中美自愿性标准体制比较——基于市场标准的视角

刘　辉

(中国标准化研究院，北京　100191)

中国“政府主导型”的标准化管理体制由于沿袭计划经济体制下形成的模式,客观上存在着无法适应市场经济要求,阻碍生产力发展的因素。中国标准化虽然从21世纪以来获得了长足进步，但相对于国内外环境变化所带来的压力，标准化已不能很好地满足经济社会快速发展的需求。近几年来，中国加快了标准化改革进程。2015年国务院发布了《深化标准化工作改革方案》(以下简称《改革方案》)，这是中国标准化改革的纲领性文件，它进一步明确了未来中国标准化改革的目标和任务。《改革方案》一大亮点是对于培育和发展团体标准做出了明确规定。

1　文献回顾

美国标准化活动在相当长的时期内完全由民间组织自发开展，直到20世纪90年代，美国政府相继颁布了几部法律，加强了政府对标准活动的鼓励和支持，有效增强了标准的供给[1]。2000年，美国发布了第一版国家标准战略，提出了自愿性标准化的基本原则，以市场自主制定的团体标准为主要形式，从而统一其国内市场并提高其标准的国际竞争力。2004年，美国国会发布《标准制定组织推动法案》，在反垄断法等方面给予了标准制定组织一定的法律责任豁免，具体的保护了标准制定组织的权利，激发了标准制定组织主持标准制定的热情[2]。以民间组织为主、政府逐步加强引导的模式发展至今，形成今天的美国标准体制。Dieter Ernst认为自下而上、分散自治、非正式和市场导向是美国自愿性标准体系成功的关键[3]。美国自下而上的标准制定模式充分调动了行业有关各方的积极性，体现了标准应尽快反映技术进步和市场需求的原则[4]。Francis L认为通过培训提高的基本技能、明确的定位、清晰的共同目标和基于团队利益的相互信任是美国标准体系具有竞争力的四个重要因素[5]。廖丽等学者认为，技术驱动是美国标准化管理体制的基本特征，法律衔接是其标准化管理体制的根本保障，共同治理则是标准化管理体制的核心理念[6]。

中国的技术标准演进有着与西方发达国家相反的趋向，中国是从一元化的强制性标准体系,逐渐走向强制性标准和推荐性标准并存,当前要逐渐增大市场在标准体系形成中的作用,恰恰走了一条与西方国家截然相反的制度演进道路[7]。中国标准化体制改革的一个核心问题是标准供给体制。中国当前以政府为主的标准供给模式，已不能很好地满足经济社会快速发展的需求，应该充分利用社会和市场资源，发挥社会和市场活力，拓宽标准供给渠道[8]。基于市场的团体标准是一个重要的标准补充途径。社会团体标准管理模式应该采取政府引导、社会团体主导、技术组织支撑的模式[9]。中国市场经济的发展需要建立协会自愿标准，中国应该按照国际通行的做法，在标准化法中引入协会标准，并将现行法中行业标准转换为协会标准[10]。

贺鸣通过对中美两国的协会标准进行对比，认为中国应该把自愿性标准交由社会组织去制定，只有通过认可的专门从事标准化工作的且具有广泛代表性、专业性和权威性的全国性社会团体才能制定协会标准，并建立协会标准转为国家标准的有效机制[11]。王霞等认为通过制定和实施协会标准,能够促进行业整体标准化水平的提高以及协会内企业的技术发展与科技创新，同时协会标准具有专业性、创新性和先进性的特点[12]。刘斐以中国和美国为例，通过分析两个不同经济体中标准化活动和体系的相同及不同之处，说明标准的真正价值存在于良好的体系与战略中[13]。学者们对中外标准化管理体制从不同视角进行了分析，本文在此基础上进一步细化，对团体标准和自愿性标准的差异展开深入研究。

2　中美市场标准发展的现状和影响因素比较

自20世纪90年代以来，中国一些社会团体和联盟开始自行制定市场所需标准，由此涌现了一种现行标准体制之外的新标准类型——团体标准。中国团体标准制定组织可以分为两种类型：一种是公益性的学协会，一种是联盟。因此，团体标准主要包括了协会标准和联盟标准两种最主要类型。2015年，国家标准管理委员会在全国范围内启动了团体标准化试点工作，并建立了全国团体标准信息平台。中国电子学会、中华中医药学会等39个单位作为第一批试点单位开展了试点工作。截至2017年5月底，全国团体标准信息平台上已有685家团体组织进行了登记注册，发布了1095项团体标准。

