为0.4亿平方米、1.5亿平方米和2.5亿平方米，分别占当年住宅商品房销售面积的3.8%、13.6%和18.2%（2）。在今年一、二线热点城市成交量平淡的背景下，近两年不断提速的棚改货币化安置工作，在解决困难群众住房问题的同时，也将会给全国楼市贡献更高的销售占比。

2015年4月，宜昌市人民政府办公室出台《宜昌市人民政府办公室关于筹集商品房用于棚户区改造安置的通知》（宜府办发［2015］17号）文件，规定宜昌市城区（不含夷陵区）国有土地上棚户区改造房屋征收安置中商品房筹集分为两类方式：一是搭建商品房交易平台，市房地产协会负责搭建商品房交易平台，建立棚户区改造商品房房源，供选择货币补偿的被征收人自主选择购买。二是订购商品房，各区人民政府按照政府采购相关规定订购商品房，用于被征收房屋产权调换。该通知的出台标志着货币化安置将成为当前宜昌市棚改项目的主要安置方式。

宜昌市点军区作为宜昌新城区建设的重点区域，棚户区改造工作量很大，全区范围内国有土地棚改征收总户数为2 533户，住宅总建筑面积18.4万平方米，计划在2015—2018年内全部征收完。点军区在棚改项目安置中响应上级部门要求，积极实践货币化安置方式，取得了明显成绩，同时也暴露出很多不足。本文通过对宜昌市点军区棚户区改造货币化安置项目的分析，为棚改货币化安置过程提供案例和参考，同时探讨其中存在的问题，并尝试提出解决措施，以期为类似城市完善棚改货币化安置提供参考和建议，进而推动我国棚改货币化安置工作更加完善。

二、点军区棚改货币化安置项目实例

（一）安置途径简介

2015年5月13日，由于点军区内唯一批复的国有土地棚改安置房“点军区江南时代棚改安置房项目”尚未开工建设，不能满足安置工作的需要，而区内国有土地上红光港机棚改项目急需开展。为加快改善棚改居民的居住条件，区政府根据宜昌市[2015]17号文件的精神，向市政府请示确定采购区内商品房源300套，作为安置房提供给棚改居民的方案按程序获得批复。

点军区政府相关部门按《采购法》要求，于2015年6月16日在宜昌市点军网的招标公示栏发布竞争性谈判公告和竞争性谈判文件，供应商采用不记名方式报名。在谈判截止时间内共有宜昌市碧桂园房地产开发有限公司、宜昌市恒阳置业有限公司、湖北宇星置业发展有限公司3家供应商提交了谈判响应文件。

2015年6月25日，采购代理机构根据本项目竞争性谈判文件规定依法组织了竞争性谈判。采购人依法组建的7人谈判小组对响应文件的3家供应商进行了资格和相应性评审，其中宜昌市恒阳置业有限公司因资格条件不符合要求，做废标处理，其他2家供应商资格和相应性评审均为合格。谈判小组根据本项目竞争性谈判文件规定分别与2家供应商进行了4轮谈判，在质量和服务均满足要求的前提下，按照最终报价由低到高的顺序推荐了湖北宇星置业发展有限公司开发的江南星城项目为本项目第一成交候选项目。

（二）项目进展情况

2015年7月28日，点军区人民政府与湖北宇星置业发展有限公司签订《点军区国有土地棚户区改造安置房订购合同书》，约定湖北宇星置业发展有限公司于2016年7月30日前交房300套，合同总金额1.404亿元。2015年8月点军区政府支付总购房款20%的订购资金2 800万元。受经济环境下滑影响，当时该项目建设资金严重短缺，存在停工的风险。考虑到此情况，2016年10月点军区政府后续分别增拨购房资金4 200万元和4 000万元，共计1.1亿元，支撑企业继续建设，保障安置项目顺利进行。

点军区政府订购的300套安置房中极少部分为一期现房，其余为二期期房，直到2017年6月底才全部交房。而红光港机棚改项目当时正在按进度加快拆迁，到2015年底已经完成了大部分拆迁工作。由于该项目棚改居民急待拆迁安置，而政府订购的300套安置房尚未交房，因此点军区政府决定先按订购商品房单价发放安置款补偿棚改居民，同时宣传政府订购江南星城安置房，鼓励居民后期利用安置款回购安置房源，进而回收补偿资金。截至2017年9月，点军区政府所订购的300套房源中，棚改居民回购66套，区征收办订购179套做抵押预付款，剩余55套无明确房源。

