合力构建应急管理新格局

俗话说：“凡事预则立，不预则废。”自20世纪90年代以来，美国、日本、英国、德国等发达国家积极推进应急管理工作，探索建立公共安全风险管理体系，全面提高突发事件风险防范能力。我国应急管理体系建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。在当前和今后一段时间内，我国公共安全形势复杂，人民群众对公共安全需求日益增长，对应急管理工作提出了新的更高要求。

应急管理部党组书记黄明日前强调，要实而又实、细而又细，扎实有序推进应急管理机构改革各项工作。统筹抓好机构改革和各项日常工作，做到两不误、两促进。狠抓安全生产事故防范，加强重点行业领域安全监管，督促各地加大监管执法力度，狠抓安全防范责任措施落实，坚决遏制重特大事故，为机构改革顺利进行提供稳定的安全生产环境。当前各地各部门要以保障人民群众生命财产安全为根本，以强化应急管理基础和提高重特大突发事件处置能力为重点，学习借鉴发达国家的经验做法，结合自身实际进行完善提升，不断提高应急能力和水平。

本期选登部分发达国家应急管理的做法，图解全省应急管理的现状，同时推介企业安全生产应急管理工作中的探索，以飨读者。

发达国家应急管理的经验

据厦门市行政学院教授岳世平分析,在长期的管理实践中,发达国家在应急管理方面积累了丰富的经验,并逐步形成了相对成熟和完善的应急管理体系,其经验主要有：

建立系统完备的应急管理法律体系

建立完善的应急管理机制,首要举措就是以法律手段确立突发危机事件应急管理的基本原则。世界各国为防范和应对各种危机,制定了许多相关的法律,并逐步形成了一个较为完整的应急管理法律体系。

日本《灾害对策基本法》中明确规定了国家、中央政府、社会团体、全体公民等不同群体的防灾责任。除了这一基本法之外,还有各类防灾减灾法50多部,建立了围绕灾害周期而设置的法律体系,即基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急法、灾后重建与恢复法、灾害管理组织法五个部分,使日本在应对自然灾害类突发事件时有法可依。

美国建立了以《国家安全法》《紧急状态法》为核心的安全法律体系。《紧急状态法》详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下总统的权力,并对政府和其他公共部门的职责做了具体的规范。此后,又推出了针对不同行业、不同领域的应对突发事件的专项实施细则,包括地震、洪灾、建筑物安全等。

建立高度完善的应急管理组织体系

一些发达国家建立了以政府首脑为核心的应急管理组织体制。日本应急管理系统是一个以法律、制度、功能为依托,以首相为最高指挥官,内阁官房负责整体协调和联络,通过安全保障会议、中央防灾会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策,由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施。除中央、地方政府和专门组织机构外,日本的各企业、机关、学校、医院、街区等都有各自的管理组织和应变措施。另外,日本还建立了一批专门从事风险事业的机构,如“日本应急管理中心”“日本应急管理协会”“日本应急管理咨询公司”等,体现出政府应急管理组织体系高度的完整性。

澳大利亚设立了层次分明的应急管理体系。联邦政府层面,应急管理局是联邦政府主要的应急管理部门,负责管理和协调全国性的紧急事件；在州和地区政府层面,已经有六个州和两个地区通过立法,建立委员会机构以及提升警务、消防、救护、应急服务、健康福利机构等各方面的能力；社区层面,澳大利亚全国范围内约有700个社区,它们在灾难预防、缓解以及为救灾进行协调等方面承担责任。

建立综合统一的应急管理协调机制

整合庞大复杂的应急管理组织体系,保证应急管理各部门在危机状态下高效、协调的联系和协作,除了建立具有会商决策功能的综合体系外,还应建立常设的、权威的、具有独立地位的、凌驾于各职能部门和机构之上的综合协调部门。目前很多发达国家都建立了最高国家安全决策机构和危机应对协调机构。这些机构尽管在形式上有所不同,但在其体制内部已囊括和涵盖了包括国家安全和危机在内的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制,体制内的人、财、物也都有了相当充分的保证。

建立严格高效的信息管理系统

在危机的应对过程中,获取信息是非常关键性的要素,它常常决定着危机能否被有效处理。应急管理信息系统在应急管理体系中承担着为决策者提供及时、准确的情报,同时,这一系统还要承担向民众传达适当信息的职能。通过传播真实有效的信息,使民众保持情绪稳定,避免民众情绪失控而增加决策者的压力,恶化决策环境。如美国、英国、日本等发达国家都充分应用现代通讯、网络等信息技术,建立起科学的应急管理信息系统。