与其他国家不同，美国标准制定组织最先出现在私有部门，制定标准是为了满足这些私有部门的特殊要求和解决生产和工程中的问题。美国标准化的早期开拓者是科学和技术学会(例如，1852年成立的美国土木工程师学会、1880年成立的美国机械工程师协会，1898年成立的美国材料与试验协会)以及贸易协会(例如，1855年成立的美国钢铁学会)。从一开始，这些学会和协会便有权制定自己的标准。

美国的自愿性标准主要是由民间组织制定。这些民间组织(主要是行业协会和学术性团体)在本专业或行业范围内发挥其各自的专业优势，均可制定和发布与本专业或行业相关的标准，并以各自的编号批准发布协会标准。因此，美国的标准是分散和多元的。而美国国家标准学会(ANSI)是美国自愿性标准体系的管理和协调机构，它本身很少制定标准，只是将民间组织制定的标准中具有全国性影响的基础标准接纳为国家标准，冠以ANSI代号。因此，制定美国国家标准和协会标准的主力军是民间组织。

一般而言，事物发展一般受到内部和外部两方面因素影响。对于市场标准来说，其发展同样受到这两方面因素的影响。市场标准发展的内部影响因素包括非营利组织的发展程度和标准化组织的能力。外部影响因素包括政策法规、市场需求和国外相关经验(见表1)。

表1　中美市场标准发展影响因素比较

2.1　非营利组织发展程度

中国开展团体标准制定工作的组织主要有各种学会、协会、商会、联合会和产业技术联盟等非营利性组织和特殊利益联盟。在现有行业协会中，只有其中小部分设有专职负责标准化工作的部门。王霞等[12]将这些协会的标准化管理分为三种情况：一是像中国机械工业联合会、中国电力企业联合会等行业联合会，内设专门的标准化部门；二是像中国汽车工业协会、中国煤炭工业协会等行业协会，其标准化工作放在相关业务部门中；三是本行业专业技术委员会挂靠在协会内，这类协会不再另设标准化工作部门，而由标准化技术委员会(TC)组织、制定本行业内的标准。如中国通信标准化协会、中国电池工业协会、中国照明电器协会等。

美国非营利组织是一个庞大而多样的部门，在美国的社会、经济和政治中扮演着相当重要的角色，特别是在提供服务、倡导、表达以及社区建设等方面。截至2015年，在美国国内税务局登记的非营利组织总计达到157万家，其中包括了109万家公共慈善组织和10万余家私人基金会以及逾45万家其他类型的非营利组织，如商会等。美国的标准化组织主要包括从事标准化活动的专业团体和特殊联盟组织。其中，标准化专业团体大致可分为4类：①科学和专业协(学)会，如美国机械工程师协会(ASME)；②贸易协会，如电信工业协会(TIA)；③专业学(协)会，如美国试验与材料协会(ASTM)；④测试和认证组织，如美国保险商实验室(UL)[14]。美国还有一类标准化组织是特殊联盟组织。特殊联盟组织在制定标准时，一般不按照传统的工作程序，而是以特别小组形式来进行。

就民间标准化组织发展程度而言，中国落后于美国。在数量上，由于团体标准化在中国刚刚起步，由民间自发成立的标准化组织数量还较少。而在美国，仅经过ANSI认可的标准制定组织ASDs(Accredited Standards Developers)就达到295家，这些组织基本上属于民间自治团体。在全美，有超过700家标准制定组织SSOs(Standard Setting Organizations)。在发展历史上，中国团体标准化组织的成立时间绝大多数是1978年之后，仅有为数不多的学协会在改革开放之前,更早至1949年之前成立。如中国水利学会成立于1931年，前身是中国水利工程学会，1957年更名为中国水利学会。美国许多学协会的发展历史比中国长，像ASTM、ASME、UL等都是在19世纪末期就已成立。

中美两国非营利组织另一个显著的差别在于，中国的非营利组织中，目前存在大量的具有政府背景的学会、协会、商会、联合会和产业技术联盟。这些组织政府在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物，因此他们主要的社会资源包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，主要来自政府的相关机构等受权力控制的垄断领域，具有模拟政府的行政性或自上而下的官僚性[15]。

2.2　非营利组织标准化能力

非营利组织标准化能力水平受到组织规模、组织收益情况、研发投入、人员素质、知识产权状况等因素的影响。曾德明等学者认为技术优势、技术标准制定能力和标准推广能力是衡量组织技术标准化能力的重要指标。这三个指标反映了非营利组织的标准化水平[16]。

