多元模式下基层图书馆服务效能分析研究

熊军

摘 要 论文以深圳市宝安区公共图书馆服务体系的总分馆建设与运营为例，对采用不同运营与管理模式的基层图书馆的服务效能差异进行对比分析，探讨了“十三五”时期公共图书馆总分馆的建设与发展路径，提出要从需求侧发力培育新用户群体，从供给侧入手改善总分馆架构，从而实现提升服务效能的思路。

关键词 总分馆 基层图书馆 图书馆服务效能

分类号 G258.22

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2018.03.012

Abstract Taking the construction and operation of the service system of the public libraries in Baoan District of Shenzhen as an example， this paper compares and analyzes the differences of the service efficiency of the grass-root libraries with different kinds of operation and management modes. It discusses the development and construction of the main-branch library system in 13th five-year period， and puts forward the strategy of cultivating new users from the demand side and improving the structure of the main-branch library system from the supply side， so as to improve the service efficiency.

Keywords Main-branch library. Grass-root library. Library service efficiency.

近年来，随着总分馆制的推行，公共图书馆面临着发展机遇与挑战并存的局面。实行区域一体化的规范性服务，最大限度地实现资源整合与共享，能有效解决服务普遍均等与公共资源不足之间的矛盾；但与此同时，传统公共图书馆管理模式中的组织结构、运行管理、服务能力、技术手段等方面尚不足以适应总分馆模式的发展需要[1]。随着设施、资源、保障等硬件条件的改善，服务效能问题成为公共文化服务体系建设中的突出问题[2]。

本文以深圳市宝安区公共图书馆服务体系的总分馆建设与运营为例，对采用不同运营与管理模式的基层图书馆产生的服务效能差异进行对比分析，就“十三五”时期公共图书馆总分馆的建设与发展路径、服务效能提升进行探讨。

1 建设历程与运营现状

1.1 建设历程

宝安区大规模建设基层图书馆始于上世纪90年代的“百村书库”工程，由政府出资建设了上百个村级图书馆，为后续发展打下了基础。2003年深圳市图书馆之城建设启动，2004年起宝安区内使用统一技术平台，统一读者证，使基层馆业务管理实现了网络集群化和服务规范化。2006年起探索建设流动图书馆，并在此基础上从2008年起开展劳务工直属分馆建设。随着2012年30家社区阅读中心建成，并纳入深圳市图书馆之城统一服务平台，宝安区公共图书馆总分馆体系在不断探索中逐步形成。

在宝安区的总分馆体系中，区馆为总馆，各街道的直属分馆和街道馆为分馆，基层的社区阅读中心为服务点。截至2016年底，全区已有总分馆体系成员馆44个，其中1个区级馆、7个直属分馆、5个街道馆和31个社区阅读中心已全部纳入财政支持，此外还有53个社区图书馆未纳入统一平台，运营经费由各社区自行解决。

1.2 多元化运营模式

由于建设时期、建设规模与建设过程的差异，现有基层馆呈现出多元化的办馆模式，在实际运营中主要有以下四种形式。

（1） 统一建设，统一布局，统一管理，统一服务。目前，区馆的直属分馆主要采用这种建设和运营模式。由区政府投资并委托区馆作为建设主体，区馆与工业园区、大型企业或政府物业管理公司等单位进行合作，由合作方免费或以较低的租金提供服务场地，建成后的直属分馆交由区馆直接运营，统一资源配置、技术平台、人员管理和服务规范，人、财、物等经费全部纳入区财政预算。

（2） 统一建设，属地管理，统一编目，统一服务。宝安区现有的5个街道图书馆即属于这种模式，由政府投资建设，建成后由属地街道文体中心直接管理，各街道提供人、财、物等经费预算，区馆提供业务指导，并统一配送图书。

（3） 集中建设，财政统筹，属地管理，统一服务。2012年，由区政府投资，区馆完成了30家社区阅读中心的建设，建成后的社区阅读中心交由属地各街道统一管理，运营经费由区财政每年直接拨付到街道，区馆负责文献资源的统一配置、业务监管和运营绩效考核。