建立制度化的宣教和经费保障机制

危机事件通常具有突然性和不可预测性,并且有较强的破坏性。危机一旦爆发,往往会出现公众恐慌的局面,而公众的恐慌又易导致危机事态进一步发展,所以,政府在非危机时期对民众进行危机教育就显得重要而且必要。

为有效应对突发事件,许多国家都充分利用现代信息手段,对不同类型的公共安全预警预防制度和应急制度进行广泛宣传和普及,促进突发性灾难得到及时有效地解决。日本政府十分重视对国民危机意识和防灾意识的教育。一般来说,日本对民众进行的危机教育包括日常生活中的危机教育和学校的危机教育等,在日本每年的9月1日“防灾日”,各地政府、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习,特别是地震多发区的居民组织都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。在澳大利亚,应急响应志愿者是抗灾的生力军,他们来自于社区,服务于社区,积极参与社区的减灾和备灾活动。州应急服务中心是志愿者抗灾组织中比较普遍的一种形式,帮助社区处理洪灾和暴雨等灾害,而且志愿者参加培训且达到职业标准,并能熟练操作各种复杂的救灾设备。美、韩等国建立应对危机基金,有稳定的资金保障。为应对突发性灾难事件,许多发达国家都有足够的物质储备,如美国还建立了一个全国性的资源目录,一旦危机爆发,能清楚地知道从什么地方调配什么资源,动用哪些设施。

防灾减灾救灾 江苏时刻准备着

江苏省强化底线思维,坚持问题导向、目标导向,及时化解风险隐患,做到预防在先、处置在前,不断完善突发事件应急处置机制,全面提升应急管理能力和水平,加快编织全方位、立体化公共安全网,提高公共安全和防灾减灾救灾能力。

注重夯实“三大基础”

加强预案管理,突出简明实用。强化预案的实用性,做到预案内容简洁明了,表述准确,量化分类分级标准,落实职责分工,既有标准范本,也有简本或操作手册。强化预案演练,检验预案、磨合机制、锻炼队伍。

坚持规划引领,明确发展方向。在编制模式上,采取“政府+专家”的混合编制模式。在编制内容上,突出全过程管理与优先管理理念,强化常态与非常态结合,坚持依法治理和科学管理,重视社会力量参与。

强化信息报告。坚持“早”字为先、“快”字当头、“准”字为要。深化信息报告联动机制,坚持快速和准确相统一,接报突发事件信息后,迅速核实情况,防止“快了不准、准了不快”。

注重增强“四个能力”

抓源头治理,增强监测预警能力。把工作的主要着力点放在加强监测预警、风险评估和隐患排查治理上。充分发挥“江苏应急广播”的作用,开展“江苏应急公益行”活动。重点围绕自然灾害监测预警、风险评估、应急指挥、协调联动、社会动员等基本功能,完善跨部门信息共享、灾情会商、灾情评估等机制。加大风险隐患排查整改力度,扎实开展重大危险源普查辨识和登记建档。

抓重点领域,增强风险防控能力。研发推广恶劣天气智能管控系统,突出“两客一危”车辆管控,大力开展危化品安全专项整治,持续强化内河航运企业隐患排查治理和风险管控,加强长江及内河渡口、渡船安全监管。

抓基础设施,增强应急保障能力。积极推动应急资源整合,优化物资储备布局,建立全省应急物资生产和技术能力储备企业目录。大力推进基础设施抗灾能力建设,加强城市防灾避难场所建设。

抓平台建设,增强信息化支撑能力。在综合应急管理领域,推进全省应急平台信息化建设。在民政领域,成立江苏省防灾减灾中心,采购无人机等高科技救灾装备。在安监领域,建立外部网络信息线索获取、核实、上报机制和线上线下联动机制。在消防领域,研发危化品事故处置应用APP,拓展MSDS联网检索、处置决策提示、实战资料速查、现场快速估算等模块功能。

注重建好“三支队伍”

建好应急救援队伍。加强综合性应急救援队伍建设,有效整合现有应急救援力量。强化专业应急救援队伍建设,依托应急救援队伍,南京化工园等被列人国家级应急救援基地建设。

建好应急干部队伍。举办专题培训班,加大对基层干部的培养,通过“传帮带”、技能比武等形式,培训应急管理干部,有效增强队伍能力。

建好社会志愿者队伍。开展应急志愿者资格培训与认证、国家紧急救助员资格认证。依托江苏省城市应急志愿者总队,广泛开展科普宣传、公益服务、应急技能训练等。同时,开展形式多样的宣传活动,大力普及应急管理知识,提升公众自救互救技能。