三、点军区棚改货币化安置的实践效果

（一）安置周期短

从点军区政府和江南新城签订订购合同到一期少量现房交房，前后不到半年的时间。对棚改居民来说，出棚即能进楼，基本无需在外租房过渡，节约了过渡安置的费用，避免长期过渡带来的生活不便。而新建安置房，从房屋征收拆迁，安置房主体施工，到配套建设基础设施建设，一般需要两到三年的周期，有的时间甚至会更长。可见政府直接购买存量商品房安置能缩短安置周期，可以让被拆迁人尽快入住新居，享受到更好的居住环境和稳定的生活。

（二）有效减库存

2012年底湖北宇星置业发展有限公司开发江南星城楼盘，受市场环境不利的影响，2014年全年只销售了十几套房，销售人员陆续离职，企业资金难以回笼，项目建设进度缓慢。问题的症结在于当时点军区尚处于新区大开发的起步阶段，本地居民基本都是拆迁安置对象，外来人口较少，供大于求，导致销售状况不佳。通过引入政府这只手，一次性订购300套存量商品房作为棚改安置房，该数量比该开发商2015年全年销售套数（205套）都多，有效地消化了商品房库存，弥补了市场需求短板。

（三）增强项目监管，降低社会风险

通过规范程序选定的江南星城安置房，政府不仅能督办企业如约交房，而且当企业资金短缺时，政府通过增拨购房定金，及时补充建设资金，保障项目按计划施工。政府的全面监管及时发现并帮助解决了企业困难，消除了资金短缺隐患，有效监管项目顺利推进。如果政府没有订购江南星城安置房，并且建设资金没有及时补充，很可能引发该楼盘停工甚至“烂尾”等一系列社会不稳定因素。因此通过政府订购商品房作为棚改安置房，可以有效保障购房者的合法权益，进而降低社会风险。

（四）加快征地拆迁进度

国有土地上的红光港机棚改项目急需征地拆迁，拆迁居民140多户，而江南星城安置房一期交房数量无法满足全部棚改居民，于是区政府决定优先货币化补偿棚改居民，同时宣传并鼓励其购买低于市场价11%的江南星城安置房。如果政府不采取优先货币化补偿的方式，而要等待江南星城安置房全部交付，那么拆迁工期将拉长2年，影响征地拆迁的时间表，导致区域开发建设的步伐落后。因此政府采取优先货币化偿还方式，可以加快征地拆迁进度，保障城市建设的协调有序推进。

四、点军区棚改货币化安置存在的问题

（一）政策支持体系不完善

该项目实施期间，点军五龙片区江南星城和磨基山旅游综合体2个较大房地产项目同时面临资金短缺问题，前期遭遇的困难几乎是如出一辙。但是，因为江南星城项目参与了棚改货币化安置工程，获得了政府及时的资金支持，顺利度过了难关。而磨基山旅游综合体项目已停工2年多，已然成为了烂尾楼，并暴露出一些社会隐患。由于地方政府在政策制定前未充分考虑区域范围内房产项目的整体情况，也未对楼市风险做整体评估，导致政府有限的资金未能充分发挥对市场的支持调节作用。

（二）政策实施体系不完善

2015年该项目实施前，区政府委托中介服务公司评估国有土地红光港机厂拆迁居民安置意向时，评估结果为绝大多数居民愿意在点军江南星城安置。项目实施后，点军区政府订购的300套安置房中，实际安置销售了66套，销售率22%，只有不到一半的红光港机厂居民真正选择了回购江南星城安置房，远低于前期评估预期。棚改居民拿到补偿款后，可以选择的范围很广，如有些居民已有其他房屋无安置需求，有些居民投亲靠友，有些居民选择购买其他地段的商品房。而政府仅凭评估意向来确定购房居民，未对有意向购买者采取书面约定等合法措施，导致回购率较低，影响了政府资金的回笼，增加了政府财政负担，暴露出地方政府在该项目实施体系方面还不完善。