（4） 自主建设，属地管理，经费自筹，自主服务。除了44个总分馆体系成员馆外，其他的社区图书馆均属于这种建设模式。由政府或社区股份公司投资建设，建成后由所属社区进行管理，日常经费由社区自行解决。

2 不同运营管理模式服务效能对比分析

上述四种运营管理模式，由于办馆方式不同，各自服务效能也有所差异，尤其是未纳入统一平台管理的53家自主式社区图书馆，存在经费保障不足，专业培训不够，服务不规范等问题，难以量化分析。故本文只对已纳入总分馆体系的成员馆进行比较，通过对比分析各馆的服务数据，客观地考察其服务效能，为今后逐步理顺总分馆体系的各个环节提供参考。

从表1可以看出，三种模式的基层馆中，馆均面积最大的是街道館，馆均经费投入最多的也是街道馆，但单位面积年接待人次最多和图书流通率最高的却是直属分馆，馆均接待成本最低的也是直属分馆。

各街道图书馆因从属于街道文体中心管理，没有自主的人员与经费管理权限，开放服务受文体中心其它文化活动影响较大，区图书馆仅是业务指导，无业务考核权限，服务效能相对较差。再看社区阅读中心目前的管理模式，区财政统一拨付了经费，采用属地管理，人员由街道或社区派出，日常服务主要由社区负责、街道管理，加入了全市统一服务平台，区图书馆进行业务指导与考核，但对社区阅读中心的日常管理无法直接介入，这种复杂的管理模式，客观上导致社区阅读中心服务效能虽比街道馆好些，但因多头管理运作机制不畅，人员与服务管理不到位，缺乏相应的激励机制，相当一部分社区阅读中心服务效益也是不佳。

直属分馆由于采用人、财、物统一管理的模式，最大限度地节省了人力资源，而垂直管理减少了中间环节，管理更为高效，读者服务规范化，读者活动联动、资源共享，垂直管理的模式实现了效益最大化。

3 当前影响基层馆服务效能的主要因素

纵观国内目前推行的总分馆模式，宝安区的做法具有一定代表性，是紧密与松散相结合的模式，既有垂直管理的直属分馆，又有业务指导与统一服务的街道馆与社区阅读中心，这也是在尚未打破行政层级与属地管理，未实现一级财政统一管养情况下的无奈之举[3]。当前，宝安区总分馆制运营主要存在以下问题。

3.1 顶层制度设计不完善

《深圳经济特区公共图书馆条例》自 1997年10月1日起施行，至今已近20年，难以适应新时期公共图书馆发展要求，亟需修订；市、区公共图书馆体系建设没有与社会经济发展相适应的法规可依。制定或修订相关的法律法规或管理办法，可以从制度上保障和推进总分馆体系的建设与完善，从而解决覆盖面不广、布局不合理，服务保障水平不高，总体投入不足，基层公共图书馆发展不均衡，现行管理体制运行绩效较低，资源未能充分共享等问题。

3.2 总分馆体系架构不健全

由于行政条块分割与财政体制的限制，区图书馆无法从人、财、物方面对辖区内的街道馆和社区阅读中心实行统一管理，街道也无法对辖区内的社区图书馆实行统一管理，这从根本上限制了总分馆体系的推进落实。区馆和基层馆之间总分馆运营协调机制尚不健全，属地管理的基层馆服务效能比不上直属分馆。

3.3 经费投入与保障不足

实践证明，政府如果只单纯承担基层图书馆建设的责任而不承担后续运营管养的责任，基层馆将难以为继。目前，宝安区的直属分馆、街道馆和社区阅读中心虽已纳入财政管养，但每个社区阅读中心每年11万元的运营经费当中，用作人员工资的只有3.25万元（根据《关于下达宝安区30家社区阅读中心2013年运营经费的通知》 （深宝文发〔2013〕40号）规定），还不够支付1名专职管理员1年的工资，其余不足部分仍需街道或社区补贴。而其他没有纳入财政管养的社区馆更是面临经费短缺，无钱购买新书的状况。