在中国，一些具有政府背景的全国性学会、协会、商会、联合会和产业技术联盟，具有较高的标准化水平。这些组织容易从政府获取相关标准化活动的资源，包括资金、政策等。像中国通信标准化协会(CCSA)，由于是政府推动成立，它可以得到很多政府资源。受相关标准主管部门委托，制定通信技术国家标准和行业标准，还能获得政府的标准化经费补助。CCSA自2002年成立以来，完成了367项国标和3022项行标，标准涵盖通信传统和新兴的各领域。然而，中国目前还非常缺少像美国那样由少数大企业组成的特殊联盟组织，这也反映了中国在相关产业领域的技术研发和创新能力的欠缺。

美国很多协会性质的标准化组织，如ASTM、ASME、IEEE等，制定的标准在世界范围内被广泛采用，并且在中国的标准化界和工业界都享有很高的声誉，其影响力甚至超过了ISO标准。中国工业界向美国出口的很多产品也都在遵守这些组织制定的标准[17]。除了上述这一类专业的标准化团体外，由美国顶尖大企业组成的企业利益集团，即特殊联盟组织，在相关领域同样具有极强的标准化能力。特别是在ICT领域，如W3C、IETF、3GPP等组织代表了当今技术发展的最高创新能力。

2.3　政府态度

对于发展团体标准，中国政府从法律和政策上予以支持。在法律层面，新修订的标准化法(修订草案)对团体标准首次做出了规定，“依法成立的社会团体可以制定团体标准。团体标准的制定工作由国务院标准化行政主管部门规范、引导和监督。”这标志着团体标准在中国的标准体系中具有了明确的法律地位。在政策层面，国务院发布的《深化标准化工作改革方案》以及国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《关于培育和发展团体标准的指导意见》，都对培育和发展团体标准提出了明确要求。

美国法律从多个方面保障和推动了自愿性标准发展。美国国会1996年2月批准了《国家技术转让与推动法案》(National Technology Transfer and Advancement Act，NTTAA)中，要求联邦政府机构尽量减少制定政府专用标准，尽可能采用自愿性标准。在NTTAA发布后不久，美国联邦管理和预算办公室(Office of Management and Budget,OMB)又发布了《联邦参与制定和采用自愿一致标准及合格评定活动》(简称《OMB A-119通告》)和NTTAA配套使用。2004年8月，美国颁布《标准制定组织推动法案》，该法主要是对自愿性标准制定组织的权利保护，鼓励标准制定组织制定标准。此外，美国国会还通过了《电信法》《美国消费品安全法》等，对联邦政府采用自愿性标准提出了具体要求。

比较中美两国关于市场标准的政策法规，美国对自愿性标准的支持无论是法律上还是制度上都已非常完善。中国由于团体标准化刚刚起步，相关鼓励政策不多，措施不够具体，只是从宏观上提出对团体标准的支持，具体操作层面鲜有明确说明。此外，中国法律法规很少引用协会标准，也很少有政府官员参与民间组织的标准化活动。

2.4　市场需求

中国巨大的市场需求加速了团体标准的发展。以国家半导体照明工程研发及产业联盟(CAS)标准为例。2015年，中国半导体照明产业整体规模达到4245亿元人民币。但是，由于标准、检测、认证体系不完善，LED 照明领域准入门槛低、组装简单，造成了市场混乱、产品质量参差不齐。LED行业的快速发展，亟需相关产品标准和技术规范的制定。但现有技术委员会和行业标准制定部门的设立，是按照传统照明为基础，分散在不同部门，不能及时响应新兴应用领域的发展。同时，现有标准制定程序相对缓慢，无法及时反映市场和产业需求。为此，CSA率先开展团体标准制定工作，并于2008年发布联盟第一项技术规范《整体式LED路灯的测量方法》，该标准的部分技术规定得到了美国能源部(DOE)能源之星标准的认可和采纳。到目前为止，该联盟已经制定了包括LED产品性能、测量方法、驱动电源、应用接口等36项联盟标准[18]。

美国标准化最初源于大量技术兼容的需要。自愿性标准制定组织最先出现在私营部门，用来解决生产问题，各行业协会分别制定各领域的技术标准。随着科技不断进步，特别是在ICT领域，技术与产品的生命周期越来越短，技术创新与变化的速度大幅度超过了传统组织制定标准的速度。处于这类技术快速发展领域中的企业逐渐认识到尽早制定新技术规范，快速打开市场的重要性。然而，若完全通过正式标准制定程序与途径，形成标准的过程与时间明显过长。单个企业由于企业规模等方面的局限性，难以完全左右市场，无法独自控制标准。在此情况下，具有共同市场利益的企业需要相互妥协，最终形成团体，共同制定标准，从而满足技术和行业快速变化的需求。