南京江北新区小小应急卡 发挥大作用

全省重点岗位应急处置卡推广现场会日前在南京市江北新区召开,会议要求在总结试点地区重点岗位应急处置卡应用的基础上,督促各地立足提升企业员工现场应急处置能力,积极开展化工园(集中)区重点岗位应急处置卡应用,并推广到其他重点行业,持续提升应急处置卡应用效果,不断强化一线班组应急处置能力。

突出企业重点岗位，开展风险评估

江北新区安监局组织指导化工集中区企业开展风险评估。在此基础上,江北新区安监局指导化工集中区综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案不符合规范要求的34家企业,及时重新修订完善应急预案。按照全覆盖要求,指导化工集中区企业根据风险评估结果,突出对生产车间、罐区、库区(原料库和成品库)、装卸点四类重点岗位进行梳理,进一步确定需编制应急处置卡的重点岗位。企业将梳理出拟编制应急处置卡重点岗位名称及时报新区安监局审核。新区安监局组织专家采取室内初审和现场复核方式,一个不漏地进行审核,认真查找问题,提出改正意见,反馈企业进行调整完善。目前,新区化工集中区需要编制岗位应急处置卡企业105家,梳理出需要编制应急处置卡的重点岗位3920个,其中应急指挥类209个,应急处置小组类617个,重点岗位类3094个。

立足简明专业实用，高效组织编制

根据新区安监局反馈的整改意见,相关企业再次进行梳理上报并通过审核后,按照简明、专业、实用要求,结合不同工作场所和岗位特点,组织专人认真编制具有很强操作性、针对性的重点岗位应急处置卡。

区分编制岗位人员。新区化工集中区企业应急组织机构组成和岗位设置情况基本大同小异,主要分为应急指挥、应急处置小组、重点岗位三类岗位人员。应急指挥员类主要包括企业应急组织机构总指挥、副总指挥、现场指挥等；应急处置小组类主要包括应急抢险组、警戒疏散组、医疗救援组、污染控制组、后勤保障组等；重点岗位类主要包括车间主任、车间副主任、工艺工程师、机械工程师、安全工程师、班组长、外操岗员工、内操岗员工等。

明确编制要素内容。应急指挥和应急处置小组类主要包括生产安全事故处置程序及职责、注意事项、内外联系方式,简化了综合应急预案中应急组织机构相关内容。重点岗位类主要包括风险提示、应急处置方法、应急注意事项、应急联系方式,简化了现场处置方案中事故风险分析、应急工作职责、应急处置、注意事项相关内容。

统一编制格式要求。专门下发重点岗位应急处置卡制作样式,根据不同类别岗位人员的卡片构成要素,进一步统一规范,同时明确重点岗位应急处置卡尺寸大小,便于从业人员携带。

组织岗位员工参与。组织重点岗位员工直接参与应急处置卡编制,重点研究岗位发生突发事故后,岗位初期自救时的人员分工和应急处置措施,着力提升岗位应急处置卡操作性和有效性。

突出简明专业实用。组织企业各级各类人员对照应急预案、岗位操作规程,对编制完成的岗位应急处置卡进行认真评审,结合岗位实际,按照简明、专业、实用要求,再压缩、再凝练,切实使编制的重点岗位应急处置卡便于携带、便于记忆、便于操作使用。

依托现有应急预案，严格审核把关

企业完成应急处置卡编制后,再次上报新区安监局审定。新区安监局对企业上报的应急处置卡,及时组织专家进行二次审定,对照备案的应急预案,认真查找应急处置卡编制问题,以书面形式向企业逐一反馈意见。

针对上报应急处置卡普遍存在格式不规范、内容不完整等问题,新区安监局及时组织驻区105家企业召开重点岗位应急处置卡编制工作推进会,通报问题,讲解办法,明确要求,再由专家上门指导,确保重点岗位应急处置卡的编制质量。

着眼提升应急能力，组织应用培训

各企业应急处置卡通过新区安监局审定后,及时分类组织岗位员工进行应急处置卡内容培训,并开展针对性演练。

新区安监局在应急演练评估、应急管理专项执法检查时,将岗位应急处置卡应用培训作为重点内容进行检查和推进,督促企业将应急处置卡纳人到员工教育培训之中。明确要求所有编制完成的岗位应急处置卡在发放实施前,必须通过桌面推演和演练检验。大多数企业以班组为单位,每周组织开展一次应急处置演练并及时组织岗位人员进行演练评估,对演练中发现涉及应急处置卡相关问题,及时进行完善,使编制的岗位应急处置卡更加贴近救援要求,筑牢企业安全生产最后一道屏障。