此外，经费投入对馆舍场地的保障也至关重要。在合作建馆的过程中，大多数基层馆合作模式都是要求合作方免费提供办馆场地，而在城市经济高速发展，建设用地寸土寸金的情况下，一旦合作方出于自身发展考虑想改变场地用途，则该基层馆将被迫搬迁或关闭，周边读者的阅读权益将受到损害。近年来，类似情况在合作建馆过程中屡次出现，终止合作的既有企业也有社区工作站。

3.4 人员队伍不稳，专业化程度不高

当前基层图书馆专业技术人员配备严重不足，工作人员来源比较复杂，入职没有门槛，工资待遇低，学历普遍不高，队伍不稳定，直接影响服务效能。区图书馆在对基层馆工作人员的考核监管上缺少应有的权限，虽然每年组织培训与绩效评估，但由于人员流动频繁，监督考核也缺乏有力的奖惩机制，难免流于形式。

3.5 阅读形态改变带来的冲击

随着网络与信息技术的发展，网络阅读、数字阅读、移动阅读的兴起，对图书馆传统阅读服务造成极大影响，很多基层图书馆因工作人员素质、经费、环境等因素的局限或影响，无法开展相关新型阅读服务，必然会削弱对年轻读者群体的吸引力，造成读者流失，这也很大程度影响到服务效能。

4 “十三五”时期总分馆体系服务效能提升的思考与展望

2016年，《公共文化服务保障法》正式出台，将群众文化权益的保障以法律的形式确定下来[4]；2017年，《中华人民共和国公共图书馆法》颁布，并将于2018年1月1日起实行，推动了公共图书馆事业的发展。这些法律为各级政府推进现代公共文化服务体系建设提供了依据，也为维护人民群众的基本文化权益提供了保障。有了这些法律的保驾护航，基层图书馆的建设与服务将实现标准化、均等化、专业化的跨越式发展。因此，总分馆制建设和运营也应随之进行及时的策略调整。

4.1 从需求侧发力培育新用户群体

4.1.1 大力發展未成年人读者

随着现代技术的发展，阅读形态的改变，以及各种阅读服务机构的冲击，近年来到图书馆的读者数量出现下降趋势。因此，完善总分馆体系的服务，要从需求侧发力，努力培养新的图书馆用户群体。2016年颁布的《深圳经济特区全民阅读促进条例》，把每年的4月23日定为深圳未成年人读书日，在未成年人中大力开展阅读推广活动，从而为提高全民整体文化素质产生积极的影响。因此，总分馆体系各成员馆更应充分利用各馆资源和贴近基层的优势，与社区举办的“四点半学校”相结合，在中小学大力推广“励读计划”，针对未成年人办理免押金的励读证，把更多的未成年人吸引到图书馆来。

4.1.2 运用先进技术实现服务升级

基层图书馆在建设与开展服务的过程中应紧跟时代节奏，运用先进技术开展全民阅读推广。除了提供传统的纸质图书借阅等服务外，还应大力推广移动阅读，开展形式多样的小型读者活动，通过各种现代设备为读者提供不同介质资源的阅读体验，并提供便捷的通借通还服务，把基层图书馆打造成社区信息交流中心、阅读学习中心与休闲娱乐中心。

4.1.3 引入社会力量参与图书馆管理和服务

社会力量对于公共图书馆的建设与发展是一种有益的补充，通过与社会各界的广泛合作，可以提高图书馆员的管理与服务水平，宣传图书馆服务，提高社会力量的知名度，达到合作双赢的效果。目前，宝安区图书馆已建立理事会，有来自不同行业的代表加入到理事会，为图书馆的决策献计献策，有效提高了图书馆的管理水平。还成立了文化义工队伍，总分馆体系成员馆中也有很多馆与所在辖区的义工组织有密切合作，义工服务已经参与到宝安区各级图书馆公益服务当中，甚至很多基层馆的开放也有赖于文化义工的支持和协助。

4.2 从供给侧入手改善总分馆架构

供给侧结构性改革是指从供给侧入手，针对结构性问题而推进的改革[5]。宝安区的总分馆制经过多年实践探索，目前已进入深水区和攻坚阶段，亟需破解深层次的矛盾和问题。随着“十三五”时期的到来，改善运营架构，制定相应的政策，以此保障全区总分馆体系健康持续发展。