2.5　国外经验

美国是一种分散自治的标准化体制，这种体制与美的经济制度、发展水平、经济增长模式以及历史文化有着密切关系。自愿性标准在美国已经有上百年的发展历史，非常成熟，取得了良好的经济和社会效益。中国标准化改革，特别是团体标准改革，一个重要的参考就是美国自愿性标准管理模式。协会标准、联盟标准以及特殊联盟组织标准等不同形式的团体标准逐渐在中国发展起来，这些在一定程度上都是借鉴了美国自愿性标准的实践经验。

3　中国发展团体标准的对策建议

3.1　为民间标准化组织的发展提供宽松环境

民间标准化协会、联盟等组织，是中国团体标准发展最主要的推动力量。中国非营利机构管理的改革应降低民间企业联合成立非营利机构的门槛，特别是应放宽对成立民间成立标准化产业协会的限制，为促进民间标准化团体的产生和健康发展建立良好的法律环境。政府应大幅度缩减推荐性标准规模，产业需要的产品标准可以由团体标准化来解决。

3.2　团体标准化组织应进一步对国外企业开放

目前，中国部分行业协会和联盟组织允许国外公司参与，如中国通信标准协会(CCSA)中设置观察员，享有包括参加会议、获取文件等权利。美国的一些企业如英特尔、高通、IBM等作为CCSA观察员参加CCSA标准制定活动。此外，像国家半导体照明工程研发及产业联盟(CSA)，飞利浦、欧司朗等跨国企业都是其会员单位。但是，中国标准化团体组织对国外企业的开放度还不够。为提供团体标准化组织的标准化水平和影响力，未来应进一步放开对国外企业的限制，允许更多的国外企业成为正式会员，参与到国内团体标准化活动中来。

3.3　逐步取消团体标准制定主体资格限定，加强事中事后监管

《标准化法》修订草案规定，依法成立的社会团体可以制定团体标准。这种对标准制定主体资格的规定具有正反两方面的效应。从正面效应来看，团体标准作为新的一类标准，其制定主体应具有社会团体法人资格，以便对其所有的标准制定活动承担法律责任，同时也防止与企业标准制定主体混淆不清，造成标准的混乱。然而，将团体标准制定主体限定为具有法人资格的社会团体，不利于团体标准的发展壮大。团体标准是为了满足市场需要而产生的一类标准，任何组织、任何机构都可以制定团体标准。以美国为例，其任何一个社会组织都可以制定自己的团体标准，并由社会自愿采用。对于同一个标准化对象，可能存在多个社会组织制定的不同标准。通过竞争，更好的团体标准得以保留，差的团体标准遭到淘汰。这种优胜劣汰的竞争机制能够充分激励社会组织努力制定满足用户需要、为社会所认可的标准。因此，限定团体标准制定主体的资格，将会造成团体标准竞争不充分。

为此，在团体标准化改革初期，可限定团体标准制定主体需有法人资格。但这是一个过渡性的措施，不宜作为永久性政策。未来，随着团体标准的不断成熟，标准制定组织不断规范，可放开对团体标准制定主体的资格限制。只要是有能力的社会组织，都可以制定团体标准。当然，为防止“一放就乱”，政府要加强团体标准的事中事后监管。通过及时发布和披露团体标准相关信息，建立第三方评估、社会公众监督和政府监管相结合的评价监督机制，加强团体标准制定主体诚信自律等措施，规范引导团体标准健康发展。

3.4　逐步扩大团体标准的制定范围

应逐步取消对团体标准制定范围的限定。《关于培育和发展团体标准化的指导意见》规定，“社会团体可在没有国家标准、行业标准和地方标准情况下，制定团体标准，快速响应创新和市场对标准的需求，填补现有标准空白。”未来，政府应允许社会团体在有国家标准、行业标准和地方标准的领域制定团体标准。同时，逐步改变中国认证认可体系和测试机构不承认团体标准的现状。

3.5　充分认识美国经验的适用性

当各国标准化面临相似的任务时，不同国家的标准化过程具有明显的差异，因此全面复制美国标准体系的做法具有明显的局限性[2]。美国自愿性标准体系中由于政府作用过于弱小，导致冲突较多，缺乏对各利益相关方有效的协调，这对有效的、开放的标准化过程已经构成了限制。因此，中国发展团体标准，应充分认识美国自愿性标准管理模式的适用性，在发挥市场配置标准化资源的决定性作用同时，重视政府在建立公平竞争环境，提供标准化公共服务等方面的宏观管理与监督协调作用。

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