（三）财政支持体系不完善

截止2017年7月，政府订购的300套安置房中实际回购66套，回购率22%，棚改居民购买率不高，导致安置补偿资金回笼缓慢。而政府预先支付购房款1.1亿元和直接货币补偿棚改居民约1亿元，共计约2.2亿元，占点军区2015年财政总收入4.3亿元的51%。点军区政府在货币化安置过程中，为了加快征地拆迁进度，在几乎全款订购存量商品房的同时预先支付了拆迁居民的安置费用，抬高了资金的使用成本，降低了财政资金的使用效率，增加了财政风险隐患。

五、完善点军区棚改货币化安置的建议

（一）进一步优化安置政策

在现有房屋征收政策基础上，结合棚户区改造、城中村改造上级文件精神，进一步完善棚改货币化安置政策。在坚持棚改安置中“政府主导、群众自愿、让利于民”的三项基本原则上，打通棚改安置房和商品住房通道，实现住房存量资源的优化配置。一是考虑对存量大的商品房和烂尾的商品房项目，引入政府宏观调控、开发商让利等手段，稳定房地产市场，化解社会矛盾和风险。二是鼓励企业参与棚改基础配套设施建设，多渠道安排资金，鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务，防范金融风险，促进房地产市场平稳健康发展。

（二）合理制定政策目标，完善政策执行体系

虽然政府对购买商品房做为安置房房源进行销售抱有信心，但是由于当时订购安置房时没有科学合理地制定目标，对拆迁居民没有制定详细的回购计划，造成当前购买率较低。行政决策作为一个系统的工程，包括提出问题、确定目标、拟定行政决策方案、评估决策方案并择优、决策方案的实施、追踪决策等一系列环节。这其中任何环节出现差错，必然会产生“链条效应”，其结果都会造成行政决策失误［1］。在货币化安置过程中，政府作为中间人联系企业和居民，一定要充分调研，找到双方的平衡点，合理制定和调整政策目标，提高政策执行效率，健全完善棚改货币化安置的政策体系和执行体系。

（三）科学制定资金计划

点军区政府采购的存量商品房大部分为期房，而征收范围内的房屋又急待拆迁安置，这种情况下，最好使用直接货币补偿安置的方式，避免资金的重复使用，提高安置项目资金成本。另外，对项目的资金支出应采用科学的方法制定绩效评价体系，综合运用各种评价方法，对财政项目支出的绩效性进行评价，在保障财政资金安全的同时，切实提高资金使用的效率、效益和效果［2］。特别是对点军区这种本身财政收入规模较小的基层政府而言，科学合理制定资金计划，合理分配财政资金在各领域的额度，对地区经济健康发展具有重要意义。

六、小结

近年来，各级政府将棚户区改造作为重大民生工程和为民办的实事强力推进，棚户区改造工作取得了显著成效。但是，在棚户区改造的过程中，中心城市和各县县城都普遍存在棚户区改造建筑年限长、分布范围广、房屋面积多、改造任务重、面临困难大等问题。与实物安置相比，货币化安置的优点集中在两个方面：一是节约过渡安置的费用，缩短安置周期；二是加快征地拆迁进度，降低社会风险。因此，实施货币化安置成为新形势下加快棚户区改造进度、创新住房市场模式、盘活楼市库存的重要抓手。

本文以宜昌市点军区棚户区改造货币化安置项目为研究对象，描述了棚改货币化安置的全过程，总结了点军区棚改货币化安置的实践效果，并发现安置过程中存在的一些问题，同时就安置过程中的困境提出了自己的对策建议：一是进一步优化安置政策；二是合理制定政策目标，完善政策执行体系；三是科学制定资金计划。

注释

（1）数据来源：住建部，Wind，长江证券研究所，http://www.p5w.net/weyt/201708/t20170803_1904353.htm。

（2）数据来源：海通证券研究所，http://money.163.com/170505/05/CJLA3JG6002580S6.html。

参考文献

［1］郭渐强，寇晓霖.论公共政策评估中行政决策失误责任追究制的有效实施［J］.东南学术，2013（3）：18-22.

［2］盛巧玲.我国财政资金使用监管机制存在的问题及治理对策［J］.学术交流，2012（9）：121-124.