4.2.1 加强顶层设计，确立一体化发展策略

立“良法”为谋“善治”申民權[6]。通过完善顶层设计，制定相关的发展规划、管理办法和实施方案，可以从制度上保障和推进总分馆体系的建设与完善。因此，“十三五”期间，要促请区政府出台《公共图书馆管理办法》，确立宝安区公共图书馆服务体系的地位、体系结构，从而保障全区公共图书馆的财政投入与人员配备[7]。明确基层图书馆建设和管理的主体，制定完善的财政、场地、人员与资源等系列配套保障措施，厘清区、街道、社区三级相关部门在基层图书馆建设与管理中各自承担的责任。

要明确责任机制和完善基层图书馆保障机制，今后不能只重建设，轻管理。健全财政保障机制，按照建设与服务标准，落实总分馆建设与运营所必需的各项经费，并保持图书馆事业经费投入与政府财政支出同步增长。建立完善的服务效能评估制度，设立或聘请专业的评估组织、制定评估标准、建立统计体系、定期评估考核及制定奖惩措施制度等。评估考核包括： 确定评估内容范畴、评估措施与频次、评估的后续发展及改进措施等[8]。

4.2.2 强化中间层管理，稳固总分馆体系架构

宝安区的总分馆制在现阶段想要继续推进，难点之一在于以街道图书馆为代表的中间层尚未实行垂直管理，未真正做大做强，无法在体系中发挥承上启下的作用，辐射与影响不了周边的基层图书馆。因此，现阶段首要任务应该是在街道馆转变管理权属方面寻求突破口，逐步把街道馆转变为区馆的直属分馆，由区财政统一向区馆拨付运营经费，区馆可采用劳务派遣的方式解决工作人员问题。通过实行街道馆管理权的上移，使总分馆架构中的中间层得到强化和稳固，既有利于总分馆制的进一步落实，也为将来有条件实行全区人、财、物垂直管理的紧密型总分馆制打下坚实的基础。

4.2.3 制定保障措施，确保场地使用

随着深圳城市发展和配套的日益完善，地产物业价格不断提高，客观上为合作建馆中的场地保障带来新的问题。因此，今后在新建基层馆的选址上要充分考虑场地使用的后续保障。按照《深圳市关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》 的相关规定，在街道建设的综合性文体中心和在社区建设的综合性社区文化服务中心中，都应对图书馆服务的场所提供必要保障。区图书馆与企业、工业园区合作建设的基层馆，则通过签订场地使用协议或由财政提供预算缴纳场地租金的方式，确保馆舍场地的持续使用。此外，应该充分利用大型住宅片区、工业园区和城市更新项目中的政府公配物业来规划建设基层图书馆。

4.2.4 盘活底层，建立社区综合性文化服务中心

作为总分馆体系的底层，图书馆基层服务点的建设与合作模式可以采用多种形式，充分挖掘和利用各种社会资源，走多元化发展道路。逐步把图书馆服务与社区党群文化活动、计生、法律与科技等知识普及、四点半学校等其他文化服务进行有机结合，以馆舍作为阵地，以图书报刊借阅等常规服务为基础，开展形式多样的公共文化服务、科普活动、阅读推广等活动服务周边居民，把社区图书馆打造成为整合党群、计生、普法、科普等知识服务为一体的社区综合性文化服务中心。实现社区图书馆的定位从场所到服务阵地，从阅读服务空间到市民学习交流平台的转变。

5 结语

建立全面覆盖、区域一体化、规范化的公共图书馆服务体系，保障人民群众基本文化权益，提升公共图书馆的服务效能，是公共图书馆服务体系建设过程中的重要环节，服务体系的构建可以提升服务效能，提升服务效能又支撑和加速服务体系的建设[9]。在当前社会重大发展转型期，各级公共图书馆要正确应对面临的机遇与挑战，特别是基层图书馆必须开始审视自己服务效能情况，综合分析影响服务效能的各种因素，探索提升服务效能的办法和途径，在推进自身发展，完善公共图书馆服务体系的同时，更好地服务社会。

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熊 军 深圳市宝安区图书馆副馆长、副研究馆员。 广东深圳，518133。

（收稿日期：2017-04-13 编校：曹晓文）